Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r. Wójt Gminy (dalej jako: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 778), dalej jako: "u.p.z.p.", odmówił K. W. (dalej jako: "skarżący") ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji rozbudowy budynku rekreacyjnego na działce nr "[...]", obręb T., gm. Ł., z powodu niespełnienia warunku wynikającego z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W odwołaniu skarżący podniósł, że roboty budowlane prowadził podobnie jak właściciele innych domków rekreacyjnych, remontowanych i budowanych na terenie Stowarzyszenia M.S., dzierżawionego od Nadleśnictwa. Do odwołania załączył pismo Nadleśnictwa z 1997r., adresowane do Stowarzyszenia, w sprawie zgody na modernizację obiektów Ośrodka w miejscowości S. pod wskazanymi warunkami.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]"r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podzielił w całości stanowisko organu I instancji co do braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. Wskazał na wyniki analizy w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Podał, że objęta wnioskiem działka oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolem Ls. Powierzchnia zabudowy działki sprzed rozbudowy to 21 m2 budynek i 15 m2 taras. Skarżący powiększył powierzchnię zabudowy o 10 m2 budynku i o 5 m2 tarasu – zajmując, bez wymaganej zgody, grunt leśny. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U z 2015 r. poz. 909 ze zm.), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisu tego nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o wnikliwe zbadanie sprawy i słuszne jej rozstrzygnięcie. Opisał w jakim złym stanie nabył domek w 2005r. Podał, że przez 6 lat gromadził oszczędności, aby doprowadzić domek do standardów XXI wieku, w celu zapewnienia swojej rodzinie miejsca do odpoczynku, gdyż nie stać go na wyjazdy zagraniczne. Wskazał, że na terenie SMS jest 78 domków i większość z nich została już przebudowana lub pobudowana od "zera", gdyż ich właściciele skorzystali ze zgody Nadleśnictwa wydanej w 1996r. Budowę rozpoczął w 2012r. po złożeniu zgłoszenia o przystąpieniu do wykonania robót budowlanych, na którą otrzymał zgodę Starosty. Również Nadleśnictwo zostało poinformowane o planowanych pracach, załamaniu dachu i chęci powiększenia domku o sanitariaty. Otrzymał zgodę na prace, jednak "bez zwiększenia kubatury". Podniósł, że jako jedyny na terenie SMS ma stwierdzoną samowolę budowlaną, dlatego że zbyt długo gromadził środki finansowe i prace rozpoczął po inwentaryzacji domków, która przeprowadzona została w 2010r. Opisał zakres wykonanych prac. Oświadczył, że bardzo zależy mu na legalizacji obecnego stanu domku, bo nie ma możliwości, aby zmniejszyć go o 1,70 m. Niewykonalne jest obcięcie ścian przy istniejących podłączeniach elektrycznych i hydraulicznych. Wyraził sprzeciw przeciwko wybiórczemu traktowaniu członków SMS. Podkreślił, że jego sąsiedzi szczęśliwie spędzają wolny czas i urlopy w spokoju, dlatego, że wcześniej kupili i wyremontowali swoje domki.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Nadleśnictwo wniosło o oddalenie skargi, popierając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podniosło, że skarżący nie uzyskał zgody uczestnika na zwiększenie kubatury domku, a mimo to ją zwiększył i tym samym zajął grunt podlegający przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Na rozprawie w dniu 29 maja 2017 r. skarżący podtrzymał skargę i argumenty

w niej zawarte. Dodatkowo wskazał, że jego domek ma 33 m2 a taras 17 m2.

W sąsiedztwie znajdują się domki o większej kubaturze. Podał, że w okolicy powstał jeden dom murowany od podstaw, którego właściciel twierdzi, że ma wszystkie zgody. Wyraził niezrozumienie dla nieuzyskania przez niego zgody. Podniósł, że czuje się oszukany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U z 2016r. poz. 1066 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przeprowadzana jest pod względem zgodności

z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu

w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów, ustalonych na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W związku

z tym dla oceny legalności działania organów administracji orzekających w sprawie bez znaczenia pozostaje co do zasady fakt zmiany stanu faktycznego lub prawnego po wydaniu decyzji.

Z decyzji organu I, jaki i II instancji wynika, że przyczyną nieuwzględnienia wniosku inwestora było stwierdzenie braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z wymienionym pkt 4 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, czyli ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, ze zm.). Natomiast w myśl powołanego pkt 5 ustalenie warunków zabudowy nie może naruszać przepisów odrębnych.

W rozpatrywanym przypadku bezspornym jest, że teren objęty wnioskiem to grunt leśny, oznaczony w ewidencji gruntów symbolem Ls. Zatem, prawidłowo organy przyjęły, że podlega on ochronie na zasadach określonych w cytowanej ustawie

o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta stanowi przepisy odrębne,

w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., które muszą zostać bezwzględnie uwzględnione przy ustalaniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga zgody właściwego organu i jest możliwe jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem art. 7 ust. 1 tej ustawy wyklucza dochodzenia zmiany przeznaczenia gruntu leśnego w trybie decyzji o warunkach zabudowy. Wyjątek może dotyczyć tylko działki objętej zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.), o czym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine u.p.z.p. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że taka sytuacja nie ma miejsca. Nie budzi też wątpliwości, że wnioskowana rozbudowa domku rekreacyjnego stanowi cel nieleśny, gdyż jest innym niż leśny sposobem użytkowania gruntu leśnego (art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W takiej sytuacji organy orzekające nie mogły uwzględnić wniosku skarżącego. Nastąpiłoby to bowiem wbrew wskazanym przepisom i stanowiło rażące naruszenie prawa. Z tego też powodu argumentacja skarżącego co do motywów spornej rozbudowy i jej zakresu nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Powołane przepisy mają charakter związany, jasno określają kryteria jakimi właściwy organ ma obowiązek kierować się przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu, nie pozostawiając organowi żadnego luzu decyzyjnego.

W związku z tym organ nie mógł kierować się tutaj względami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej, dlatego także i Sąd nie mógł kierować się takimi dyrektywami przy rozpatrywaniu skargi.

Podnieść należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja w tym przedmiocie zastępuje ustalenia miejscowego planu, wobec jego braku, wywołując tożsame z nim skutki. Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie warunków zabudowy jest przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującymi na danym terenie przepisami prawa. Z treści art. 56 i 61 u.p.z.p. wyraźnie wynika, iż decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczego gminy. Właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję jedynie wówczas, jeżeli inwestor spełni wszystkie wymagania określone przepisami art. 61 u.p.z.p. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym. Tylko jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących (takich jakie przysługiwałyby mu przy realizacji władztwa planistycznego) i ma obowiązek uwzględnić wniosek tylko, co podkreślić trzeba, gdy stwierdzi łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Takie działanie koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. W myśl tego ostatniego przepisu każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny,

w granicach określonych ustawą.

Uwzględnić należało więc, że w dacie orzekania, co podkreślić trzeba, organy administracji publicznej miały obowiązek działać wyłącznie na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Przy czym obowiązek respektowania prawa dotyczy wszystkich uczestników procesu budowlanego, w tym inwestora. Natomiast żaden przepis prawa nie dawał podstaw skarżącemu do uzależniania swojej sytuacji prawnej od sytuacji prawnej właścicieli sąsiednich domków rekreacyjnych, którzy, jak sam przyznał w skardze dokonali rozbudowy kilkanaście lat wcześniej, a więc możliwe, że w odmiennym stanie prawnym. Jednak Sąd, będąc związany granicami skargi, nie może tutaj analizować i wypowiadać się co do sytuacji prawnej terenów sąsiednich, skoro organ orzekający nie miał takiego obowiązku.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.