Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 754/23 w sprawie ze skargi I. Ł. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2023 r. nr 140/2023 w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 754/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I.Ł. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2023 r. nr 140/2023, którym po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o przywrócenie terminu na wniesienie zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach Nr 36/2022 z dnia 22 listopada 2022 r., znak: NB.5160.17.2022.IB, wstrzymujące budowę obiektu budowlanego - stanowisk postojowych (parking) dla autobusów (oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do protokołu kontroli liniami zielonymi) o nawierzchni wykonanej z kostki betonowej zlokalizowanej na części działki o nr geod. [...], obr. [...] położonej w S. przy ul. [...] oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach postanowieniem z dnia 22 listopada 2022 r., Nr 36/2022, znak: NB.5160.17.2022.IB, wstrzymał skarżącej budowę obiektu budowlanego - stanowisk postojowych (parking) dla autobusów (oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do protokołu kontroli liniami zielonymi) o nawierzchni wykonanej z kostki betonowej zlokalizowanej na części działki o nr geod. [...], obr. [...] położonej w S. przy ul. [...] oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Postanowienie to doręczone zostało 24 listopada 2022 r. Zażalenie wniesiono 16 grudnia 2022 r. wraz z załączonym do niego wnioskiem skarżącej o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 24 stycznia 2023 r. nr 140/2023 odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zwrócił uwagę na konieczność badania zachowania terminu przy wnoszeniu środka zaskarżenia bowiem decyduje to skuteczności jego skuteczności. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na wyjątkowy charakter instytucji przywrócenia terminu, które możliwe jest tylko gdy wystąpi obiektywna uniemożliwiająca dokonanie czynności przeszkoda, niezależna od woli zainteresowanego, której nie mógł usunąć za pomocą sił i środków normalnie dostępnych, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a przy tym przeszkoda powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej. Przeszkoda ta ma być od strony niezależna, trudna do przezwyciężenia. Konieczne jest wykazanie braku winy w uchybieniu powyższego terminu. Każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji.

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostało uprawdopodobnione, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez winy skarżącej. W żadnym razie o braku winy wnioskodawczyni w uchybieniu terminu nie może stanowić pobyt na urlopie poza granicami kraju. Organ wyjaśnił, że doręczenie zastępcze osobie nie będącej adresatem pisma rozpoczyna bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego dla adresata pisma i ewentualne nie przekazanie przez osobę odbierającą pismo informacji o odbiorze pisma wywołuje skutki dla adresata i nie stanowi okoliczności uprawdopodobniającej, że uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia przez adresata nastąpiło bez jego winy.

Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia. Zarzucając naruszenie przepisów procesowych wskazała, że organ błędnie uznał, że nie było podstaw do przywrócenia terminu z uwagi na brak uprawdopodobnienia braku winy skarżącej w złożeniu zażalenia po terminie.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że postanowienie PINB, na które skarżąca wniosła zażalenie zostało jej doręczone w trybie art. 43 K.p.a. w dniu 24 listopada 2022 r., co oznaczało, że termin do wniesienia zażalenia upływał skarżącej 1 grudnia 2022 r. Składając zażalenie 16 grudnia uchybiła ona ustawowemu terminowi.

Skarżąca nie zakwestionowała uchybienia terminowi a wskazała, że przebywała na urlopie wypoczynkowym w dniach od 29 listopada 2022 r. do 6 grudnia 2022 r. zaś o przesyłce dowiedziała się od męża 9 grudnia 2022 r.

Mając na uwadze, że skarżąca dochowała terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia Sąd uznał, że były podstawy do wydania przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia, którego dotyczy kontrola sądu.

Sąd podzielił ocenę organu, że przedmiotowy wniosek o przywrócenie terminu nie mógł zostać uwzględniony.

O ile spełnione zostały wymogi formalne do złożenia wniosku o przywrócenie terminu z art. 58 § 1 i 2 K.p.a., to nie została spełniona przesłanka uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu.

Sąd wskazał, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Zaznaczył, że przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe.

W ocenie Sądu, brak poinformowania skarżącej przybywającej w okresie od 29 listopada 2022 r. do 6 grudnia 2022 r. poza granicami kraju przez męża o odebraniu przesyłki nie usprawiedliwiało braku jej winy w uchybieniu terminowi.

Organ prawidłowo uznał, że postanowienie PINB z 22 listopada 2022 r. nr 36/2022 zostało doręczone skarżącej w dniu 24 listopada 2022 r. na podstawie art. 43 K.p.a. Osobom fizycznym pisma doręcza się zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1-3 K.p.a. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Doręczenie w trybie art. 43 K.p.a. powinno nastąpić w miejscu aktualnego zamieszkania adresata (por. wyrok WSA w Opolu z 23 października 2014 r., II SA/Op 390/14, opubl. w CBOSA). Tak się też stało w sprawie niniejszej , bowiem jak wskazał organ postanowienie PINB z dnia 22 listopada 2022r. zostało wysłane na prawidłowy adres wskazany w aktach sprawy (oraz którym opatrzono zażalenie) oraz zawierało poprawną informację o trybie i terminie do wniesienia zażalenia.

Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie sygn. akt III FSK 2020/21 stwierdził, że "określony w art. 43 K.p.a. sposób zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na dokumencie zwrotnego potwierdzeniu odbioru jako domownik adresata, kwitująca odbiór pisma własnoręcznym podpisem, przyjęła je w celu oddania adresatowi, jak również że pismo to zostało adresatowi doręczone. Skądinąd zasady logiki i doświadczenia życiowego podpowiadają, że skoro osoba trzecia niebędąca adresatem korespondencji, będąca jego dorosłym domownikiem, podejmuje decyzję o odbiorze przesyłki i złożeniu podpisu na druku potwierdzenia odbioru, obejmuje zamiarem przekazanie jej adresatowi, bowiem w przeciwnym razie czynności takiej by nie podejmowała. Rozwiązanie to wynika literalnego brzmienia art. 43 K.p.a., wprowadzającego element warunkowy - pismo doręcza się dorosłemu domownikowi (lub innym osobom wskazanym w przepisie), jeżeli podmiot ten podejmie się jego oddania adresatowi. Należy zatem wyprowadzić następujące wnioskowanie: skoro doręczyciel wydał korespondencję dorosłemu domownikowi, oznacza to, że zobowiązał się on do jej przekazania adresatowi.

Zdaniem Sądu, w tej sytuacji uprawnionym był wniosek organu o skutecznym doręczeniu skarżącej postanowienia PINB Nr 36/2022 w dniu 24 listopada 2022 r. zaś fakt nie powiadomienia jej o odebraniu przesyłki przez męża- dorosłego domownika, nie może stanowić przesłanki do przyjęcia tezy o jej braku winy w niedochowaniu terminu.

Organ prawidłowo przyjął także, że wskazana przez skarżącą okoliczność przebywania na zagranicznym urlopie w dniach 29 listopada – 6 grudnia 2022 r., nie stanowi o braku jej winy w uchybieniu terminu. Skarżąca wiedziała bowiem o prowadzonym z jej udziałem postępowaniu administracyjnym, mogła spodziewać się więc korespondencji od organu podczas jej nieobecności w miejscu zamieszkania, wywołanej pobytem na urlopie, a wobec tego mogła na czas tego pobytu wskazać organowi inny adres do korespondencji (stosownie do art. 41 § 1 K.p.a.), ewentualnie (z uwagi na krótką nieobecności poza miejscem zamieszkania) wnosić o niedoręczanie jej korespondencji w tym czasie, czy ustanowić pełnomocnika – a to w celu uchronienia się przed ewentualnymi, ujemnymi skutkami doręczenia im przesyłki pod dotychczasowym adresem, podczas ich nieobecności (co umożliwia art. 43 czy art. 44 K.p.a.). Takie czynności, choć mogły, to nie zostały podjęte; ich brak świadczy zaś o tym, że skarżąca nie wykazała się należytą starannością w prowadzeniu swoich spraw; nie poinformowała bowiem organu o planowanym urlopie i nie zapewniła (na ten czas) możliwości skutecznego prowadzenia korespondencji z organem, np. ustanawiając pełnomocnika czy pełnomocnika dla doręczeń.

Sąd w pełni podzielił pogląd organu, że fakt przebywania na urlopie nie stanowi przeszkody o charakterze nadzwyczajnym, która uniemożliwia podejmowanie czynności postępowania; osoba świadoma tego, że w określonym, dłuższym okresie czasu nie będzie przebywać w swoim miejscu zamieszkania, może i powinna przed przewidywanym wyjazdem odpowiednio zabezpieczyć swoje interesy; może to uczynić w różny sposób: ustanowić pełnomocnika dla doręczeń czy poinformować organ i wskazać adres, pod którym będzie odbierała korespondencję. Powinno to nastąpić tym bardziej wówczas, gdy tak jak w niniejszej sprawie, wyjazd jest wcześniej planowany/oczekiwany, nie jest więc wyjazdem nagłym i niespodziewanym.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. art. 59 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w następstwie przyjęcia, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu nie nastąpiło bez jej winy, podczas gdy uchybienie terminu przez skarżącą nastąpiło wskutek okoliczności od niej niezależnych, wynikających z winy osób trzecich, zaś okoliczność ta uzasadniała pozytywne rozpatrzenie wniosku i przywrócenie terminu, a w konsekwencji rozpoznanie złożonego przez skarżącą zażalenia.

Mając powyższy zarzut na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Ponadto zwróciła się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżącej kasacyjnie czyni jej zarzut uzasadnionym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez I.Ł. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie czy skarżącej należy przypisać winę za nieprzekazanie jej, przez jej męża postanowienia organu odebranego przez niego 24 listopada 2023 r., jako dorosły domownik w trybie art. 43 K.p.a. gdy jeszcze tego dnia nie była ona na urlopie zagranicą. Urlop rozpoczęła ona dopiero 29 listopada 2023 r. i była na nim do 6 grudnia 2023 r. Gdy mąż przekazał jej postanowienie w dniu 9 grudnia 2023 r. niezwłocznie ustaliła moment doręczenia i zawnioskowała o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia.

Jak wynika z art. 58 § 1 K.p.a. przesłanką przywrócenia terminu jest wykazanie we wniosku o przywrócenie terminu takich okoliczności, które obiektywnie rzecz biorąc świadczą o tym, że nawet przy dołożeniu najwyższej wymaganej od osoby właściwie dbającej o własne sprawy staranności strona zainteresowana nie mogłaby dochować terminu do dokonania czynności w terminie.

W niniejszej sprawie nikt nie kwestionuje tego, że to mąż odbierając przesyłkę skierowaną do skarżącej z niewyjaśnionych przyczyn nie przekazał jej tej przesyłki czy nawet nie przekazał jej informacji o przesyłce. Jednak należy też wziąć pod uwagę, że mąż odebrał przesyłkę jako dorosły domownik i zobowiązał się podpisując odbiór do jej przekazania adresatowi. Uznaje się wówczas, że pismo zostało skutecznie doręczone adresatowi. Odbierający pismo domownik kwituje własnoręcznym podpisem, że odbiera pismo w celu przekazania go adresatowi. Od tego momentu ponosi on wyłączną odpowiedzialność za jego przekazanie adresatowi i ewentualne uchybienia w tym zakresie będą wywoływały skutek w odniesieniu do adresata.

Wobec powyższego uchybienie męża skarżącej wywiera negatywne skutki na jej sytuację prawną, bowiem z jednej strony rozpoczyna bieg termin do złożenia środka zaskarżenia wskazany w postanowieniu a ponadto adresat ponosi na zasadzie ryzyka odpowiedzialność za ewentualne nieprzekazanie pisma przez odbierającego.

Jedynym wyjściem dla skarżącej aby zabezpieczyć się przed takimi negatywnymi skutkami odbioru pisma przez domownika było niedopuszczenie do możliwości skutecznego doręczenia pisma w takim trybie. Chodzi o to by z wyprzedzeniem przekazać organowi informację o ustanowieniu pełnomocnika do doręczeń, innym adresie korespondencji czy zastrzec aby nie doręczano jej korespondencji w określonym czasie nieobecności. Takich czynności skarżąca jednak nie przedsięwzięła a zatem przyjęła na siebie ryzyko doręczenia pisma dorosłemu domownikowi czy doręczenia zastępczego z art. 44 K.p.a. Wynika z powyższego, że wbrew twierdzeniom skarżącej dopuściła się ona niestaranności w prowadzeniu własnych spraw bowiem z uwagi na planowaną nieobecność nie skorzystała z możliwych rozwiązań, które zabezpieczyłyby ją na okoliczność odbioru przesyłki pod jej nieobecność w miejscu pobytu. Nie może usprawiedliwiać jej ani krótki termin wyjazdu ani to, że pismo de facto zostało doręczone jeszcze przed jej wyjazdem bowiem już wówczas (24 listopada 2023 r.,) doszło do doręczenia pisma dorosłemu domownikowi i jego przyszłe zaniedbanie mogło obciążyć i w efekcie obciążyło skarżącą. Skarżąca nie wykazała się wystarczającą zapobiegliwością mimo że była świadoma toczących się już wówczas spraw przed organami administracji. Skoro jakikolwiek stopień zawinienia niweczy przywrócenie terminu, to także w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należało, że brak zapobieżenia negatywnym skutkom doręczenia dorosłemu domownikowi w sposób wyżej wskazany obciąża skarżącą i organy, a za nimi Sąd I instancji słusznie stwierdzili, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

1