Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Instytutu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1601/23 w sprawie ze skargi Instytutu [...] na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania kategorii naukowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Instytutu [...] na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1601/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Instytutu [...] (dalej: "podmiot", "skarżący" albo "Instytut") na decyzję Ministra Edukacji i Nauki (dalej: "Minister" albo "organ") z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania kategorii naukowej, oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Minister Edukacji i Nauki decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2185), dalej: "k.p.a.", art. 269 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r. poz. 574, ze zm.), dalej: "p.s.w.n.", po rozpatrzeniu wniosku Instytutu [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...], mocą której Instytutowi przyznana została kategoria naukowa B+ w dyscyplinie nauki [...].

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ podał, że Instytut wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionował prawidłowość oceny dokonanej przez Komisję Ewaluacji Nauki (dalej: "Komisja") w zakresie osiągnięć wskazanych w kryterium I, II i III. Minister podał, że zgodnie z art. 269 ust. 5 p.s.w.n. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został przekazany do zaopiniowania przez Komisję, która dokonała ponownej oceny osiągnięć podmiotu uwzględnianych w ewaluacji, a także odniosła się do zarzutów i argumentów zawartych we wniosku. Porównanie wyników ponownej oceny z wartościami referencyjnymi dla kategorii naukowych A, B+ i B wykazało, że podmiotowi w dyscyplinie nauki [...] powinna zostać przyznana kategoria naukowa B+ i taką kategorię Komisja zaproponowała.

Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie przyznania kategorii naukowej jest postępowaniem sformalizowanym, a jego zasady zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu, tworząc specyficzną procedurę opartą na gromadzeniu materiału dowodowego i dokumentowaniu wyników kompleksowej oceny w postaci elektronicznej w systemie POL-on, wykorzystywanym w procesie ewaluacji. Zakres danych wprowadzanych do systemu POL-on został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 6 marca 2019 r. w sprawie danych przetwarzanych w Zintegrowanym Systemie Informacji o Szkolnictwie Wyższym i Nauce POL-on (Dz. U. z 2022 r. poz. 700), dalej: "rozporządzenie". Podstawę faktyczną wydawanych decyzji stanowią dane wprowadzone przez podmioty do systemu POL-on, w określonym przepisami terminie.

Odnosząc się do zawartej we wniosku argumentacji, że regulacje zawarte w rozporządzeniu mają charakter techniczny organ zauważył, że ustawodawca w art. 267 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. zobowiązał Ministra do określenia w rozporządzeniu rodzajów osiągnięć uwzględnianych w ewaluacji, szczegółowych kryteriów i sposobu oceny osiągnięć, sposobu określania kategorii, a także sposobu przeprowadzenia ewaluacji. Rozporządzenie zostało wydane zgodnie z zakresem delegacji wskazanej w tym przepisie. W § 2 ust. 1 rozporządzenia Minister określił, że Komisja przeprowadza ewaluację na podstawie informacji zawartych w systemie POL-on, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok jej przeprowadzenia, dostępnych w systemie POL-on 31 stycznia roku, w którym ewaluacja jest przeprowadzana. W świetle obowiązujących przepisów, materiał dowodowy powinien być zatem w całości dostępny w systemie POL-on w terminach wskazanych w rozporządzeniu. Prowadząc postępowanie dotyczące przyznania podmiotowi kategorii naukowej w ewaluowanej dyscyplinie Minister wziął pod uwagę cały materiał dowodowy zgromadzony w systemie POL-on.

Minister nie zgodził się ze stanowiskiem Instytutu, że miał obowiązek wesprzeć się informacjami powszechnie dostępnymi. W ocenie Ministra nie można żądać, aby organ podejmował szczególne dochodzenie w celu wykrycia informacji dotyczących osiągnięcia naukowego lub jego autora, których sam podmiot nie sprawozdał i nie przedstawił. Organ zauważył, że zgodnie z art. 354 ust. 2 p.s.w.n. za prawidłowość i rzetelność danych oraz terminowość ich wprowadzania do systemu POL-on odpowiada osoba kierująca danym podmiotem. Skoro, zgodnie z przepisami rozporządzenia, ewaluacja przeprowadzana jest wyłącznie na podstawie osiągnięć sprawozdanych w systemie POL-on, podmiot powinien dołożyć szczególnej staranności we wprowadzaniu do tego systemu niezbędnych danych. Minister nie może ani uzupełnić w systemie POL-on informacji o działalności naukowej podmiotu, ani skorygować danych wprowadzonych przez podmiot w sposób błędny lub niekompletny. Wynika to z przepisów art. 343 ust. 2, art. 345 ust. 2 i art. 346 ust. 4 ww. ustawy. Komisja i Minister mogą wywodzić określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyłącznie na podstawie informacji dostępnych w systemie POL-on.

Minister Edukacji i Nauki wskazał, że działalność naukowa podmiotu w ewaluowanej dyscyplinie została oceniona odrębnie w każdym z trzech kryteriów ewaluacji, tj.:

1) kryterium I - poziom naukowy lub artystyczny prowadzonej działalności naukowej;

2) kryterium II - efekty finansowe badań naukowych i prac rozwojowych;

3) kryterium III - wpływ działalności naukowej na funkcjonowanie społeczeństwa i gospodarki.

Ewaluacja została przeprowadzona w związku ze spełnieniem przez podmiot warunku określonego w art. 265 ust. 4 p.s.w.n., zgodnie z którym ewaluację przeprowadza się w ramach dyscypliny w podmiocie zatrudniającym według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok przeprowadzenia ewaluacji co najmniej 12 pracowników prowadzących działalność naukową w danej dyscyplinie, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy związanej z prowadzeniem działalności naukowej w tej dyscyplinie. Na podstawie danych wprowadzonych przez podmiot do systemu POL-on ustalono, że według stanu na dzień 31 grudnia 2021 r. liczba osób zatrudnionych w podmiocie i prowadzących działalność naukową w dyscyplinie nauki [...], w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy związanej z prowadzeniem działalności naukowej w tej dyscyplinie, wynosiła 49,65, a zatem skarżący podlegał ewaluacji z mocy prawa, zgodnie z art. 265 ust.1 w zw. art. 265 ust.4 p.s.w.n.

W celu ustalenia liczby osiągnięć podlegających ocenie w poszczególnych kryteriach, na podstawie danych z systemu POL-on ustalono liczbę pracowników prowadzących w podmiocie działalność naukową w dyscyplinie nauki [...], którzy wskazali tę dyscyplinę w oświadczeniu, o którym mowa w art. 343 ust. 7 p.s.w.n. oraz złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 265 ust. 5 p.s.w.n., zwaną dalej "liczbą N".

Minister stwierdził, że liczbę N ustalono prawidłowo, jako średnią arytmetyczną liczby tych pracowników w poszczególnych latach z okresu objętego ewaluacją, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, z uwzględnieniem udziału czasu pracy związanej z prowadzeniem działalności naukowej w tej dyscyplinie. Organ zaznaczył, że liczbę osób prowadzących w podmiocie działalność naukową w dyscyplinie nauki [...] w 2017 r. ustalono, zgodnie z § 34a rozporządzenia, na podstawie liczby pracowników zaliczonych według stanu na dzień 31 grudnia 2017 r. na podstawie przepisów ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz.U. z 2018 r. poz. 87) do osób uczestniczących w realizacji badań naukowych lub prac rozwojowych, z uwzględnieniem dyscyplin wskazanych przez tych pracowników w oświadczeniu, o którym mowa w art. 219 ust. 11 ustawy wprowadzającej. Do liczby osób prowadzących działalność naukową w danej dyscyplinie naukowej w 2017 r. nie wliczono pracowników naukowo-technicznych i inżynieryjno-technicznych. Udział czasu pracy osoby prowadzącej działalność naukową w danej dyscyplinie w 2017 r. ustalono według stanu na dzień 31 grudnia 2018 r.

Zgodnie z danymi w systemie POL-on, liczba tych pracowników prowadzących działalność naukową w podmiocie w dyscyplinie nauki [...] według stanu na 31 grudnia w poszczególnych latach objętych ewaluacją wynosiła: w 2017 r. – 44,43, w 2018 r. – 52,18, w 2019 r. – 51,84, w 2020 r. – 54,47, w 2021 r. – 49,65. Na podstawie powyższych danych ustalono, że liczba N=50,51.

Minister wskazał, że podmiot nie wniósł zastrzeżeń co do prawidłowości ustalenia liczby N.

Następnie Minister wskazał, że poziom naukowy prowadzonej działalności naukowej (kryterium I) ocenia się uwzględniając osiągnięcia naukowe wskazane w § 8 rozporządzenia, tj. artykuły naukowe, monografie naukowe, rozdziały w monografiach naukowych i redakcje naukowe tych monografii, przyznane patenty na wynalazki, prawa ochronne na wzory użytkowe oraz wyłączne prawa hodowców do odmian roślin. Zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia, dla każdej publikacji naukowej ustala się jednostkowy udział każdego autora w danej publikacji. Sposób ustalania udziału jednostkowego określa § 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia. W przypadku publikacji wieloautorskiej, udział jednostkowy zależy od całkowitej wartości punktowej publikacji naukowej, przeliczeniowej wartości punktowej publikacji naukowej, ustalonej zgodnie z przepisami § 13-15 rozporządzenia, a także liczby współautorów będących osobami, o których mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia, którzy upoważnili ewaluowany podmiot do wykazania publikacji naukowej w danej dyscyplinie naukowej.

Minister podniósł, że na podstawie informacji wprowadzonych do systemu POL-on algorytm optymalizujący, o którym mowa w § 24 ust. 1 rozporządzenia, dokonał wyboru osiągnięć stanowiących podstawę ewaluacji, w sposób zapewniający uzyskanie maksymalnego wyniku punktowego przy uwzględnieniu warunków określonych w § 17, § 18 oraz § 34-36. W dniu 10 lutego 2022 r. podmiot otrzymał w systemie POL-on wykaz osiągnięć wybranych w wyniku zastosowania algorytmu optymalizującego. Zgodnie z § 24 ust. 3 rozporządzenia, kierownik podmiotu mógł wskazać do oceny inne osiągnięcia niż wybrane w wyniku zastosowania algorytmu optymalizującego. Podmiot nie skorzystał z tej możliwości.

Odnosząc się do argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podkreślił, że sprawozdawanie osiągnięć do systemu POL-on, moduł PBN, w sposób zgodny z wytycznymi zamieszczonymi w tym systemie pozwalało uniknąć zarówno pomyłek, jak i nieuwzględnienia ważnych dla podmiotu osiągnięć publikacyjnych. Podmiot wskazał, że "podczas wprowadzania danych system PBN proponował różne warianty nazw wydawnictw z wbudowanego słownika, z czego operatorzy systemu korzystali. W tej kwestii Minister wyjaśnił, że system nie proponował wariantów nazw wydawnictwa. Zapamiętuje jednak nazwy wydawnictw, jakie podmioty systemu szkolnictwa wyższego i nauki wprowadziły dotychczas, sprawozdając swoje osiągnięcia, dlatego wyświetlał te spośród nich, dla których ciąg znaków (liter) był tożsamy. Gdyby podmiot sprawozdając dane o publikacji wybrał wydawnictwo z załączonej w systemie, oznaczonej symbolem, listy wydawnictw ujętych w sporządzonym przez Ministra wykazie, problem identyfikacji wydawnictwa nie pojawiłby się. Organ zaznaczył, że system POL-on nie służy wyłącznie gromadzeniu danych na potrzeby ewaluacji - zawiera również inne informacje wykorzystywane zarówno w licznych postępowaniach administracyjnych, jak też do celów statystycznych i sprawozdawczych, dlatego koniecznym jest pozostawienie możliwości dowolnego wpisywania nazw wydawnictw i wydawców.

Organ zaznaczył, że niezależnie od powyższego od 1 kwartału 2021 r., a więc rok przed rozpoczęciem ewaluacji, podmiot miał dostęp do danych sprawozdanych przez siebie w systemie POL-on – były one widoczne zarówno w module PBN, jak i SEDN. W module SEDN prezentowano dane o publikacji wraz z przypisaną punktacją dla wszystkich udziałów jednostkowych osób, które oświadczyły to osiągnięcie na rzecz podmiotu. Podmiot powinien zatem zweryfikować poprawność wprowadzonych informacji przed złożeniem przez kierownika podmiotu oświadczenia, że dane są zgodne ze stanem faktycznym. Organ zaznaczył też, że od października 2021 r. udostępniano podmiotom podlegającym ewaluacji robocze wykazy osiągnięć wybranych w wyniku zastosowania algorytmu optymalizującego. Podmiot miał zatem co najmniej kilka miesięcy przed rozpoczęciem ewaluacji, by zauważyć brak w tym zestawieniu istotnych dla siebie publikacji i skorygować dane w systemie. Ponadto po rozpoczęciu ewaluacji i otrzymaniu w dniu 10 lutego 2022 r. wykazu osiągnięć wybranych w wyniku zastosowania algorytmu optymalizującego, kierownik podmiotu miał 21 dni na wskazanie innych osiągnięć. Mógł on albo zaakceptować osiągnięcia wybrane w wyniku zastosowania algorytmu optymalizującego, albo w ich miejsce wskazać inne spośród sprawozdanych w systemie POL-on. Ocena podmiotu w kryterium I została przeprowadzona na podstawie zaakceptowanego przez kierownika podmiotu wykazu osiągnięć. Organ argumentował, że na etapie ponownego rozpatrywania sprawy nie jest już możliwe wskazywanie innych publikacji i zastępowanie nimi osiągnięć przedstawionych do ewaluacji w opisany powyżej sposób. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ocenie mogą zostać poddane tylko osiągnięcia naukowe podlegające ocenie w trakcie rozpatrywania sprawy w pierwszej instancji.

Organ podkreślił, że ocena podmiotu w kryterium I została przeprowadzona na podstawie zaakceptowanego przez kierownika podmiotu wykazu osiągnięć. Na etapie ponownego rozpatrywania sprawy nie jest już możliwe wskazywanie innych publikacji i zastępowanie nimi osiągnięć przedstawionych do ewaluacji w opisany powyżej sposób. Przychylenie się do takiego wniosku podmiotu pozostawałoby ponadto, zdaniem Ministra, w sprzeczności z zasadą równego traktowania podmiotów. Argument dotyczący utrudnień związanych z pandemią, zdaniem Ministra, nie może zostać uznany, gdyż z tego powodu okres ewaluacji został wydłużony o rok, a ponadto - wskazane we wniosku problemy z pracą zdalną, zwolnieniami lekarskimi pracowników itp. dotykały wszystkie podmioty podlegające ewaluacji.

W związku z powyższym Komisja dokonała ponownej oceny osiągnięć wskazanych przez podmiot do objęcia ewaluacją w dyscyplinie nauki [...], które podlegały ocenie w pierwszej instancji, ze szczególnym uwzględnieniem 4 publikacji zaopiniowanych negatywnie, o numerach ID: [...], [...], [...] i [...], a swoje stanowisko w odniesieniu do poszczególnych osiągnięć zamieściła w systemie POL-on, w module SEDN.

Minister stwierdził, że punktacja dla osiągnięć zaakceptowanych przez Komisję została ustalona w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami. Biorąc pod uwagę informacje wprowadzone przez podmiot do systemu POL-on Minister stwierdził, że nie można uwzględnić artykułów naukowych o numerach ID: [...] i [...], gdyż opublikowane zostały w ostatecznej formie w 2022 r., a zatem poza okresem objętym ewaluacją.

Minister zgodził się również ze stanowiskiem Komisji, że w ewaluacji nie można uwzględnić artykułów naukowych o numerach ID: [...] i [...]. Po analizie danych w systemie POL-on stwierdzono, iż osiągnięcia te nie spełniają określonych w § 9 rozporządzenia kryteriów artykułu naukowego (pierwszy z nich to abstrakt, drugi – komunikat pozjazdowy). Ponadto osiągnięcie o numerze ID: [..] nie ma żadnego związku z dyscypliną nauki [...]. W związku z powyższym liczba punktów za uwzględnione udziały jednostkowe w publikacjach po ponownej ocenie nie zmieniła się i wynosi 10.306 punktów. Organ wskazał, że ocena podmiotu w kryterium I ewaluacji, ustalona po ponownym rozpatrzeniu sprawy zgodnie z zależnością określoną § 21 rozporządzenia, wyniosła QI = 204,04.

Organ podał, że w kryterium II "Efekty finansowe badań naukowych i prac rozwojowych" uwzględnia się projekty, o których mowa w § 22 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, a także przychody z tytułu komercjalizacji wyników badań naukowych lub prac rozwojowych lub know-how związanego z tymi wynikami oraz przychody z tytułu usług badawczych świadczonych na zlecenie podmiotów nienależących do systemu szkolnictwa wyższego i nauki. Podmiot zakwestionował ocenę Komisji w odniesieniu do 7 odrzuconych projektów, wskazując we wniosku, że abstrakty naukowe i informacje o stricte naukowym charakterze projektów realizowanych w Instytucie, a także informacje o konkursach na projekty są informacją powszechnie dostępną w Internecie. Równocześnie podmiot wniósł o uwzględnienie w ewaluacji 5 grantów Preludium, finansowanych przez NCN, podnosząc, iż mają one związek z kształceniem – kierownikami ww. projektów byli uczestnicy studiów doktoranckich. Podmiot zgłosił również 2 "granty nie poddane ewaluacji w I etapie; zgłaszane obecnie do oceny w procedurze ponownego rozpatrzenia sprawy".

Organ podał, że Komisja dokonała ponownej oceny projektów wykazanych w systemie POL-on i podtrzymała negatywną opinię, a w konsekwencji - nie uwzględniła w ewaluacji 7 projektów o numerach ID: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Komisja uznała, że głównym celem projektu o numerze ID [...] jest większa jakość i efektywność kształcenia na studiach doktoranckich prowadzonych w działającej w podmiocie Szkole [...]. Komisja nie zakwalifikowała również projektu o numerze ID: [...] uznając, iż podmiot nie wprowadził do systemu POL-on informacji pozwalających stwierdzić, w jakim zakresie jest to projekt z realizacją badań naukowych, a na ile jest to porozumienie między instytucjami do prowadzenia wspólnych badań i czy finansowanie otrzymano w trybie konkursowym. Podobnie w przypadku 5 projektów o numerach ID: [...], [...], [...], [...], [...] Komisja uznała, że zamieszczony przez podmiot w systemie POL-on opis osiągnięć nie daje podstaw do stwierdzenia, że są to projekty badawcze. Komisja wskazała, że na podstawie § 25 rozporządzenia może nie uwzględnić w ewaluacji osiągnięcia, jeśli wprowadzone do systemu POL-on informacje charakteryzujące to osiągnięcie są niepełne. Komisja zaznaczyła, iż odpowiedzialność za właściwe przedstawienie osiągnięcia od strony formalnej spoczywa na podmiocie. Tym samym spośród wskazanych przez podmiot w systemie POL-on osiągnięć Komisja pozytywnie zaopiniowała 34 projekty, przyznając za nie 1.261,3 punktu. Ustalając punktację stosowano przeliczniki punktowe określone w § 22 ust. 4 rozporządzenia, z uwzględnieniem zwiększeń punktacji wynikających z ust. 6. W systemie POL-on, w którym podmiot sprawozdawał wszystkie realizowane projekty, w module SEDN zapewniono podmiotowi dostęp do szczegółowego wykazu uwzględnionych projektów wraz z punktacją za każdy z nich, wynikającą z przywołanych wyżej przepisów rozporządzenia, a także do projektów nieuwzględnionych wraz z opinią Komisji.

Odnosząc się do zarzuconego przez Instytut nieuwzględnienia w ewaluacji wskazanych we wniosku projektów przyznanych w ramach programu Preludium uczestnikom studiów doktoranckich organ wyjaśnił, że prowadząc postępowanie jest obowiązany stosować obowiązujące przepisy prawa – nie dokonuje w jego trakcie weryfikacji słuszności przyjętych w ustawach, czy rozporządzeniach rozwiązań prawnych. Niezależnie od powyższego, w ocenie Ministra, nie występuje podnoszona we wniosku sprzeczność między przepisem ustawowym a unormowaniem zawartym w rozporządzeniu. Organ zauważył, że celem ustawodawcy było włączenie do ewaluacji jakości działalności naukowej doktorantów ze szkół doktorskich. Wynikało to ze zmiany podejścia do modelu kształcenia doktorantów, którzy w nowym systemie są traktowani bardziej jako młodzi naukowcy, prowadzący działalność naukową, w odróżnieniu od dotychczasowego modelu kształcenia doktorantów w sposób zbliżony do studiów wyższych (studia doktoranckie jako studia III stopnia). Zgodnie z art. 265 ust. 6 p.s.w.n. ewaluacją obejmuje się osiągnięcia, które powstały w związku z zatrudnieniem lub odbywaniem kształcenia, jednak przepisy ustawy dotyczące doktorantów odnoszą się wyłącznie do doktorantów w rozumieniu tej ustawy, a więc wyłącznie do doktorantów ze szkół doktorskich.

Jednocześnie Minister wskazał, że przepisy ustawy wprowadzającej nie przewidują regulacji, które umożliwiałyby uwzględnienie w ewaluacji osiągnięć uczestników studiów doktoranckich. W art. 219 ust. 8 ustawy wprowadzającej uregulowano, że kierownicy podmiotów wprowadzają do systemu POL-on dane dotyczące uczestników studiów doktoranckich, którzy rozpoczęli te studia przed rokiem akademickim 2019/2020, zgodnie z zasadami dotychczasowymi, a zatem dane te nie obejmują informacji o osiągnięciach. Skoro ustawodawca nie przewidział wprowadzania danych o osiągnięciach ww. osób do systemu POL-on, nie ma podstaw do uznania, że jego intencją było objęcie ich ewaluacją, która oparta jest w całości na danych sprawozdanych przez podmioty w tym systemie. Organ podniósł, że możliwości uwzględniania w ewaluacji osiągnięć uczestników studiów doktoranckich, niebędących równocześnie pracownikami ewaluowanego podmiotu, nie przewidują również przepisy rozporządzenia.

Odnosząc się do wniosku o uwzględnienie w ewaluacji projektu o numerze ID: [...] organ zauważył, że projekt ten został sfinansowany przez instytucję niewymienioną w § 22 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Ponadto nie jest możliwe uwzględnienie w ocenie osiągnięć, które nie zostały sprawozdane w terminie i dla których nie wprowadzono do systemu POL-on kompletnych danych, wymaganych przepisami.

Organ wskazał, że podmiot nie wykazał przychodów z tytułu komercjalizacji wyników badań naukowych lub prac rozwojowych lub know-how związanego z tymi wynikami, sprawozdał natomiast 13 usług badawczych świadczonych na zlecenie podmiotów nienależących do systemu szkolnictwa wyższego i nauki. Komisja uwzględniła 13 osiągnięć zgłoszonych przez podmiot, a organ przychylił się do tego stanowiska. Na podstawie § 22 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, przy ustalaniu punktacji za ww. osiągnięcia stosowano przelicznik 1 pkt za 10.000 zł przychodu. Równocześnie liczba punktów, jakie podmiot może uzyskać za te osiągnięcia, nie może przekroczyć 10-krotności liczby N. W związku z powyższym podmiot uzyskał z tytułu ww. przychodów 25,56 punktu. Łącznie za osiągnięcia podmiotu w ramach kryterium II ewaluacji przyznano po ponownej ocenie 1.286,86 punktu. Ocena podmiotu w kryterium II ewaluacji, ustalona po ponownym rozpatrzeniu sprawy zgodnie z zależnością określoną § 22 ust. 9 rozporządzenia, wyniosła QII = 25,48.

Minister odnotował, że w ramach oceny w kryterium III "Wpływ działalności naukowej na funkcjonowanie społeczeństwa i gospodarki", zgodnie z § 23 ust. 3 rozporządzenia, podmiot był zobowiązany przedstawić do oceny 2 opisy wpływu. W związku z § 23 ust. 4 rozporządzenia podmiotowi przysługiwało prawo do przedstawienia 3 dodatkowych opisów wpływu. Podmiot skorzystał z tego prawa i przedstawił do oceny 3 dodatkowe opisy wpływu. We wniosku Instytut zakwestionował prawidłowość oceny 5 opisów wpływu uznając, iż przyznana punktacja nie oddaje rzeczywistego wpływu prowadzonej działalności naukowej na funkcjonowanie społeczeństwa i gospodarki. Komisja dokonała ponownej oceny opisów wpływu. Ocena podmiotu w III kryterium ewaluacji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalona – zgodnie z § 23 ust. 11 rozporządzenia – jako średnia arytmetyczna uzyskanych przez podmiot ocen opisów wpływu wynosi QIII = 65.

Następnie organ wskazał, że zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia Komisja ponownie określiła kategorię naukową proponowaną dla podmiotu w dyscyplinie nauki [...] na podstawie porównania przyznanych mu ocen, w ramach poszczególnych kryteriów ewaluacji, z odpowiednimi wartościami referencyjnymi dla kategorii naukowych A, B+ i B, stosując algorytm określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Do porównania zastosowano próg pełnego przewyższania G, ustalony przez Komisję uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2022 r. w wysokości 0,3. Wartości referencyjne oznaczają zestaw referencyjnych wartości ocen punktowych określonych dla każdego z kryteriów ewaluacji działalności naukowej, służących kwalifikacji podmiotów prowadzących działalność naukową w ramach danej dyscypliny do kategorii naukowych A, B+, B lub C.

Biorąc pod uwagę przesłanki określone w § 26 ust. 2 rozporządzenia, Komisja uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2022 r. określiła proponowane wartości referencyjne dla poszczególnych dyscyplin naukowych i artystycznych. Przewodniczący Komisji przedstawił zestaw proponowanych wartości referencyjnych organowi. Na podstawie powyższej propozycji, biorąc pod uwagę specyfikę prowadzenia działalności naukowej w tych dyscyplinach, w dniu 13 maja 2022 r. Minister ustalił wartości referencyjne dla kategorii naukowych A, B+ i B dla poszczególnych dyscyplin naukowych i artystycznych. Organ wskazał, że zgodnie z § 26 ust. 4 rozporządzenia, ustalone przez Ministra zestawy wartości referencyjnych obowiązują do czasu kolejnej ewaluacji, a zatem miały również zastosowanie w sprawie rozstrzyganej niniejszą decyzją.

Minister podał, że dla dyscypliny nauki [...] wartości referencyjne wynoszą:

- kryterium I "Poziom naukowy lub artystyczny prowadzonej działalności naukowej"

OIA = 216,522 pkt, OIB+ = 182,196 pkt, OIB = 158,838 pkt;

- kryterium II "Efekty finansowe badań naukowych i prac rozwojowych"

OIIA = 30,654 pkt, OIIB+ = 25,795 pkt, OIIB = 22,488 pkt;

- kryterium III "Wpływ działalności naukowej na funkcjonowanie społeczeństwa i gospodarki" OIIIA = 63,94 pkt, OIIIB+ = 53,803 pkt, OIIIB = 46,906 pkt.

Całkowity wynik punktowy porównania ocen, jakie podmiot uzyskał po ponownym rozpatrzeniu sprawy w poszczególnych kryteriach z tytułu prowadzenia działalności naukowej w dyscyplinie nauki [...], z każdą z odpowiednich wartości referencyjnych, został obliczony z uwzględnieniem wag przypisanych poszczególnym kryteriom ewaluacji – zgodnie z tabelą nr 2 w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Dla dyscypliny nauki [...] wagi te wynoszą: 1) kryterium I "Poziom naukowy lub artystyczny prowadzonej działalności naukowej" – 70; 2) kryterium II "Efekty finansowe badań naukowych i prac rozwojowych" – 10; 3) kryterium III "Wpływ działalności naukowej na funkcjonowanie społeczeństwa i gospodarki" – 20.

Dokonane z uwzględnieniem powyższych wag porównanie ocen uzyskanych przez podmiot w dyscyplinie nauki [...] według poszczególnych kryteriów z wartościami referencyjnymi dla kategorii naukowej A dało całkowity wynik punktowy -19,6, porównanie z wartościami referencyjnymi dla kategorii naukowej B+ dało całkowity wynik punktowy 41,4, a porównanie z wartościami referencyjnymi dla kategorii naukowej B dało całkowity wynik punktowy 90,9. Uzyskane wyniki punktowe, zgodnie z § 27 rozporządzenia, stanowiły podstawę do zaliczenia działalności naukowej podmiotu w dyscyplinie nauki [...] do kategorii naukowej B+.

W podsumowaniu Minister stwierdził, że ocena została przeprowadzona przez Komisję zgodnie z przepisami ustawy i rozporządzenia. W ocenie organu całkowity wynik punktowy porównania ocen przyznanych podmiotowi po ponownym rozpatrzeniu sprawy z zestawem wartości referencyjnych ustalonych dla kategorii naukowej A nie pozwala na przyznanie tej kategorii. Odnosząc się do wniosku podmiotu o poddanie dodatkowej ocenie eksperckiej celem przyznania kategorii naukowej A+ Minister zauważył, że zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia dodatkowej ocenie eksperckiej poddawana jest działalność naukowa zaliczona do kategorii naukowej A, która uzyskała w kryterium I ocenę o wartości nie niższej niż ustalony przez Komisję próg procentowy. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Działalność naukowa podmiotu w ewaluowanej dyscyplinie nie została zaliczona do kategorii naukowej A, nie został również spełniony drugi z tych warunków, gdyż wynik uzyskany przez podmiot w kryterium I stanowi 77% najwyższej oceny w tym kryterium i w tej dyscyplinie, która wyniosła 265,85. Ustalony przez Komisję próg procentowy kwalifikujący do oceny eksperckiej wynosi 95% najwyższej oceny w kryterium I.

Instytut wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra z dnia [...] marca 2023 r., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem:

1. prawa materialnego: art. 8 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie; art. 265 ust. 6 p.s.w.n., poprzez jego niezastosowanie w wykładni przepisów § 11 ust. 1 pkt 2 i § 25 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia; art. 265 ust. 9 p.s.w.n., poprzez jego niezastosowanie w wykładni przepisów § 9 i 10 rozporządzenia; § 23 ust. 7, 7a i 8 rozporządzenia, przez ich niepełne zastosowanie;

2. przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 269 ust. 4 i 5 w zw. z art. 269 ust. 1 p.s.w.n. w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a.; art. 75 § 1, art. 77 i art. 78 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 4 stycznia 2024 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dodatkowych dowodów w celu wykazania wadliwości systemu informatycznego Ośrodka [...], braku możliwości ustalenia czy i w jakim zakresie ewaluacji przestrzegana była zasada równego traktowania podmiotów. Podkreślono, że wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r.; sygn. akt VII SA/Wa 1592/23 WSA w Warszawie uwzględnił skargę Instytutu w sprawie dotyczącej przyznania kategorii naukowej w dziedzinie [...].

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że przedmiotem sądowej kontroli w tej sprawie są decyzje Ministra z dnia [...] marca 2023 r. oraz z dnia [...] lipca 2022 r. w przedmiocie przyznania kategorii naukowej, wydane przez organ na podstawie przepisów zawartych w Rozdziale 3 Działu VI (Ewaluacja jakości kształcenia, ewaluacja szkół doktorskich i ewaluacja jakości działalności naukowej) ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, przepisów ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22 lutego 2019 r. w sprawie ewaluacji działalności naukowej. Zakres ewaluacji działalności naukowej Instytutu określają prawidłowo przywołane i zastosowane w tej sprawie przepisy art. 265 p.s.w.n. Z uwagi na spełnienie przesłanek z art. 265 ust. 1 w zw. z ust. 1 p.s.w.n. działalność naukowa Instytutu w dyscyplinie nauki [...] podlegała ewaluacji z mocy prawa. Obejmowała ona lata 2017-2021 i została przeprowadzona według trzech kryteriów określonych w art. 267 ust. 1 p.s.w.n.

Sąd meriti zaznaczył, że w ramach swojej kognicji nie jest uprawniony do dokonywania merytorycznej oceny działalności naukowej uczelni podlegającej procesowi ewaluacji, gdyż wymaga to posiadania wiadomości specjalnych. Sąd administracyjny z natury rzeczy takiej wiedzy specjalistycznej nie ma. W zakresie kognicji sądu pozostaje zatem weryfikacja tego, czy w toku procedury ewaluacyjnej nie doszło do naruszenia trybu postępowania określonego właściwymi przepisami, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wynik ewaluacji Instytutu w rozważanym przypadku został przyjęty w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z przepisami aktów prawnych, szczegółowo cytowanymi i zinterpretowanymi w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji.

Sąd pierwszej instancji podał, że podstawę faktyczną wydawanych decyzji stanowią dane wprowadzone przez podmioty podlegające ewaluacji do systemu POL-on w określonym przepisami terminie. Za prawidłowość i rzetelność danych oraz terminowość ich wprowadzania do systemu POL-on odpowiada osoba kierująca danym podmiotem. Kierownik skarżącego złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 354 ust. 4 p.s.w.n., potwierdzające, iż dane wprowadzone do systemu POL-on są zgodne ze stanem faktycznym. Minister nie może ani uzupełnić w systemie POL-on informacji o działalności naukowej, ani korygować wprowadzonych danych.

W niniejszej sprawie wydanie objętych skargę decyzji, rozstrzygających o przyznaniu Instytutowi w dyscyplinie nauki [...] kategorii naukowej B+ poprzedzone było, zgodnie z art. 268 ust. 1 p.s.w.n., podjęciem przez KEN uchwały w sprawie proponowanej kategorii naukowej na podstawie informacji zamieszczonych przez Instytut w Zintegrowanym Systemie Informacji o Szkolnictwie Wyższym i Nauce POL-on. Uchwałę przewodniczący Komisji przekazał Ministrowi (art. 268 ust. 2 p.s.w.n.), a następnie Minister - biorąc ją pod uwagę - w drodze decyzji administracyjnej przyznał skarżącemu w dyscyplinie nauki [...] kategorię naukową B+ (art. 269 ust. 1 p.s.w.n.), podzielając stanowisko Komisji. Korzystając z prawa do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniosek ten złożył, kwestionując w nim prawidłowość oceny dokonanej przez Komisję w zakresie osiągnięć wskazanych w kryterium I, II i III. Zgodnie z art. 269 ust. 5 p.s.w.n. wniosek został przekazany przez Ministra do zaopiniowania przez Komisję, która dokonała ponownej oceny osiągnięć skarżącego uwzględnianych w ewaluacji, a także odniosła się do jego zarzutów. Opinie i stanowiska Komisji zostały wprowadzone do modułu SEDN w systemie POL-on. Jak wynika z akt sprawy, zarzuty częściowo zostały w toku ponownego rozpatrzenia sprawy uwzględnione. Porównanie wyników ponownej oceny z wartościami referencyjnymi dla kategorii naukowych A, B+ i B wykazało, że skarżącemu w dyscyplinie nauki [...] powinna zostać przyznana kategoria naukowa B+ i taką kategorię Komisja zaproponowała. Uchwała Komisji nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. została przekazana Ministrowi przez Przewodniczącego Komisji. Rozpatrując ponownie sprawę Minister zapoznał się z opinią przedłożoną przez Komisję w ww. uchwale i oceną sporządzoną w module SEDN systemu POL-on oraz przeanalizował argumenty podniesione przez skarżącego we wniosku i stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2022 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Minister dokonał weryfikacji materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co nie doprowadziło do zmiany przyznanej punktacji w kryterium I i II, ale skutkowało zmianą ocen w kryterium III.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu oraz jego uzasadnienie przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd meriti stwierdził, że nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Odnośnie zarzutu wskazującego na zmiany punktacji czasopism i wydawnictw w toku okresu ewaluacji, Sąd pierwszej instancji podniósł, że podziela zapatrywania Sądu wyrażone w innej rodzajowo tożsamej sprawie, że szczegółowe kryteria ewaluacji powinny być znane przed początkiem okresu ewaluowanego, a jeśli nie było to możliwe, to powinny pozostać niezmienione do końca okresu podlegającego ocenie (wskazano uzasadnienie wyroku z dnia 31 października 2023 r.; sygn. akt VII SA/Wa 1519/23). Sąd pierwszej instancji przyjął jednak, że w toku ewaluacji procedura, która doprowadziła do sporządzenia wykazu czasopism nie podlega badaniu. Poza tym skarżący nie wykazał, że miała ona wpływ na wynik tej konkretnej sprawy. Sąd meriti podkreślił, że sądowa kontrola aktu stosowania prawa nie jest kontrolą abstrakcyjną, ale zakotwiczoną w okolicznościach faktycznych danej sprawy.

Niezależnie od powyższego zdaniem Sądu pierwszej instancji zmiana zasad punktacji czasopism i wydawnictw była jednolita dla wszystkich podmiotów uczestniczących w ewaluacji i nie wiązała się z odebraniem komukolwiek już otrzymanych punktów. Nie można więc mówić o tym, że dyskryminowała którychś z podmiotów lub wprowadzała niejednakowe zasady oceny. Jakkolwiek zgodzić się należy z twierdzeniem, że jest to praktyka niepożądana, ale w realiach niniejszej sprawy nie wykazano, aby miała wpływ na prawidłowość ocenianej decyzji.

Sąd meriti wskazał, że zdaniem skarżącego zastosowany mechanizm ewaluacyjny nie gwarantował porównywalności dokonań różnych jednostek, preferując mniejsze jednostki z samej swej natury, co skutkowało tym, że najwyższe kategorie (A+ lub A) uzyskały dyscypliny ulokowane w małych ośrodkach. Jak wyjaśnił skarżący, dokonane przezeń analizy statystyczne pokazują, że prawdopodobieństwo uzyskania wysokiej kategorii znacząco maleje wraz ze wzrostem liczby N (tj. liczby pracowników, o których mowa w art. 265 ust. 4).

Odnosząc się do tej kwestii Sąd pierwszej instancji stwierdził, że również i ona jest zbyt abstrakcyjnie w skardze ujęta, aby mogła stanowić podstawę uwzględnienia skargi. W art. 267 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. ustawodawca upoważnił Ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki do określenia, w drodze rozporządzenia rodzajów osiągnięć uwzględnianych w ewaluacji, definicji monografii naukowej i artykułu naukowego, szczegółowych kryteriów i sposób oceny osiągnięć, sposobu określania kategorii naukowej, a także sposobu przeprowadzania ewaluacji, mając na uwadze, m.in. porównywalność wyników osiąganych przez podmioty w ramach dyscyplin. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przyjmuje za uprawnione wyjaśnienia organu, iż porównywalność wyników uzyskanych przez podmioty o różnej liczbie N została zapewniona przez ograniczenie liczby wykazywanych osiągnięć, jakie mogły być uwzględnione w ewaluacji do 3-krotności liczby N oraz poprzez ustalanie ocen w kryterium I i II w wyniku podzielenia sumy przyznanych podmiotowi punktów przez liczbę N.

Sąd pierwszej instancji podniósł również, że zarzuty dotyczące przyjętych przez Komisję kryteriów, na podstawie których została przez ten organ podjęta uchwała nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. określająca próg przewyższenia G oraz w której zostały zaproponowane wartości referencyjne dla poszczególnych dyscyplin, jak i powiązane z nimi zarzuty dotyczące ustalenia przez Ministra w dniu 13 maja 2022 r. wartości referencyjnych nie podlegały uwzględnieniu. Sąd administracyjny nie posiada bowiem specjalistycznej wiedzy pozwalającej na ocenę zasadności stanowiska zajmowanego w tym zakresie przez Komisję oraz Ministra. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie może być celowość czy słuszność działania organu w procesie przyznania kategorii naukowej, a w szczególności nie może być przedmiotem tej kontroli kwestia słuszności doboru kryteriów w oparciu, o które dokonano przyporządkowania do danej kategorii. Zaś to, w jaki sposób zostały ustalone wartości referencyjne, w zaskarżonej decyzji zostało przez organ szczegółowo wyjaśnione.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego sposobu prowadzenia postępowania dowodowego i gromadzenia dowodów, w tym możliwości uzupełniania materiału dowodowego o dane nieujęte w systemie POL-on oraz możliwość przedstawiania nowych dowodów na etapie postępowania odwoławczego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że procedura ewaluacyjna jest rzeczywiście wysoce sformalizowana ale dzięki temu gwarantuje sprawność i jednolitość wyników postępowania co do wszystkich porównywanych w ramach dyscypliny podmiotów. Poza tym jest jednakowa dla wszystkich podmiotów a ocena podejmowana w toku ewaluacji jest podejmowana w oparciu do dowody przedstawione przez podmioty. Podmiotom podlegającym ewaluacji zapewniono czas na sprawdzenie poprawności i kompletności danych, umożliwiając równocześnie skorygowanie błędnych informacji.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że to, które z osiągnięć naukowych sprawozdanych przez pracowników uczelni w systemie POL-on podlegały ocenie w ewaluacji, zależało wyłącznie od decyzji kierownika skarżącego. Mógł on albo zaakceptować osiągnięcia wybrane w wyniku zastosowania algorytmu optymalizującego, albo w ich miejsce wskazać inne spośród sprawozdanych w systemie POL-on. W tym przypadku dokonania takich korekt skarżący zaniechał. Sąd pierwszej instancji zaznaczył także, że uzupełnianie materiału dowodowego w toku postępowania odwoławczego byłoby w sprzeczności z zasadą równego traktowania wszystkich podmiotów uczestniczących w ewaluacji.

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej problemów z identyfikacją wydawnictwa jakie pojawiły się w toku sprawozdawania osiągnięć, Sąd pierwszej instancji zaaprobował argumentację organu zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Sąd meriti podkreślił przy tym, że wszelkie wpisy w tym zakresie mogły być na bieżąco weryfikowane i ewentualnie poprawiane przez skarżącego.

Zdaniem Sądu meriti nie można też uznać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzono z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w działaniu Ministra, jako organu w obu postępowaniach ewaluacyjnych, wad polegających na uchybieniu sposobowi prowadzenia postępowania ewaluacyjnego, określonemu zarówno w ustawie o szkolnictwie, jak i szczegółowo uregulowanemu w mającym w tej sprawie zastosowanie rozporządzeniu. Postępowanie w sprawie przyznania kategorii naukowej jest postępowaniem sformalizowanym, a jego zasady zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu, tworząc specyficzną procedurę opartą na gromadzeniu materiału dowodowego i dokumentowaniu wyników kompleksowej oceny w postaci elektronicznej w systemie POL-on, wykorzystywanym w procesie ewaluacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Instytut, zaskarżając wydany wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego poprzez:

a. błędną wykładnię art. 267 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n., wyrażającą się w uznaniu, iż sposób przeprowadzenia ewaluacji zapewniały rzetelność i przejrzystość procesu ewaluacji;

b. błędną wykładnię § 24 ust. 1 rozporządzenia, wyrażającą się w uznaniu, iż działania tzw. algorytmu optymalizującego wyznaczonego przez organ były w całości prawidłowe i rzetelne;

- przepisów postępowania, które mogło mieć (i miało) istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez pominięcie mogącego mieć znaczenie w rozstrzygnięciu sprawy orzeczenia sądowoadministracyjnego zapadłego w analogicznej i tożsamej sprawie z drugiej skargi Instytutu dotyczącej ewaluacji w równolegle realizowanej dyscyplinie naukowej, tj. we wcześniej wydanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 r.; sygn. akt VII SA/Wa 1592/23;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez:

a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, poprzez błędne ustalenie w uzasadnieniu wyroku, iż stosowanie przez organ i KEN przepisów prawa materialnego, tj. ustawy i rozporządzenia nie naruszało tych przepisów i przez to nie miało wpływu na wynik sprawy;

b. w związku z art. 267 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n., poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie i nieodnotowanie w uzasadnieniu wyroku naruszenia przez organ art. 75 § 1, art. 77 i art. 78 k.p.a., oraz art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. - w postaci błędnego ustalenia w uzasadnieniu wyroku, iż wskazany przez WSA sposób przeprowadzenia ewaluacji przez organ był rzetelny i przejrzysty;

c. w związku z § 24 ust. 1 rozporządzenia - w postaci błędnego ustalenia w uzasadnieniu wyroku, iż działanie algorytmu optymalizującego wyznaczonego przez organ było w całości prawidłowe;

d. w związku z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez bezrefleksyjne potwierdzenie przez WSA prawidłowości działań organu (mimo zgłoszenia w skardze zarzutów uznanych jednak przez Sąd za zbyt abstrakcyjnie ujętych), co oznacza naruszenie konstytucyjnego prawa Instytutu do sądu.

W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Instytut wniósł nadto o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej uzasadniono.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczane przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07). Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).

W złożonej skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Wyjaśnić należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

W pierwszej kolejności omówieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlega zarzut najdalej idący, to jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., dotyczący wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. w tej materii uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r.; sygn. akt: II FPS 8/09; publ. ONSAiWSA 2010/3/39 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r.; sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art.141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2025 r.; sygn. akt III OSK 2223/22).

Mając na uwadze powyższe zapatrywania jak i realia rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd meriti odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Należy również zaakcentować, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. w tej materii postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r.; sygn. akt II OSK 481/14). Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika bowiem wprost, jakie kwestie legły u podstaw wydanego orzeczenia.

Wymaga również wskazania, że przywołany przez autora skargi kasacyjnej art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu, co miało miejsce w realiach sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może zatem skutecznie uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi, czy nieodniesieniem się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący kasacyjnie nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Brak przekonania skarżącego o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnosząc się do naruszenia ujętego w warstwie opisowej omawianego zarzutu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wyjaśnić należy, że ww. przepis jest przepisem wynikowym stanowiącym jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję (albo postanowienie) z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tym samym przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Instytutu w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie stosował tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., zatem nie można uznać, że mógł naruszyć przepis.

Należy w tym miejscu odnotować, że skarżący kasacyjnie Instytut podniósł, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. miało związek z naruszeniem art. 267 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n., poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie i nieodnotowanie w uzasadnieniu wyroku naruszenia przez organ art. 75 § 1, art. 77 i art. 78 k.p.a., oraz art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem art. 267 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy jest przepisem kompetencyjnym upoważniającym do wydania rozporządzenia przez Ministra. Naruszenie przepisu kompetencyjnego jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów. Nadto skarżący kasacyjnie nie wskazał we wniesionym środku odwoławczym, jaki związek zachodzi pomiędzy delegacją do wydania przez organ przepisów wykonawczych a naruszeniem ww. przepisów k.p.a. Trudno zresztą doszukiwać się takiego związku zważywszy na to, że w procesie legislacyjnym w wyniku, którego wydane zostało rozporządzenie w sprawie ewaluacji jakości działalności naukowej ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego nie miała w ogóle zastosowania.

Niezalenie od powyższego, nawiązując do przywołanych w ramach omawianego zarzutu przepisów k.p.a., wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To jednak nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako swoistą matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2023 r.; sygn. akt III OSK 1251/21). Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom P.p.s.a.

Niemniej jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji i słusznie przyjął ustalony przez organ stan faktyczny za odpowiadający wymogom prawa. Okoliczności podane przez Ministra, szczegółowo wskazują, z jakich przyczyn przyznano skarżącemu kasacyjnie Instytutowi kategorię B+ w dyscyplinie nauki [...]. W toku całego postępowania skarżący posiadał dostęp do szczegółowych informacji dotyczących proces ewaluacji, w tym do wszystkich opinii ekspertów i Komisji, na podstawie których Minister podejmował decyzję, a zatem brak jest podstaw do uznania zasadności naruszenia przepisów postępowania, skoro procedura toczyła się na podstawie materiałów podanych przez skarżącego. Zasadnie więc Sąd meriti nie dostrzegł w postępowaniu prowadzonym przez Ministra uchybień procesowych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w powiązaniu § 24 ust. 1 rozporządzenia należy wskazać, że warstwa opisowa ww. zarzutu w istocie sprowadza się twierdzenia, że Sąd meriti dokonał błędnego ustalenia w uzasadnieniu wyroku, iż działanie algorytmu optymalizującego wyznaczonego przez organ było w całości prawidłowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie może być uznany za skuteczny, ponieważ za pomocą zarzutu o opisanej wyżej konstrukcji i treści nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Wreszcie nawiązując do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku przepisami o randze konstytucyjnej należy odnotować, że w warstwie opisowej autor skargi kasacyjnej podniósł, że WSA w Warszawie bezrefleksyjnie potwierdził prawidłowości działań organu, co oznacza naruszenie konstytucyjnego prawa skarżącego do sądu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezadowolenie skarżącego kasacyjnie z zaskarżonego wyroku nie jest dostatecznym powodem do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowo kontroli decyzji objętej skargą, ani tym bardziej, że prawo do sądu zostało naruszone. W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że prawo do sądu nie ma charakteru absolutnego i realizowane jest w zakresie określonym w ustawach (zob. w tej materii m.in.: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Granice prawa do sądu w sprawach administracyjnych [w:] Jednostka, państwo, administracja - nowy wymiar, E. Ura (red.), Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2004 r, s. 72 i 79; J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wydawnictwo Kolonia Limited, Wrocław 1998, s. 139). Funkcją prawa do sądu nie jest zatem zapewnienie poszukującemu ochrony prawnej korzystnego wyniku sporu, ale samo poddanie kontroli sprawy rozpoznaniu przez sąd, podczas gdy o treści udzielonej mu ochrony rozstrzygają właściwe przepisy prawa (zob. w tej materii: M. Romańska, Krajowe podstawy sądowej kontroli administracji publicznej w Polsce [w:] System prawa sądownictwa administracyjnego, t. 1, Zagadnienia ogólne, G. Łaszczyca, W. Piątek (red.), Warszawa 2023, s. 345).

W odniesieniu do zarzutu art. 134 § 1 P.p.s.a. podnieść należy, że art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego przejawu działania organu administracji publicznej (ewentualnie bezczynności organu administracji publicznej albo prowadzenia przez ten organ postępowania w sposób przewlekły). Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd orzekający wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2011 r.; sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2007 r.; sygn. akt II OSK 610/06). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. w tej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r.; sygn. akt I GSK 264/09).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd meriti rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w przedmiocie przyznania kategorii naukowej Instytutowi w dyscyplinie nauki [...].

Należy odnotować, że w warstwie opisowej analizowanego zarzutu autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok pominął orzeczenie, jakie zapadło w analogicznej i tożsamej sprawie ze skargi Instytutu w sprawie dotyczącej ewaluacji w równolegle realizowanej dyscyplinie naukowej. Należy wyjaśnić, że w postępowaniu zakończonym nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 r.; sygn. akt VII SA/Wa 1592/23 oceniana była dyscyplina naukowa "[...]", natomiast w niniejszym postępowaniu oceniane były "nauki [...]". Są to więc zupełnie inne dziedziny nauki. Postępowania zakończone dwiema odrębnymi decyzjami administracyjnymi prowadzono na podstawie odrębnych dowodów. O tożsamości sprawy nie można zaś mówić z tego powodu, że przebiegały w ramach tego samego procesu ewaluacyjnego. Co więcej, na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2026 r.; sygn. akt III OSK 1693/24 wskazywany przez Instytut wyrok został uchylony, a skarga prawomocnie oddalona.

W reasumpcji powyższych rozważań uznać zatem należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieskuteczne.

Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. W związku z tym sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozumienia naruszonego przepisu. Z kolei podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2025 r.; sygn. akt III OSK 5787/21).

Tymczasem w realiach niniejszej sprawy ustalenia stanu faktycznego nie zostały skutecznie zakwestionowane zarzutami skargi kasacyjnej.

Niezalenie od powyższego stwierdzić należy, że o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, które powinny być zwalczane poprzez zarzuty proceduralne (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Należy zatem zaakcentować, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 29 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 2747/12 oraz z dnia 6 marca 2013 r.; sygn. akt II GSK 2327/11). Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (również jako konsekwencja błędnej wykładni tego prawa) w realiach danej sprawy może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 sierpnia 2013 r.; sygn. akt II GSK 717/12 oraz z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I GSK 934/12).

W związku z nieskutecznością podniesionych zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje - jako niezakwestionowany punkt odniesienia - stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji, które następnie zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący Instytut nie przedstawił konkretnych argumentów, które wskazywałyby, że organ błędnie zastosował przepisy p.s.w.n. i rozporządzenia.

Wskazać przede wszystkim należy, że Sąd pierwszej instancji podkreślił w sposób trafny, że sąd administracyjny nie jest władny do oceny celowości czy słuszności działania organu w procesie przyznania określonej kategorii naukowej, a w szczególności nie może być przedmiotem tej kontroli sądowej słuszność doboru i wiedza specjalistyczna Komisji Ewaluacji Nauki i biorących udział w postępowaniu ekspertów w ocenie kryteriów, w oparciu o które dokonano ostatecznego przyporządkowania do danej kategorii. Działanie Ministra w tym zakresie wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej, jako że sąd może kontrolować jedynie legalność działania organów administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym, że postępowanie w sprawie przyznania kategorii naukowej (wprowadzone ustawą z 2018 r.) jest postępowaniem mocno sformalizowanym. Jego zasady zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu, tworząc dość specyficzną procedurę - opartą na danych wprowadzonych w systemie POL-on, ich punktacji i ocenie eksperckie, co ma zasadniczy wpływ także na ocenę tego postępowania w kontekście gromadzenia dowodów i ich zupełności. Wskazać zatem należy, że w systemie POL-on, w module SEDN, w którym skarżący zamieszczał osiągnięcia ujmowane w kryterium I, II i III, miał zapewniony dostęp do szczegółowych informacji dokumentujących cały proces ewaluacji, w tym do wszystkich opinii ekspertów i KEN, na podstawie których Minister podejmował decyzję. Skarżący miał również wiedzę, jak przebiegał proces oceny, jak oceniono zgłoszone osiągnięcie, ile przyznano za nie punktów, a w przypadku odrzucenia - z jakiego powodu i na podstawie jakiego przepisu Minister uznał, że osiągnięcie to nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu. Skarżący miał możliwość skontrolowania poprawności postępowania ewaluacyjnego i czy Minister rozpatrzył cały materiał dowodowy zgromadzony w systemie POL-on.

Wymaga podkreślenia, że przedmiotem postępowania w sprawie przyznania kategorii nie jest ocena, jak zmieniły się wyniki podmiotów w porównaniu do wcześniejszych ewaluacji, a ocena działalności naukowej ewaluowanego podmiotu w ściśle określonym okresie, na podstawie wykazanych przez ten podmiot danych. Wszystkie podmioty, a w ich ramach poszczególne dyscypliny, zostały poddane ocenie jakości działalności naukowej na tych samych, wynikających z przepisów rozporządzenia zasadach. Wyniki ewaluacji zależały zatem od dorobku naukowego, jaki dany podmiot przedstawił do oceny, z okresu objętego ewaluacja, a nie od doświadczenia, jakie reprezentuje, czy też sukcesów i osiągnięć z okresu podlegającego wcześniejszym ocenom.

Zaznaczyć przy tym należy, że organ nie kwestionował prawa skarżącego Instytutu do przedstawiania wniosków dowodowych zmierzających do podważenia ustaleń faktycznych organu leżących u podstaw decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący nie przedstawił jednak nowych dowodów, które wskazywałyby, że ocena osiągnięć została dokonana w sposób nieprawidłowy, przedstawił natomiast nowe osiągnięcia, które nie zostały pierwotnie zgłoszone do oceny w terminie określonym w rozporządzeniu i które nie podlegały ocenie w postępowaniu pierwszoinstacyjnym. Organ nie odmówił zatem Instytutowi prawa do przedstawienia nowych dowodów i nie odrzucił tych dowodów bez rozpoznania, ale uznał, że na etapie ponownego rozpatrywania sprawy nie jest już możliwe wskazywanie innych publikacji i zastępowanie nimi osiągnięć przedstawionych uprzednio do ewaluacji i poddanych ocenie w postępowaniu pierwszej instancji. Jak podniósł organ w motywach zaskarżonej decyzji, nie było żadnego uzasadnienia dla indywidualnego potraktowania Instytutu i uznania, że w jego przypadku termin do dokonywania korekty i wybór osiągnięć, na podstawie których będzie dokonywana ocena powinien być wydłużony o 5 miesięcy, czyli do 25 sierpnia 2022 r.

Sąd meriti zwrócił nadto zasadnie uwagę, że wymogom formalnym i czasowym sprostać musiał nie tylko skarżący, ale wszystkie inne podmioty podlegające ewaluacji za tożsamy okres. Ponadto, jak wyjaśnił organ, od I kwartału 2021 r., a więc rok przed rozpoczęciem ewaluacji, skarżący miał dostęp do danych sprawozdanych przez siebie w systemie POL-on - były one widoczne zarówno w module PBN, jak i SEDN. W module SEDN prezentowano dane o publikacji wraz z przypisaną punktacją dla wszystkich udziałów jednostkowych osób, które oświadczyły to osiągnięcie na rzecz skarżącego. Skarżący mógł zatem zweryfikować poprawność wprowadzonych informacji przed złożeniem przez kierownika skarżącego w styczniu 2022 r. oświadczenia, że dane są poprawne i zgodne ze stanem faktycznym. Uwzględniając wyjaśnienia organu, że od października 2021 r. udostępniano podmiotom podlegającym ewaluacji robocze wykazy osiągnięć wybranych w wyniku zastosowania algorytmu optymalizującego, stwierdzić należy, że skarżący miał zatem co najmniej kilka miesięcy przed rozpoczęciem ewaluacji, by zauważyć brak w tym zestawieniu istotnych dla siebie publikacji, podjąć działania wyjaśniające i skorygować dane w systemie. Ponadto po rozpoczęciu ewaluacji i otrzymaniu w dniu 10 lutego 2022 r. wykazu osiągnięć wybranych ostatecznie w wyniku zastosowania algorytmu optymalizującego, kierownik skarżącego podmiotu miał 21 dni na wskazanie innych osiągnięć. Sąd meriti podkreślił, że to, które z osiągnięć naukowych sprawozdanych przez pracowników uczelni w systemie POL-on podlegały ocenie w ewaluacji, zależało wyłącznie od decyzji kierownika skarżącego podmiotu. Mógł on albo zaakceptować osiągnięcia wybrane w wyniku zastosowania algorytmu optymalizującego, albo w ich miejsce wskazać inne spośród sprawozdanych w systemie POL-on. W tym przypadku dokonania takich korekt skarżący zaniechał. Argumentacja Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest zatem w pełni zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny również zauważa, że uchwała KEN w sprawie proponowanych kategorii naukowych na podstawie wyników ewaluacji ma zasadnicze znaczenie dla treści decyzji Ministra. Organ ten nie jest co prawda formalnie związany tą uchwałą, ale biorąc pod uwagę ustawowe powierzenie Komisji przeprowadzenia procesu ewaluacji danego podmiotu, trzeba przyjąć, że nie może on pominąć uchwały Komisji przy rozstrzyganiu sprawy (zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a.). Nadto, jeżeli organ ten nie poweźmie uzasadnionych wątpliwości co do poprawności procesu ewaluacji dokonanego przez KEN i wniosków uzasadniających określoną i zaproponowaną kategorię naukową, to decyzja sprzeczna z taką uchwałą byłaby podjęta w warunkach niedozwolonej prawnie dowolności rozstrzygania (art. 80 k.p.a.).

Nawiązując do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega okoliczność, że system ewaluacji jest skomplikowany. System ten ukształtowany został w ten sposób przez ustawodawcę i obowiązywał na jednakowych zasadach przy ewaluacji każdego z poddanych jej podmiotów. Sąd administracyjny nie może swoim orzeczeniem zastąpić ustawodawcy, gdyż stałoby to w sprzeczności z zakresem właściwości sądów administracyjnych wyznaczonym przez art. 184 Konstytucji RP. Akcentowane zatem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej krytyczne głosy przedstawicieli środowiska naukowego, wskazujące na mankamenty w modelu ewaluacji mogą stanowić postulat do ustawodawcy w celu rozważania zmian w tym modelu a nie argument przemawiający a limine za koniecznością uchylenia orzeczenia wydanego przez sąd administracyjny pierwszej instancji.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.