Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2020 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...].

Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (Nieruchomość). Inwestycja ta polegała na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł "[...]" (bez węzła) - [...] (początek obwodnicy) Część II - km [...] -[...].

Decyzją z [...] października 2018 r. Wojewoda orzekł w punkcie pierwszym o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz M.N. i S.N., w pkt 2 o powiększeniu kwoty odszkodowania określonego w pkt 1 o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), dalej: specustawa drogowa, tj. o kwotę [...] zł, oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (Skarżący) do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący.

Minister Inwestycji i Rozwoju (Minister) rozpoznając powyższe odwołanie, decyzją z [...] czerwca 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 12 ust. 4a, 4c i 4f oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), powoływanej dalej jako "ustawa z 10 kwietnia 2003 r." oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), powoływanej dalej jako "ustawa o gospodarce nieruchomościami".

Minister jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z.S. [...] czerwca 2018 r..

Organy wskazały, że z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych dla działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] w dziale III księgi wpisane zostały ograniczone prawa rzeczowe: 1) nieodpłatne i ustanowione na czas nieokreślony prawo użytkowania na rzecz Zakładu [...] Spółka Akcyjna, 2) nieodpłatna i ustanowiona na czas nieokreślony służebność gruntowa przechodu i przejazdu przez działkę ew. nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki ew. nr [...]. W dziale IV księgi wieczystej brak jest wpisów.

Organy wskazały następnie, że jak wynika z operatu przedmiotem wyceny jest działka nr [...] o pow. [...] położona w części wschodniej miasta [...], w rejonie [...], przy trasie [...], po stronie północnej. Przedmiotowa działka została wydzielona z nieruchomości niezbudowanej, pełniącej funkcję drogi dojazdowej, bez nawierzchni. Nieruchomość położona jest w otoczeniu terenów niezabudowanych, stacji paliw oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dojazd do nieruchomości możliwy jest drogą asfaltową. Nieruchomość nie jest zabudowana, nie występują na niej naniesienia roślinne, nie jest wyposażona w urządzenia infrastruktury technicznej.

Odnośnie ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na przedmiotowej nieruchomości, biegły wyjaśnił, że zarówno wartość ograniczonych praw rzeczowych jak i ich wpływ na wartość szacowanej nieruchomości wynoszą zero.

Jednocześnie Minister wskazał, że rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił w operacie szacunkowym, że określenie wpływu w jaki ograniczone prawa rzeczowe mają na wartość nieruchomości nie jest możliwe, ponieważ nie odnaleziono dostatecznej liczby transakcji rynkowych obiektami różniącymi się tylko ustanowieniem na nich tożsamego prawa i bez tego obciążenia. Zatem ustalenie wzajemnych relacji w warunkach rynkowych jest niemożliwe. Z kolei w przypadku braku możliwości określenia wartości w sposób, o którym mowa powyżej, wartość ograniczonego prawa rzeczowego określa się przez obliczenie kosztów uzyskania tego prawa. Ponieważ jednak ograniczone prawa rzeczowe zostały ustanowione nieodpłatnie, to koszty uzyskania tych praw wynoszą zero, więc ich wartość wynosi również zero. Zatem ograniczone prawa rzeczowe ujawnione w dziale III księgi wieczystej nie wpływają na szacowaną wartość przedmiotu wyceny.

Badając przeznaczenie wycenianej działki rzeczoznawca majątkowy ustalił, że przedmiotowa nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego po obu stronach [...] na odcinku przebiegającym przez miasto [...], które zostało uchwalone przez Radę Miejską [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2002 r. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie usług oznaczonym jako [...] oraz w strefie przyrodniczo - krajobrazowej wchodzącej w skład [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu obejmującej rezerwat rzeki [...], istniejących obszarach leśnych wraz z uzupełnieniami, siedliska [...] oraz terenów śródleśnych z prawem ekstensywnego inwestowania.

Do określenia wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

W celu dokonania wyceny nieruchomości przeprowadzono analizę transakcji nieruchomościami niezbudowanymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako prawo własności pod zabudowę usługową. Analizą objęto okres od 2016 r. do dnia wyceny, na terenie całego powiatu [...]. Na tak określonym rynku lokalnym odnaleziono 14 transakcji tzw. nieruchomościami usługowymi, które nie budziły wątpliwości co do ich charakteru (zestawienie str. 13-14 operatu). Najniższa uzyskana cena wśród tych transakcji wyniosła [...] zł/m2, najwyższa [...] zł/m2. Średnia cena w zbiorze wyniosła [...] zł/m2.

Następnie, w celu stwierdzenia czy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, dokonano analizy transakcji nieruchomościami drogowymi. Badaniem objęto ten sam obszar, który został objęty badaniem dla nieruchomości usługowych. Odnaleziono 15 wiarygodnych transakcji nieruchomościami drogowymi na zdefiniowanym rynku lokalnym (zestawienie str. 15 operatu). Najniższa cen transakcji to [...] zł/m2, a najwyższa to [...] zł/m2. Średnia cena zbioru wyniosła [...] zł/m2.

Biorąc pod uwagę powyższe, przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości, zatem wartość przedmiotu wyceny dla celów ustalenia odszkodowania, biegły określił według aktualnego sposobu użytkowania, wynikającego z przeznaczenia.

Na podstawie danych porównawczych, doświadczeń z podobnych rodzajowo rynków oraz badań preferencji potencjalnych nabywców ustalono następujące cechy rynkowe wpływające na wartość wycenianej nieruchomości i ich wagi - procentowe wpływy poszczególnych atrybutów (cech): sąsiedztwo ( waga 30%), lokalizacja ogólna (waga 20%), możliwości inwestycyjne (waga 20%), ekspozycja (waga 20%), jakość drogi dojazdowej (waga 10%). Ponadto dla każdej cechy ustalono skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich.

Następnie dokonano określenia zakresów współczynników korygujących i ostatecznie dokonano obliczenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości na kwotę [...] zł, którą to kwotę powiększono o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł.

Tak ustaloną kwotę powiększono o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym.

W ocenie organów obu instancji sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargę, w której decyzji Ministra zarzucił naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, jak również wydanie decyzji w oparciu o dowody niemające oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy;

2. art. 11 i art. 107 K.p.a., polegające na lakonicznym i pobieżnym wskazaniu motywów rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

3. § 38 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), polegające na nieuwzględnieniu obniżenia wartości przedmiotowej nieruchomości wynikającego z obciążenia jej służebnością gruntową.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 7 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie przez sąd dowodu uzupełniającego z opinii [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z [...] lutego 2020 r. na okoliczność, że brak określenia w kwestionowanym operacie wartości ograniczonego prawa rzeczowego ma wpływ na wynik wyceny oraz decyzji Ministra Rozwoju z [...] kwietnia 2020 r. na okoliczność, że organ odwoławczy aktualnie podziela stanowisko Skarżącego co do konieczności oszacowania wartości ograniczonego prawa rzeczowego.

Na rozprawie 4 września 2020 r. sąd odmówił przeprowadzenia dowodu z powyższych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] o ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przejętej z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na realizację inwestycji drogowej.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, zwana dalej "ustawą"), ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej jako "u.g.n.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej jako "rozporządzenie").

Z powołanych przepisów wynika, między innymi, że jeżeli na przejmowanych pod inwestycję drogową nieruchomościach lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (art. 18 ust. 1a ustawy). Ponadto, suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomości nie może przekroczyć wartości nieruchomości (art. 18 ust. 1b tej ustawy). Przepisy ustawy przewidują również, że jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają (art. 12 ust. 4c, 4f i ust. 5 ustawy). Ponadto, odszkodowanie za przejmowane nieruchomości przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 18 ust. 4f ustawy). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejmowane nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 18 ust. 5 ustawy).

Szczegółowe regulacje dotyczące określania wartości nieruchomości przejmowanych pod inwestycje drogowe zawiera rozporządzenie z 21 września 2004 r. W myśl § 38 rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości (ust. 1). Przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego (ust.2). W przypadku braku możliwości określenia wartości w sposób, o którym mowa w ust. 2, wartość ograniczonego prawa rzeczowego określa się przez obliczenie kosztów uzyskania tego prawa (ust. 3).

W niniejszej sprawie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z. S. [...] czerwca 2018 r..

Z treści tego operatu (str. 9 ) wynika, że określając wartość nieruchomości biegły przyjął wartość zerową obciążającego wycenianą nieruchomość ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej z uwagi na ustanowienie tego prawa nieodpłatnie. Biegły wyjaśnił, że określenie wpływu ograniczonego prawa rzeczowego na wartość nieruchomości jest niemożliwe, bowiem nie odnaleziono dostatecznej liczby transakcji rynkowych obiektami różniącymi się tylko ustanowieniem na nich tożsamego prawa i bez tego obciążenia. W takim przypadku wartość ograniczonego prawa rzeczowego określa się przez obliczenie kosztów jego uzyskania. Ponieważ jednak w niniejszej sprawie ograniczone prawo rzeczowe zostało ustalone nieodpłatnie, to koszty uzyskania tych praw wynoszą zero, więc ich wartość również wynosi zero. W konsekwencji biegły uznał, że ograniczone prawo rzeczowe nie wpływa na szacowaną wartość przedmiotu wyceny.

Po analizie akt sprawy Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że opisane działanie biegłego nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Brak określenia wartości służebności gruntowej nie uwzględnia bowiem natury ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest służebność gruntowa, w ujęciu prawnorzeczowym. Wyjaśnić trzeba, że służebność gruntowa, stanowiąca formę ograniczonego prawa rzeczowego, jest instytucją prawa cywilnego uregulowaną w Kodeksie cywilnym (dalej jako "K.c."). Stosownie do art. 285 § 1 K.c., nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności. Przy tym, służebność gruntowa może mieć jedynie na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej oznaczonej części (art. 285 § 2 K.c.). Z powyższego wynika, że obiektywnie rzecz ujmując służebność gruntowa zawsze będzie mieć ekonomiczną wartość, gdyż zapewnia właścicielowi nieruchomości władnącej możliwość korzystania w określonym zakresie z nieruchomości obciążonej. Dlatego przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. oraz rozporządzenia z 21 września 2004 r. nakazują określenie wartości służebności gruntowej i następnie obniżenie wartości wycenianej nieruchomości, które wynika z obciążenia tej nieruchomości służebnością gruntową. Wbrew jednak tym wymogom, w kwestionowanym operacie biegły nie określił wartości służebności gruntowej powołując się na kryterium pierwotnych warunków ustanowienia tego prawa (służebność gruntowa ustanowiona nieodpłatnie), a w konsekwencji na aktualną wartość zerową ograniczonego prawa rzeczowego. Jak już jednak wyjaśniono powyżej, powołanie się przez biegłego na powyższe kryterium, a w konsekwencji brak określenia wartości służebności gruntowej i nie pomniejszenie o tę wartość wartości wycenianej nieruchomości, nie spełnia wymogów zarówno art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., jak i § 38 rozporządzenia z 21 września 2004 r.

Z tych przyczyn, nie można uznać, że biegły prawidłowo oszacował wartość ograniczonego prawa rzeczowego, które obciążało wycenianą nieruchomość. To zaś powoduje, że nie można dokonanej przez biegłego wyceny uznać za prawidłową. Wobec powyższego, Sąd uznał, że operat szacunkowy, który stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, jest dotknięty wadą, która pozbawia ten dokument pełnej mocy dowodowej, i której to wady nie dostrzegły organy obu instancji. W tej sytuacji za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r.

Zwrócić należy również uwagę, że na skutek braku określenia wartości służebności gruntowej w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie odszkodowania pominięto osoby, którym ta służebność przysługiwała. Osoby te, których prawo wygasło na skutek wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej i którym z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego przysługuje odszkodowanie, powinny mieć zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu odszkodowawczym, bez względu na to na jaką wartość ograniczone prawo rzeczowe zostało wycenione i jaka będzie ostatecznie przyznana kwota odszkodowania. Niezagwarantowanie tym osobom udziału w postępowaniu o ustalenie odszkodowania stanowi w tej sytuacji naruszenie art. 9 i art. 10 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i po zleceniu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia operatu szacunkowego wyda decyzję odpowiadającą prawu.

Końcowo odnosząc się do zawartego w piśmie procesowym skarżącego z 7 sierpnia 2020 r. wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych oraz decyzji Ministra Rozwoju wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, co wynika wprost z treści art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.). Sąd administracyjny nie jest natomiast ani uprawniony ani też zobowiązany do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że dołączona do pisma skarżącego z 26 lutego 2020 r. opinia dotyczy innej nieruchomości niż objęta zaskarżoną decyzją. Z tych przyczyn, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z ww. opinii.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.