II SA/Kr 1179/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-20	
Data wpływu	2024-08-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa /sprawozdawca/
Mirosław Bator /przewodniczący/
Piotr Fronc	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 593/25	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 733; art. 46 ust. 1; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na uchwałę nr LXXI/1989/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie §7 ust. 8 oraz § 15 ust. 2 pkt 2; II. zasądza od Gminy Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej P. Sp. z o.o. w W. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 sierpnia 2024 r. P. Sp .z.o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXXI/1989/21 z dnia 3 listopada 2021 r, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz, Urz. Woj. Małop. poz. 6373, dalej "Uchwała" lub "mpzp") w części tj. § 7 ust. 8 oraz § 15 ust. 2 pkt 2) uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 604) przez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało uchwaleniem mpzp z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzeniem rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów u.g.n. na całym terenie objętym mpzp;

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 megaustawy przez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie objętym mpzp inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3) art. 46 ust. 1-2 megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2024 r. poz. 34) oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2024 r. poz. 307) przez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym mpzp, jak również uchwaleniem mpzp z naruszeniem zasady neutralności technologicznej w sposób zagrażający realizacji przez skarżącą swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;

4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r. poz. 221, dalej "p.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. przez ich niezastosowanie i uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym mpzp powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

W uzasadnieniu podniesiono, że art. 46 ust. 1 megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Postanowienia planu miejscowego dotyczące lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej powinny realizować ustawową zasadę otwartości na te inwestycje, zatem treść mpzp, jak i jego wykładnia powinny zmierzać do stworzenia warunków proinwestycyjnych.

§ 7 ust. 8) uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając zakaz lokalizowania wolnostojących masztów antenowych na całym obszarze planu. Jednocześnie plan teoretycznie zezwala na lokalizację anten, masztów, stacji bazowych i innych urządzeń technicznych na obiektach budowlanych, ale z zastrzeżeniem, że nie będą to budynki mieszkalne ani o funkcji oświatowo-wychowawczej oraz o ile dochowana będzie ustalona w mpzp dla poszczególnych terenów maksymalna wysokość zabudowy. Dodatkowo - zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 2 Uchwały - wysokość zabudowy dla urządzeń infrastruktury technicznej wynosi 9 m dla obszarów innych niż opisane w § 15 ust. 2 pkt 1 Uchwały.

Skarżone postanowienia zdaniem Spółki są sprzeczne z prawem.

Po pierwsze, nie ma żadnego przepisu odrębnego, zgodnie z którym lokalizacja wolnostojących masztów antenowych byłaby sprzeczna. Obszar objęty Uchwałą położony jest w dużej odległości poza ścisłym centrum Krakowa. Tym samym brak jest racjonalnych, technicznych, czy prawnych przesłanek, aby cały obszar wyłączyć z możliwości lokalizowania wolnostojących masztów antenowych.

Po drugie rozwiązanie zezwalające na lokalizowanie stacji bazowych (anten i masztów) na obiektach budowlanych z zastrzeżeniem, że nie mogą być to budynki mieszkalne, ani budynki o funkcji oświatowo-wychowawczej, a ich wysokość nie może przekroczyć maksymalnej wysokości wyznaczonej mpzp dla poszczególnych terenów jest zezwoleniem fikcyjnym. W istocie bowiem jedyne budynki, na których plan zezwala zlokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w technologii mobilnej to budynki o funkcji usługowej. Takich budynków jest na terenie objętym Uchwałą zdecydowanie mniej niż budynków mieszkalnych. Dodatkowo analiza przepisów mpzp dotyczących maksymalnych wysokości dla poszczególnych terenów wykazuje, że dopuszczalna wysokość zabudowy dla budynków usługowych zawsze jest niższa o kilka metrów, niż dla budynków mieszkalnych.

Z punktu widzenia planowania radiowego i poprawnej pracy stacji bazowej (to jest takiej, która zapewnia pokrycie sygnałem dany obszar w sposób optymalny), takie postanowienia mpzp wykluczają budynki usługowe jako te, na których można rozważać lokalizowanie anten w ramach BTS, gdyż sygnał nie będzie mógł dotrzeć do odbiorców, a zostanie stłumiony przez wyższe zabudowania. Zatem nawet gdyby przyjąć, że istnieją na terenie mpzp jakieś budynki usługowe niższe niż maksymalna dopuszczalna wysokość, to będą to zabudowania tak niskie, że ich przydatność na potrzeby posadowienia stacji bazowej będzie znikoma, a w zasadzie zerowa. Dodatkowo postanowienie § 15 ust. 2 pkt 2) Uchwały wymusza, aby maksymalna wysokość zabudowy urządzeń infrastruktury technicznej, a do takich należy zaliczyć każdą stację bazową, nie przekraczała 9 m. Tym samym nawet w odniesieniu do tych terenów mpzp, które dopuszczają maksymalną wysokość zabudowy dla budynków usługowych do 16 m (na terenach o zabudowie wielorodzinnej), nie ma możliwości posadowienia na dachach tych budynków masztów i anten, gdyż jako urządzenia infrastruktury technicznej nie mogą przekroczyć wysokości zabudowy 9 m.

Twórcy Uchwały zdają się nie rozumieć lub ignorować fakt, że kryterium wysokości ma dla infrastruktury telekomunikacyjnej w technologii mobilnej krytyczne znaczenie. Abystacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem, gdyż zakazuje lokalizowania wolnostojących masztów antenowych na całym terenie i w istocie wyłącza możliwość zlokalizowania stacji bazowych w innej formie, to jest na budynkach, gdyż dopuszcza do tego celu tylko budynki usługowe, ale ich wysokość (co do zasady 9 ml nie pozwala na prawidłową pracę BTS jako elementu sieci telekomunikacyjnej.

Władztwo planistyczne to nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Plan, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji, w tym zgodności z aktami prawnymi wyższego rzędu, w tym ustawami i rozporządzeniami. Przedmiotowa uchwała takiego bezwzględnego warunku w skarżonym zakresie nie spełnia.

Uchwała w zaskarżonej części powoduje bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p, w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. Potwierdził to np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 978/20, wskazując, że: "zatem wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jednoczesnym dopuszczeniem usług rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych, gminny uchwałodawca dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych, do czego nie miał prawa. Nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w P.t. (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t.), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne, a więc także Gminę Kraków (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania lub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Zasada neutralności technologicznej jest podstawowym narzędziem stworzenia i utrzymania równoprawnej konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz zapewniania dostępu użytkowników końcowych do ich usług. Tymczasem uchwała w zaskarżonej części zawiera regulacje naruszające powyższe, bowiem zakazy lub rozwiązania dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odnoszą się wyłącznie do infrastruktury lub sieci służących świadczeniu usług w technologii mobilnej. Niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele uchwały. W konkluzji skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że obszar objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" stanowi powierzchnię 78 ha i położony jest we wschodniej części dzielnicy [...] oraz częściowo w zachodniej części dzielnicy [...], w odległości ok. 4 km na południowy zachód od centrum K. Część obszaru znana jest pod zwyczajową nazwą jako [...] i rozciąga się wzdłuż ul. [...] (od ul. [...] do ul. [...]). Obszar ten cechuje się różnorodną zabudową, powstałą na przestrzeni lat wraz z rozwojem miasta wzdłuż dawnej drogi do [...]. Budynki znajdujące się na tym obszarze rozciągają się wzdłuż ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz ulic przyległych. Cechuje je duże zróżnicowanie pod względem funkcji (zabudowa usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna), formy (budynki wolnostojące, w zabudowie bliźniaczej, w zabudowie szeregowej oraz budynki połączone w zespoły zabudowy), a także gabarytu (budynki od 1 do 8 kondygnacji).

Zabudowa mieszkaniowajednorodzinna występuje w układzie zwartym:

• wzdłuż ulic [...], ul. [...] wraz z ul. [...], ul. [...] oraz po zachodniej stronie ul. [...],

• wzdłuż ul. [...]

• wzdłuż ul. [...] i jej przedłużeniu - ul. [...] oraz wzdłuż ul. [...].

Zabudowę jednorodzinną cechuje bardzo dużo zróżnicowanie pod względem wysokości, kształtu dachu jak i stanu technicznego budynków. Ponadto problemem dla enklawy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej staje się wkraczająca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, np. przy ul. [...] lub ul. [...]. Na pozostałym obszarze planu występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, którą również cechuje duże zróżnicowanie pod względem wysokości. Najwyższe budynki zlokalizowane są wzdłuż ul. [...] (6 kondygnacji), ul. [...] (7 kondygnacji) oraz ul. [...] (6, 7 i 8 kondygnacji).

W południowej części planu występują natomiast tereny łąkowe, zaroślowe i leśne w rejonie potoku [...].

Biorąc pod uwagę problemy związane z występowaniem różnorodnej oraz chaotycznej zabudowy na wskazanym terenie, celami uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były zgodnie z §3 uchwały;

1) "ustalenie zasad zagospodarowania terenu porządkujących procesy inwestycyjne w obszarze i określających możliwość racjonalnego wykorzystania istniejących rezerw terenów niezabudowanych tak by zapobiegać nadmiernemu zagęszczeniu zabudowy oraz stworzyć przestrzeń korzystną dla użytkujących ją osób;

2) wyznaczenie terenów ogólnodostępnych, służących wszystkich mieszkańcom, w tym terenów infrastruktury społecznej, atrakcyjnych przestrzeni publicznych, terenów zieleni, sportu i rekreacji wraz z ciągami pieszymi;

3) ochrona cennych przyrodniczo i krajobrazowo terenów zieleni;

4) określenie zasad obsługi komunikacyjnej obszaru, w tym warunków w zakresie określenia zasad parkowania pojazdów."

Zgodnie art 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) w planowaniu i zagospodarowaniu należy uwzględnić zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walory architektoniczne i krajobrazowe. Maszty wolnostojące w rażący sposób zaburzają ład przestrzenny obszarów zabudowy o charakterze miejskim. W przypadku obszaru planu "[...]" należy zwrócić uwagę, że ustalenia planu miejscowego dążą do zharmonizowania trzech typów zabudowy mieszkaniowej, dotychczas kształtowanej na podstawie indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy. Zastosowane środki, w tym m.in. wyznaczanie terenów zieleni urządzonej i stref zieleni w ramach terenów inwestycyjnych oraz stref ochrony zieleni osiedlowej, ograniczają swobodę inwestycyjną również w innych zakresach niż lokalizowanie urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, jednak wspólnie służą poprawie jakości przestrzeni, zarówno w aspekcie wizualnym jak i użytkowym.

Ponadto dopuszczenie masztów wolnostojących stanowiłoby wyłom w przyjętych rozwiązaniach i stałoby w sprzeczności z celami planu. Ustalony zakaz nie ogranicza rozwoju sieci bezprzewodowych. Wyklucza jedynie pewien rodzaj urządzenia (wolnostojący maszt), lecz nie wpływa na możliwość lokowania urządzeń łączności na innych obiektach budowlanych.

Odnosząc się natomiast do kwestionowanych przez spółkę zapisów §7 ust. 8 pkt 2 i 3 uchwały, dopuszczenie lokalizacji nowych inwestycji z zakresu łączności publicznej na innych budynkach niż budynki mieszkalne oraz budynki usług oświaty i wychowania stwarza odpowiednie warunki dla zaspokojenia potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych (art.1 ust.10 u.p.z.p.). Z kolei za wprowadzeniem w § 7 ust. 8 pkt 3 uchwały zakazu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na budynkach mieszkalnych lub budynkach usług oświaty i wychowania zadecydowały względy ochrony zdrowia, znajdujące swoje umocowanie wart. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 z póżn.zm.) oraz wynikające z przyjętych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448). Nie da się zaprzeczyć, że urządzenia infrastruktury technicznej z zakresu telefonii komórkowej mobilnej emitują fale elektromagnetyczne, a ww. rozporządzenie wykonawcze dotyczy wszystkich tego typu urządzeń, gdyż określa dopuszczalne zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz dopuszczalne wartości parametrów fizycznych - dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności (tj. również dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod usługi oświaty i wychowania). Zakaz lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na budynkach usług oświaty i wychowania ma na celu ochronę zdrowia dzieci, gdyż w obszarze skarżonego planu miejscowego znajduje się Samorządowa Szkoła Podstawowa nr [...] przy ul. [...] (teren zabudowy usługowej Uo.1 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi z zakresu usług oświaty i wychowania) oraz Samorządowe Przedszkole nr [...] przy ul. [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW.6 z przeznaczeniem dopuszczającym lokalizację wolnostojących obiektów usługowych). Odnosząc się natomiast do wprowadzonego w §7 ust. 8 pkt 4 uchwały wymogu uwzględnienia maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach, należy podkreślić, że wymóg ten wynika z wytycznych obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonego planu miejscowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., które dla jednostki nr [...] oraz nr [...] - ustaliły wysokość zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) oraz terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) do 9 m. Z kolei w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) - wytyczne Studium wskazały maksymalne wysokości zabudowy usługowej do 16 m. Z kolei za wprowadzeniem w §15 ust. 2 pkt 2 uchwały parametru maksymalnej wysokości zabudowy dla wolnostojących obiektów infrastruktury technicznej na poziomie 9 m zadecydowały nie tylko wytyczne Studium, ale także względy zachowania ładu przestrzennego na obszarze objętym planem miejscowym.

Reasumując, kwestionowane przez skarżącą spółkę zapisy nie stanowią niedozwolonych przepisami prawa zakazów i ograniczeń, lecz określają zasady i warunki, na podstawie których lokalizacja urządzeń z zakresu łączności publicznej jest możliwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Miasta Krakowa nr LXXI/1989/21 z dnia 3 listopada 2021 r, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz, Urz. Woj. Małop. poz. 6373). Strona skarżąca – przedsiębiorca telekomunikacyjny skarży dwa zapisy tego planu zarzucając, że naruszają one art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2023.733 t.j). W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 733 z późn. zm) stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Przepis ten stanowi samodzielną niezależną i opartą o inne przesłanki niż te, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do skarżenia uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (podobnie do kompetencji wojewody wynikających z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym), przy czym legitymacja skarżącego jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, ograniczona jest do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r. II OSK 1814/17). W kontrolowanej sprawie oczywistym jest, że strona skarżąca posiada status przedsiębiorcy telekomunikacyjnego ze względu na prowadzoną przez nią działalność. Nadto, skarga wniesiona na uchwałę Rady Miasta Krakowa dotyczy wyłącznie tej części kwestionowanego aktu, w jakim odnosi się on do lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji. Dlatego też uznać należało, że strona skarżąca posiada legitymację czynną w sprawie będącej przedmiotem skargi, czego zresztą organ nie kwestionował. Stwierdzenie powyższej okoliczności otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm. dalej "u.p.z.p.) stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tego przepisu wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego.

Przenosząc te uwagi natury ogólnej, na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że formalny proces sporządzania i uchwalania uchwały był prawidłowy, nadto nie był kwestionowany przez stronę skarżącą. Sąd nie dostrzegł naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Wszystkie czynności nakazane przepisem art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przeprowadzone. Wreszcie, wskazać należy, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem kontroli tutejszego sądu, w sprawie II SA/Kr 331/22.

W skardze zakwestionowano następujące dwa przepisy miejscowego planu tj. § 7 ust. 8 oraz § 15 ust. 2 pkt 2. Przepisy te mają brzmienie:

§ 7 ust. 8 Uchwały

" 8, Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych, odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej

infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

1) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej;

2) dopuszcza się lokalizacje inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak anteny, maszty na obiektach budowlanych z zastrzeżeniem pkt 3,

3) zakaz lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na budynkach mieszkalnych lub budynkach usług oświaty i wychowania;

4) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić ustalone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach. "

§ 15 ust 2 pkt 2 Uchwały

" 2. Ustala się maksymalną wysokość zabudowy dla obiektów infrastruktury technicznej:

1) [...]

2) w pozostałych terenach: 9 m."

Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust 1). Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust 1a). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust 2).

Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tę regulację (Sejm RP VI kadencji, Nr druku 2546) wskazano, że w art. 46 przyjęto zasadę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Wskazano również, że przepis ten ma stanowić punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa.

Sam ustawodawca wskazuje zatem cel regulacji zamieszczonej w art. 46 ust 1 w/w ustawy. Chodzi w nim o wykluczenie zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej przez zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z tym zastrzeżeniem, że zakazy te i ograniczenia nie są związane z ochroną nadrzędnych wartości jakimi są bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo porządku publicznego, ochrona środowiska, przyrody, zdrowia oraz zabytków. Prawodawca lokalny może więc w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzać ograniczenia lub zakazy, także w zakresie lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, jeżeli jest to niezbędne do ochrony wartości o których mowa wyżej. W tym też zakresie ograniczenia i zakazy, o ile nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego nie mogą być uznane za nielegalne. Jeżeli jednak zakazy dotyczące lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych są arbitralne, pozbawione uzasadnienia dotyczącego ochrony wartości, o których mowa wyżej tj. ochrony bezpieczeństwa państwa, bezpieczeństwa porządku publicznego, środowiska, przyrody, zdrowia czy też zabytków, należy uznać je za

nielegalne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18 plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią.

W ocenie sądu, wprowadzone w § 7 ust. 8 uchwały zakazy w tym całkowity zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu narusza przepis 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Organ, w odpowiedzi na skargę wskazał, że ustalenie nakazu uwzględnienia ustalonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach w żaden sposób nie dyskryminuje, ani nie wyróżnia urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, gdyż wszystkie obiekty i urządzenia budowlane lokalizowane na podstawie ustaleń planu miejscowego muszą spełniać parametry określone w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów (...).Maszty wolnostojące w rażący sposób zaburzają ład przestrzenny obszarów zabudowy o charakterze miejskim. Zastosowane środki, w tym przyjęcie wysokości i intensywności zabudowy, wyznaczanie terenów zieleni urządzonej i stref zieleni w terenach zabudowy ograniczają swobodę inwestycyjną również w innych zakresach niż lokalizowanie urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, jednak wspólnie służą poprawie jakości przestrzeni, zarówno w aspekcie wizualnym jak i użytkowym. Dopuszczenie masztów wolnostojących stanowiłoby wyłom w przyjętych rozwiązaniach i stałoby w sprzeczności z celami planu. Ustalony zakaz nie ogranicza rozwoju sieci bezprzewodowych. Wyklucza jedynie pewien rodzaj urządzenia (wolnostojący maszt), lecz nie wpływa na możliwość lokowania urządzeń łączności na innych nośnikach.

Wyżej przytoczona argumentacja, w ocenie sądu, nie jest wystarczająca do uznania, tego zakazu za legalny. Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy było stworzenie możliwości zapewnienia jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych lub z ograniczonym dostępem dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustaw (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r. II OSK 1704/19 oraz z dnia 25 stycznia 2022 r. II OSK 1176/19). Jak już była mowa wyżej, wprowadzane do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zakazy i ograniczenia w lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, tylko wtedy mogą być uznane za legalne, gdy służą ochronie bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, środowiska, przyrody, zdrowia czy też zabytków. Organ nie wykazał, aby zakazy te służyły jakiemukolwiek z tych celów. Jak mowa wyżej, regulacja zawarta w art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców, dostęp do bezprzewodowych sieci na całym obszarze objętym zapisami planu. Zapisy te są jawnie sprzeczne z celami w/w ustawy i muszą wiązać się właśnie z upośledzeniem tych terenów w wysokiej jakości sygnał telekomunikacyjny. Wskazać też należy, że orzecznictwo, dopuszcza lokalizacje tego typu urządzeń w terenach zabudowy także mieszkaniowej wiążąc ją z nieznacznym oddziaływaniem tych urządzeń na środowisko (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2023 r. II OSK 1623/20).

Podkreślenia wymaga, że wszystkie zakazy i ograniczenia wynikające z § 7 ust. 8 uchwały prowadzą w konkluzji do tego, że na terenie planu w praktyce nie będzie można sytuować nowych stacji bazowych telefonii komórkowej. Z jednej bowiem strony istnieje zakaz lokalizacji wolnostojących masztów, stacje bazowe mogą być lokalizowane tylko na części budynków i to jak trafnie wskazuje strona skarżąca, na budynkach, które w przeważającym zakresie są niskie, a do tego obowiązują ograniczenia wysokościowe, które lokalizację stacji bazowych eliminują ostatecznie. W tym stanie rzeczy zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 8 uchwały.

W ocenie sądu, także zapis zamieszczony w § 15 ust. 2 pkt 2 uchwały, ustalający maksymalną wysokość zabudowy dla obiektów infrastruktury technicznej, również uznać należy za wadliwy. Stacja bazowa, by mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga zatem, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Jak zasadnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 września 2023 r. II SA/Kr 749/23 "Niewątpliwie określenie maksymalnej wysokości zabudowy określonego rodzaju zabudowy ma związek z cechami tej zabudowy i może nie być adekwatna do obiektów z zakresu łączności publicznej (...). Tymczasem ze względów technologicznych i funkcjonalnych anteny sektorowe i radioliniowe, stanowiące ogniwo infrastruktury telekomunikacyjnej, powinny być montowane na konstrukcjach wsporczych (masztach) na odpowiedniej wysokości i co do zasady ponad istniejącą zabudową". Pogląd ten w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Dlatego zapis zamieszczony w § 15 ust. 2 pkt 2 należy uznać za niezgodny z art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., które obejmują wpis od skargi 300 zł, opłatę od pełnomocnictwa 17 zł oraz koszty zastępstwa radcowskiego trony skarżącej 480 zł.