I OSK 2347/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-08-27	
Data wpływu	2023-09-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Monika Nowicka	
Symbol z opisem	6169 Inne o symbolu podstawowym  616	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 163/23	
Skarżony organ	Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 141 § 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 461; art. 2b ust. 3; Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 163/23 w sprawie ze skargi A. K. i P. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 listopada 2022 r. nr DNI.sp.616.15.2021 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na oddanie w posiadanie nieruchomości rolnej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 163/23 oddalił skargę A. K. i P. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 listopada 2022 r. nr DNI.sp.616.15.2021 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na oddanie w posiadanie nieruchomości rolnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. K. i P. K. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

I) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4, art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", i tolerowanie w ten sposób przez Sąd I instancji niepełnych ustaleń w oparciu o które wydano decyzję, a więc też nienależytych wyjaśnień motywów jej wydania; uchybienie miało to istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ rozstrzygniecie mogłoby być inne przy pełnym i całościowym ustaleniu stanu faktycznego;

II) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię a dokładnie naruszenie art. 2b ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 461 ze zm.), przez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie została wyczerpana hipoteza tego przepisu, a także przez zbyt wąskie rozumienie "ważnego interesu nabywcy", jak i "interesu publicznego".

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną w uzasadnieniu zarzucili Sądowi I instancji tolerowanie braku należytego wyjaśnienia sprawy, co ich zdaniem doprowadziło do "usterki uzasadnienia poprzez szczegółowe wypowiedzenie się w kwestii zarzutów skarżących" oraz zbyt wąską ocenę interesów opisanych w art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, to jest interesu nabywcy nieruchomości rolnej oraz interesu publicznego.

Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodzili się z argumentacją podaną w uzasadnieniu Sądu I instancji. Ich zdaniem, niewłaściwe było lakoniczne stwierdzenie organu (zaakceptowane przez Sąd I instancji), że uwzględnienie wniosku jest sprzeczne z ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego.

W opinii wnoszących skargę kasacyjną, wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego powinno poprzedzać należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. W szczególności, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny i przebieg przeprowadzonego rozumowania.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, rozstrzygniecie nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś decyzja powinna spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. (tak NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 335/13).

Jak podkreślili wnoszący skargę kasacyjną, przedstawili organowi "kwestię optymalizacji wykorzystania działki, zachowania parametrów produkcji rolnej tam gdzie to ma sens, a tam gdzie to może nie mieć sensu skoncentrowanie się na innym rodzaju jej wykorzystania". Z tego względu, w ocenie wnoszących skargę kasacyjną, organ powinien był wyjaśnić z jakich działek składa się grunt, co można tam zrobić z powodzeniem (i to realnie a nie teoretycznie), czy "da się coś uprawiać" i czy to ma znaczenie z uwagi na bezpieczeństwo żywieniowe kraju. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń możliwe jest wypowiedzenie się, czy zaproponowana organizacja działki spowoduje uszczerbek dla celów ustawy, to jest czy spełnia, czy też nie spełnia warunków udzielenia zgody. Oznacza to, że w celu weryfikacji przedstawionej przez wnoszących skargę kasacyjną koncepcji wykorzystania gruntu, organ powinien odnieść się do klas gruntu, rodzaju płodów i "znaczenia tego wszystkiego" w odniesieniu do polityki gospodarczej państwa.

W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, wykładnia "ważnego interesu" z art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego powinna być zgodna z przedstawionym wyżej podejściem. Organ powinien wspierać "obrotnych rolników", to jest takich, którzy wykorzystują ziemię w zależności od tego, czy na danej klasie gruntu uprawa jest opłacalna, czy też nie, zachowując przy tym wpływ na politykę rolną w kraju. Zatem, pojęcie "ważnego interesu" nabywcy gruntu należy oceniać uwzględniając nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również "jak najszerszy katalog czynników zwyczajowych" i dopiero wtedy "konfrontować interes publiczny z tym prywatnym".

Jak dalej zwrócili uwagę wnoszący skargę kasacyjną, Sąd I instancji stosuje zbyt wąskie rozumienie interesów, o których mowa w art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W opinii Sądu I instancji, aby taki interes istniał, musi pojawić się coś nadzwyczajnego po zakupie gruntu. W szczególności, zdaniem Sądu, skoro klasa bonitacyjna gruntu była znana przed zakupem, to wnoszący skargę kasacyjną wiedzieli na co mogą liczyć. Z tego względu Sąd I instancji uznał, że nie wydarzyło się nic nadzwyczajnego uzasadniającego uwzględnienie ich wniosku.

Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczyli, że z uwagi na nieostrość pojęć takich jak "ważny interes", czy "interes publiczny", należy brać pod uwagę jak najwięcej zdarzeń mających znaczenie dla sprawy, aby właściwie ocenić czy okoliczności danej sprawy kwalifikują się do określenia ich przy użyciu takich właśnie pojęć. Przy tym, interes nabywcy nieruchomości rolnej (wnioskodawcy) obejmuje okoliczności obiektywne oraz subiektywne, które mogą dotyczyć sytuacji osobistej, stanu zdrowia, potrzeb finansowych, kwestii majątkowych, zamierzeń gospodarczych, czy cech nieruchomości rolnej. Wnoszący skargę kasacyjną wskazywali już w postępowaniu przed organem, że część gruntów jest takiej klasy, że ich rolne wykorzystanie "może być mało sensowne z punktu widzenia racjonalnie funkcjonującego gospodarstwa". Z tego względu, aby optymalizować pracę gospodarstwa rolnego, wnoszący skargę kasacyjną chcieli inaczej wykorzystać te grunty – przykładowo na fotowoltaikę. Tymczasem, wykładnia dokonana przez Sąd I instancji bez refleksji popiera mało efektywne wykorzystanie gruntu, bez uwzględnienia potrzeb transformacji energetycznej państwa (zgodnej z interesem publicznym).

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej należało przypomnieć, że Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania stan sprawy, zgodnie z którym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 16 listopada 2022 r. nr DNI.sp.616.15.2021 utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 15 czerwca 2022 r. znak: CEN.DKUR.WP.581.58.2022.PRO.9 odmawiającą wyrażenia zgody na oddanie w posiadanie gruntu rolnego oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 9,7100 ha, obręb [...], położonej w gminie [...], przed upływem 5 lat od jego nabycia. Decyzja ta została wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku A. K. i P. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę wnioskodawców na powyższą decyzję. Zdaniem Sądu – mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – Minister zasadnie przyjął, że strona – uwzględniając przesłanki wskazane w art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego - nie uzasadniła w sposób przekonywujący potrzebę oddania w posiadanie, przed upływem 5 lat od nabycia gruntu rolnego.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyżej wskazanego wyroku zarzucono Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego. Przepisy postępowania jednak co do zasady stanowią kontynuację zarzucanego naruszenia prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd I instancji wadliwie zinterpretowały przepis art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego przez zbyt wąskie rozumienie zawartych w nim określeń "ważny interes nabywcy" i "interes publiczny", to dopuściły się także naruszeń procedury, tj. art. 141 § 4, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dokonanie niepełnych ustaleń stanu faktycznego i nienależyte wyjaśnienie motywów wydania zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zasadniczo podlega rozpoznaniu w pierwszej kolejności względem zarzutów dotyczących ustaleń faktycznych, gdyż przesłanki prawa materialnego wyznaczają zakres koniecznych ustaleń faktycznych.

Zgodnie z art. 2b ust. 1-3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 5 lat od dnia nabycia przez niego tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście (ust. 1). W okresie, o którym mowa w ust. 1, nabyta nieruchomość nie może być zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom (ust. 2). Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, wyraża zgodę, w drodze decyzji administracyjnej, na dokonanie czynności, o których mowa w ust. 2, przed upływem okresu 5 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem nabywcy nieruchomości rolnej lub interesem publicznym (ust. 3).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji dokonując wykładni art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego uznał, że trzeba mieć na względzie zakres przedmiotowy tej ustawy i cel jej uchwalenia, a mianowicie wprowadzenie zasad obrotu nieruchomościami rolnymi i ograniczenia z tym związanymi. Sąd I instancji odwołał się również do poglądów doktryny (Komentarz Lex, Czech Tomasz, Kształtowanie ustroju rolnego, Opublikowano: WKP 2020) wskazujących, że m.in. celem komentowanego przepisu jest zapewnienie, aby nabywane nieruchomości rolne w Polsce były – co do zasady – aktywnie wykorzystywane w działalności rolniczej. Nieruchomości te powinny być właściwie zagospodarowane, zwiększając tym samym bezpieczeństwo żywnościowe obywateli w naszym kraju. Przepis ten ma przede wszystkim przeciwdziałać nabywaniu takich nieruchomości w charakterze inwestycji kapitałowych, na potrzeby korzystania z rolniczego ubezpieczenia społecznego lub w celu spekulacyjnym, co m.in. pośrednio podważałoby strukturę ustroju rolnego w Polsce opartą na gospodarstwach rodzinnych. W ocenie Sądu I instancji, wyrażenie zgody na oddanie w posiadanie nieruchomości rolnej przed wskazanym okresem jest sytuacją wyjątkową. Uzasadnieniem wykorzystania tej możliwości będą okoliczności niezależne od wnioskodawcy, nadzwyczajne sytuacje, zdarzenia uniemożliwiające prowadzenie gospodarstwa rolnego (np. choroba uniemożliwiająca prowadzenie gospodarstwa rolnego, klęska żywiołowa). Zdaniem Sądu może to być również bardzo trudna sytuacja finansowa wnioskodawcy, przy czym trzeba mieć na względzie, że nie każda taka sytuacja będzie miała charakter nadzwyczajny, uzasadniający ważny interes nabywcy w rozumieniu art. 2b ust. 3 cytowanej ustawy. Będzie to zatem sytuacja wyjątkowa, która w pierwszej kolejności uniemożliwia dalsze funkcjonowanie, powstała po nabyciu gruntu. Poza tym powinna zostać wykazana i to po stronie wnioskodawcy leży ciężar przedłożenia w tym zakresie niezbędnych dowodów. Odnośnie do przesłanki "interesu publicznego", Sąd I instancji uznał za organem administracyjnym, że przez tę przesłankę należy przede wszystkim rozumieć okoliczności, które mogą zostać uznane za korzystne dla społeczności, w tym społeczności lokalnej. Sąd I instancji uznał, że badając spełnienie przesłanki "interesu publicznego" należy też porównać konkurujące ze sobą wartości, co w przedmiotowej sprawie oznacza ograniczenie areału dostępnej ziemi ornej w celu wydzierżawienia nieruchomości na cele prowadzenia farmy fotowoltaicznej. Sąd w tym zakresie zgodził się ze skarżącym, że wybudowanie farmy fotowoltaicznej, przyczyni się m.in. do zwiększenia niezależności energetycznej Polski, redukcji zanieczyszczenia środowiska i rozwoju ekologii w regionie, czy też będzie stanowić promocję odnawialnych źródeł energii wśród mieszkańców regionu. Jednak ocena organu opiera się na zestawieniu różnych odmian interesu publicznego i daje pierwszeństwo tej wartości, która legła u podstaw wprowadzenia ograniczenia w czasowej swobodzie dysponowania gruntami rolnymi. Sąd I instancji uwzględnił również okoliczność, że sprawa dotyczy dużego i różnorodnego jakościowo areału ziemi rolnej.

Przyjęty przez Sąd I instancji sposób rozumienia art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego należało uznać za słuszny. Wpisuje się on w stanowisko powszechnie prezentowane w doktrynie i orzecznictwie sądów, zgodnie z którym wydanie zgody następuje w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem nabywcy nieruchomości rolnej (tj. wnioskodawcy: aktualnego właściciela bądź użytkownika wieczystego). Interes ten obejmuje okoliczności obiektywne oraz subiektywne, bez względu na ich przyczynę (arg. lege non distinguente; podobnie J. Bieluk, Ustawa..., s. 185; K. Marciniuk, Sytuacja..., s. 315–316), co dostrzega również autor skargi kasacyjnej. Okoliczności te mogą obejmować m.in. sytuację osobistą wnioskodawcy, jego stan zdrowia, potrzeby finansowe, kwestie majątkowe, zamierzenia gospodarcze, cechy nieruchomości rolnej (por. także P. Bender, Podstawowe... (cz. II), s. 53, przypis 195; P. Wojciechowski [w:] Prawo..., s. 373–374). Dodać trzeba, że w przepisie tym chodzi o sytuacje, w których nabywca nieruchomości w dacie nabycia zamierzał i był w stanie osobiście prowadzić gospodarstwo rolne (i taki cel mu przyświecał), a po nabyciu z powodu ważnego interesu nabywcy lub interesu publicznego tę możliwość utracił, co skutkuje koniecznością zbycia nieruchomości, zaś przyjęcie innej interpretacji stanowiłoby przyzwolenie dla obchodzenia przepisów tej ustawy. Jeśli chodzi zaś o drugą przesłankę, o której mowa w art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, tj. zgody należy udzielić, jeżeli przemawia za tym interes publiczny, przyjmuje się, że interes ten powinien dotyczyć zbiorowości lokalnej lub ogólnokrajowej (por. P. Wojciechowski [w:] Prawo..., s. 374). Przesłanka interesu publicznego ma charakter w pełni obiektywny. Nie mają na nią wpływu subiektywne okoliczności dotyczące aktualnego właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości rolnej.

Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego należało więc uznać za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy zastrzec, że oceny czy spełniono przesłanki określone w art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, Dyrektor Generalny KOWR dokonuje w granicach uznania administracyjnego. Kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowskie, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 472). W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1457/09, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. W sprawach z zakresu art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być zatem cele i zadania tej ustawy. Przesłanki z art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie mogą być zaś oderwane od pozostałych regulacji zawartych w tej ustawie. Na pierwszy plan wysuwa się preambuła, w której zostało wyraźnie zaznaczone, że celem ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jest m.in. zapewnienie właściwego zagospodarowania ziemi rolnej w Rzeczypospolitej Polskiej oraz troska o zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego obywateli. Koresponduje z nią art. 1 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym ustawa określa zasady kształtowania ustroju rolnego państwa przez zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Jest to norma programowa, a jej znaczenie polega na tym, że zobowiązuje ona organ stosujący prawo do uwzględniania w procesie dekodowania innych przepisów tej ustawy takiego ich znaczenia, które pozwoli na realizację zakładanych celów. Przedstawiona wykładnia systemowa i celowościowa uzyskuje wsparcie w rezultatach wykładni historycznej. Nadrzędnym celem zmian wprowadzonych do ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w 2016 r. było zapewnienie rolniczego wykorzystania nieruchomości rolnych i wyeliminowanie zjawiska traktowania ich jako lokaty kapitału, obiektu spekulacji czy podstawy zapewnienia preferencyjnych zasad ubezpieczenia społecznego (druk Sejm., nr 293, VII kadencja, s. 33).

W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Sąd Kasacyjny podziela argumentację zaskarżonego wyroku oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w uzasadnieniu.

Wskazana w art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego przesłanka "ważnego interesu nabywcy nieruchomości rolnej", wymagała w niniejszych realiach jej wykazania ("potwierdzenia") przede wszystkim przez wnioskującego (skarżących kasacyjnie) w toku zainicjowanego postępowania administracyjnego o uzyskanie takiej zgody (por. D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej. Studium z teorii prawa administracyjnego, Białystok 2000, s. 301–310). Zauważyć trzeba, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. K.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów K.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA z: 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3581/18; z 30 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2148/15; 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17).

Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że skarżący kasacyjnie nie przedstawili takich dowodów, które pozwalałby jednoznacznie stwierdzić, że sytuacja życiowa wnioskodawców zmieniła się na tyle po nabyciu przedmiotowej nieruchomości, że uzasadnione jest oddanie nieruchomości w posiadanie innemu podmiotowi. Główną wskazaną przesłanką w sprawie był ważny interes skarżących związany z możliwością uzyskania przez nich bezpieczeństwa ekonomicznego w wyniku dzierżawy nieruchomości rolnej dla celów inwestycyjnych (budowa farmy fotowoltaicznej przez podmiot zamierzający wydzierżawić grunty rolne) i efektywnego zarobkowania bez ponoszenia nakładów finansowych na gospodarstwo rolne. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że istotną w sprawie jest okoliczność, że wnioskodawcy mieli świadomość, że nabywają grunt rolny, który zgodnie z art. 2b ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego miał wejść w skład prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego i miał być rolniczo użytkowany. Jak wynika z akt sprawy, informacje w tym zakresie zostały zawarte w akcie notarialnym. Wnioskodawcy wiedzieli także jakie rodzaje użytków rolnych wchodzą w skład nabywanej przez nich działki rolnej. Wskazywane natomiast w skardze kasacyjnej okoliczności, które – zdaniem kasatorów - organ powinien był wyjaśnić, tj. "z jakich działek składa się grunt, co można tam zrobić z powodzeniem (i to realnie a nie teoretycznie), czy da się coś uprawiać i czy to ma znaczenie z pod kątem bezpieczeństwa żywieniowego w kraju, czy jest to zupełnie obojętne", po pierwsze zostały wyjaśnione, gdyż organ ustalił, że przedmiotowa działka nr [...] stanowi grunt orny klasy RIVa o pow. 1,6800 ha, RIVb o pow. 1,6300 ha, RV o pow. 1,7900 ha i RVI o pow. 4,6100 ha, a po drugie wyjaśnienie ich w pozostałym zakresie pozostaje w gestii wnioskodawców, co wskazano powyżej.

Prawidłowa jest również ocena organów administracyjnych, zaaprobowana przez Sąd I instancji, co do wskazywanej przez skarżących okoliczności związanej z opieką nad rodzicami w podeszłym wieku i braku wykazania, że okoliczność ta powstała po dacie nabycia przedmiotowej nieruchomości i wyklucza możliwość prowadzenia przez skarżących działalności rolniczej.

W tej sytuacji, a także mając na uwadze okoliczność, że strona wystąpiła o zgodę na oddanie nieruchomości w posiadanie miesiąc po jej nabyciu, uzasadniony pozostaje wniosek organów administracyjnych i Sądu I instancji, że wnioskodawcy nie zamierzali na tej nieruchomości prowadzić działalności rolniczej, a została zakupiona przez nich wyłącznie w celu posadowienia na niej farmy fotowoltaicznej.

Wobec powyższego należy uznać, że organy zasadnie odmówiły stronie skarżącej kasacyjnie udzielania wnioskowanej zgody, a Sąd Wojewódzki prawidłowo to zaakceptował, bowiem nie została wykazana przesłanka ważnego interesu nabywcy – skarżącego kasacyjnie – ani interesu publicznego, w myśl art. 2b ust. 3 ustawy o ustroju rolnym.

Mając na względzie powyższe oceny należy stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia norm P.p.s.a. w związku z powoływanymi przez skarżących kasacyjnie (normami) przepisami prawa. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane i zastosowane. Sąd I instancji nie dopuścił się zatem naruszenia art. 151 P.p.s.a.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, iż zarzut ten może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2204/11). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Reasumując, należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22).