Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B., A. B., H. C. i B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2897/21 w sprawie ze skargi M. B., A. B., H. C. i B. J. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 8 września 2021 r. nr DO-IV.7613.103.2019.AD w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczeń oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2897/21, oddalił skargę M. B., A. B., H. C. i B. J. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 8 września 2021 r. nr DO-IV.7613.103.2019.AD, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczeń.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia 8 września 2021 r., po rozpatrzeniu wniosku M. B., A. B., H. C. i B. J., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 15 marca 1956 r. nr S.a. IV/58-55-55, o przyznaniu na rzecz B. J. i W. B. odszkodowania w wysokości 73,08 złotych dla każdej z tych osób, za udziały wynoszące po 1/3 części w prawie własności wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 9 listopada 1955 r., nr S.a. IV/58/55/55, części nieruchomości położonej w Krakowie, zapisanej w KW [...], ozn. jako parcela nr [...] o pow. 450 m2, stanowiącej współwłasność H. O., B. J. i W. B.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że szeregiem orzeczeń z dnia 15 marca 1956 r. nr S.a. IV/58-55-55, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie przyznało odszkodowanie na rzecz poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości położonej w Krakowie, zapisanej w KW [...], ozn. jako część parceli nr [...] o pow. 450 m2 (z ogólnej powierzchni 3576 m2) wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 9 listopada 1955 r. nr S.a. IV/58/55/55, przyznając kwotę 73,08 złotych każdemu ze współwłaścicieli, tj. H. O., B. J. i W. B.

Pismem z dnia 31 lipca 2018 r. M.B., A. B., H. C. i B. J. wystąpili o stwierdzenie nieważności tych orzeczeń.

Dokonując badania wskazanych orzeczeń pod kątem przesłanek zamieszczonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister podkreślił, że zostały one wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 – dalej "dekret").

Minister zaznaczył, że pomimo wystąpienia do właściwych archiwów i urzędów, nie udało się uzyskać pełnych akt archiwalnych postępowania odszkodowawczego (jak również poprzedzającego go postępowania wywłaszczeniowego) zakończonego kontrolowanym orzeczeniem. Zebrany w sprawie materiał archiwalny ma charakter szczątkowy.

Organ zaznaczył, że w myśl art. 27 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., obowiązek odszkodowania ciążył na tym, na czyj wniosek orzeczono wywłaszczenie.

Minister wskazał, że nie zachował się sam wniosek wywłaszczeniowy, jednak z treści orzeczenia wywłaszczeniowego jednoznacznie wynika, że wniosek ten został złożony w dniu 12 lipca 1955 r. przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w Krakowie, która – zgodnie z treścią kontrolowanych orzeczeń z dnia 15 marca 1956r. – została zobowiązana do zapłaty odszkodowania na rzecz B. J. i W. B. W ocenie Ministra nie można zatem uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 27 dekretu.

Następnie Minister – przytaczając brzmienie art. 30 ust. 1 dekretu – wskazał, że z akt archiwalnych nie wynika, aby wywłaszczona nieruchomość miała charakter uprzywilejowany. Przedmiotem wywłaszczenia była bowiem jedynie część działki nr [...] o powierzchni 450 m2 (z ogólnej powierzchni 3576 m2). Organ zaznaczył przy tym, że nawet po odłączeniu od ogólnej powierzchni działki nr [...] (tj. od 3576 m2) obszarów objętych innymi orzeczeniami wywłaszczeniowymi, współwłaścicielom pozostawała nieruchomość o pow. 1251 m2. Ponadto organ wskazał, że – jak wynika z protokołu rozprawy odszkodowawczo-wywłaszczeniowej z dnia 29 lipca 1955 r. poprzedzającej orzeczenie wywłaszczeniowe dot. działki o pow. 1100 m2 – na nieruchomości jaka pozostała wywłaszczonym (o pow. 1251 m2) znajdował się jednopiętrowy dom mieszkalny. Jednocześnie z protokołu tego wynika, że na wywłaszczanej nieruchomości znajdowały się: płot drewniany, studzienka z hydrantem, 2 drzewa, 3 krzaki agrestu, 8 krzaków porzeczek, 98 szt. piwonii oraz 10 m2 obsianych kukurydzą. Ponadto, jak wynika z treści orzeczenia z dnia 15 marca 1956 r. o przyznaniu I. B., jako posiadaczce przedmiotowej nieruchomości, odszkodowania za naniesienia poczynione na wywłaszczonym obszarze, współwłaściciele tabularni nie prowadzili na tej nieruchomości gospodarstwa ogrodniczego.

W ocenie organu nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu. Minister zaznaczył, że z literalnego brzmienia art. 30 ust. 1 dekretu wynika jednoznacznie, iż dotyczył on przypadków wywłaszczenia całości gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego.

Minister wskazał, że w aktach archiwalnych sprawy nie zachował się wniosek o przyznanie odszkodowania, jak również protokół z rozprawy, jednakże mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych, nie można w ocenie organu przyjąć domniemania, że dokumenty te nigdy nie powstały. Z treści orzeczeń odszkodowawczych jednoznacznie bowiem wynika, iż zapadły one po przeprowadzeniu rozprawy. Ponadto, w orzeczeniach z dnia 15 marca 1956 r. wskazano, że ustalenia odnośnie przedmiotowej nieruchomości znajdowały się na str. 18 protokołu z rozprawy oraz na str. 8 elaboratu szacunkowego. Tym samym organ stwierdził, że nie można uznać, aby przedmiotowe orzeczenie zapadło bez przeprowadzenia rozprawy. Minister wskazał przy tym, że strony niewątpliwie wiedziały o toczącym się postępowaniu. Jak bowiem wynika z protokołu z rozprawy odszkodowawczo – wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu 29 lipca 1955 r., reprezentująca swoje dzieci I. B. jednoznacznie wskazała, że miała wiedzę o toczącym się postępowaniu względem przedmiotowej części nieruchomości o pow. 450 m2. Na przedmiotowej rozprawie działająca w imieniu swoich dzieci I. B. złożyła też wniosek o przyznanie odszkodowania (w formie nieruchomości zamiennej). Mając zatem na uwadze, że – jak wynika z w/w dowodów pośrednich – przeprowadzono rozprawę odszkodowawczo – wywłaszczeniową również w stosunku do przedmiotowej części działki o pow. 450m2, nie można wykluczyć, że został na niej złożony tożsamy wniosek o przyznanie odszkodowania. Tym samym mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych organ nie mógł uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 i ust. 2 dekretu przy wydawaniu orzeczeń z dnia 15 marca 1956r.

Dalej Minister zaznaczył, że w oparciu o art. 28 dekretu, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 52, poz. 339). Przywołując brzmienie § 11 ust. 1, 2 i ust. 3 tego rozporządzenia, organ podał, że w aktach archiwalnych nie zachował się operat szacunkowy dotyczący wyceny przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, że z uzasadnienia w/w orzeczenia wynika, iż w celu obliczenia odszkodowania prawidłowo zastosowano w/w rozporządzanie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. Ponadto, w celu obliczenia odszkodowania zastosowano mnożnik 2,9 który był właściwy dla gruntów budowlanych, położonych w strefie pośredniej, miasta o liczbie ludności wynoszącej od 100 tys. - 500 tys. mieszkańców. Organ podał, że z treści operatów szacunkowych dotyczących wyceny części nieruchomości o pow. 1100 m2 i 775 m2 cena 1 m2 nieruchomości klasy I wynosiła 0,168 zł. Tym samym – zdaniem Ministra – nie ulega wątpliwości, że wartość nieruchomości o pow. 450 m2 objętej wywłaszczeniem wynosiła 75,6 zł (450 x 0,168), a po pomnożeniu przez w/w mnożnik 2,9 otrzymano kwotę 219,24 zł. Po podzieleniu ww. odszkodowania na troje współwłaścicieli nieruchomości uzyskujemy kwotę 73,08 zł, a zatem kwotę odszkodowania którą przyznano przedmiotowymi orzeczeniami z dnia 15 marca 1956 r. Wobec tego – w ocenie Ministra – wysokość odszkodowania została ustalona zgodnie z przepisami rozporządzenia.

Minister nie stwierdził również, aby poddane kontroli w trybie nieważności orzeczenia odszkodowawcze zawierały inne wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a.

Na opisaną wyżej decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. B., A. B., H. C., B. J., reprezentowani przez adwokata.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podzielając w całości stanowisko i argumentację Ministra zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez adwokata. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organu dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i akceptację zaniechań organu administracji w zakresie ustalenia oraz rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przejawiających się w niezebraniu wystarczającej ilości materiału dowodowego, który przesądzałby o klasyfikacji części wywłaszczonej nieruchomości, tj. o tym czy nieruchomość ta miała charakter gospodarstwa ogrodniczego, a w szczególności przez nieustalenie zapisów w ewidencji gruntów oraz ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało w konsekwencji błędnym przyjęciem przez Sąd w ślad za organem, że wywłaszczona nieruchomość nie miała charakteru gospodarstwa ogrodniczego,

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu, poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się przez uznanie, że w przypadku wywłaszczenia części nieruchomości ogrodniczej niezadysponowanie nieruchomości

zamiennej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, co stoi w sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r. sygn. akt: I SA/Wa 294/05).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie zebrał wystarczającej ilości materiału dowodowego, która przesądzałby o klasyfikacji części

wywłaszczonej nieruchomości, tj. o tym czy nieruchomość ta miała charakter gospodarstwa ogrodniczego. Wskazano, że co do kwestii klasyfikacji nieruchomości, organ oparł się jedynie na protokole rozprawy odszkodowawczo – wywłaszczeniowej, która miała miejsce w dniu 29 lipca 1955r. i złożonym na niej oświadczeniu I. B. co do charakteru nieruchomości. Z oświadczenia tego wynikało, że na wywłaszczonym obszarze nie prowadzono gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego. Zdaniem skarżących kasacyjnie, oświadczeniu temu nie można jednak przypisywać decydującego znaczenia co do klasyfikacji wywłaszczonego gruntu. W dacie wydania orzeczeń przez Prezydium brak było bowiem powszechnie przyjętego pojęcia gospodarstwa ogrodniczego. Ponadto z opisu poczynionego na rozprawie wynika, że na nieruchomości prawdopodobnie mogła być prowadzona gospodarka warzywno –ogrodnicza, znajdowały się 3 krzaki agrestu, 8 krzewów porzeczek, 98 szt. piwonii oraz 10m2 obsianych kukurydzą, a we wniosku o stwierdzenie nieważności wymienionych orzeczeń Prezydium z dnia 15 marca 1956 r. skarżący wskazali, że z mapy katastralnej Dzielnicy Nowa Wieś w Krakowie (stan na 20 stycznia 1959 r.) wynika, iż całość działki o pow. 2.551m2 stanowiła "ogród". Nie zgodzono się z twierdzeniem Sądu I instancji, aby klasyfikacja danego terenu jako ogrodu i ujawnienie takiego przeznaczenia w ewidencji gruntów lub księdze wieczystej nie były wystarczające dla zakwalifikowania wywłaszczonej nieruchomości jako gospodarstwa ogrodniczego w rozumieniu art. 30 ust. 1 dekretu. Zdaniem skarżących przepis ten obligował do przyznania tytułem odszkodowania nieruchomości zmiennej, nawet w sytuacji gdy wywłaszczono jedynie część nieruchomości.

Ponadto zaznaczono, że kolejnymi decyzjami administracyjnymi były wywłaszczane kolejne części nieruchomości, co w ocenie skarżących stanowi nadużycie prawa przez organy orzekające. Podkreślono, że w konsekwencji na podstawie kilku decyzji administracyjnych faktycznie skarżący zostali wywłaszczeni z całości gospodarstwa.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże kluczowym w sprawie jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz.31). Ten ostatni z przywołanych przepisów wskazano, jako rażąco naruszony. Wypada zatem przypomnieć, że zgodnie z art.30 ust.1 dekretu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze.

Skarżący kasacyjnie w toku całego postępowania, jak również w skardze kasacyjnej prezentowali stanowisko, że prawo do nieruchomości zamiennej, o której mowa w tym przepisie, przysługuje wywłaszczanemu właścicielowi również wówczas, gdy wywłaszczono część nieruchomości stanowiącej gospodarstwo ogrodnicze. Na tę okoliczność w skardze kasacyjnej powołano orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Natomiast organ, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywiódł, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, aby wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo ogrodnicze, a ponadto z literalnego brzmienia art. 30 ust.1 dekretu wynika, że dotyczył on wywłaszczenia całości gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego. Sąd I instancji wskazał na alternatywne sposoby wykładni omawianego przepisu, podając konkretne orzeczenia sądów wyrażające odmienne stanowiska odnoszące się do wykładni tego przepisu, jak również literaturę przedmiotu. Na tej podstawie Sąd I instancji wywiódł, że wobec odmiennej wykładni art. 30 ust.1 dekretu nie można mówić o rażącym naruszeniu tego przepisu.

Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się zgodnie, że rażące naruszenie prawa to wada oczywista. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną, wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Zwracał na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy art.30 ust.1 dekretu w aspekcie rażącego naruszenia prawa i wywodząc, że w sytuacji alternatywnej, krańcowo odmiennej wykładni, nie można przyjąć, że wypełniona została hipoteza art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. ( por. wyroki NSA z 18 maja 2023 r., sygn. I OSK 1195/22, z 26 maja 2020 r., sygn. I OSK 1392/19, pub. www.nsa.gov.pl). Oznacza to, że zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego okazał się nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł również uwzględnić podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zwrócić należy uwagę na to, że postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, nie zaś w trybie zwykłym. W postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, a oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Jak ponadto słusznie wskazał to Sąd I instancji podnoszona kwestia ustalenia klasyfikacji wywłaszczanej części nieruchomości nie była niezbędna dla oceny spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Sposób zagospodarowania tej części, wynikający z zapisów w ewidencji gruntów, czy ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mógł w sposób znaczący wpłynąć na treść rozstrzygnięcia zważywszy na interpretację art. 30 ust. 1 dekretu w kontekście zauważonych wcześniej odmiennych poglądów na kwestię wywłaszczenia części gospodarstwa.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.