I SA/Gl 112/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-07-28	
Data wpływu	2020-01-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Machcińska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	I GSK 1748/20	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 2203;  art. 43 ust. 3, 4  5; Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie WSA Beata Machcińska (spr.), Adam Nita, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji A w P. na czynność Wójta Gminy G. w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji oddala skargę.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Fundacji A w P. (dalej: "skarżąca"), prowadzącej Niepubliczne Przedszkole [...] w G., jest czynność Wójta Gminy G. (dalej "organ") w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

1. W styczniu 2019 r. organ ustalił podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli na dzień 1 stycznia 2019 r. w wysokości [...] zł. Z uwagi na treść art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j. - Dz. U. z 2017 r., poz. 2203 ze zm.; następnie: "u.f.z.o.") wysokość dotacji dla niepublicznych przedszkoli wskazanych w tym przepisie, w tym także dla przedszkola prowadzonego przez skarżącą, wyniosła więc [...] zł (75% podstawowej kwoty dotacji), czyli [...] zł miesięcznie na każdego ucznia z wyłączeniem uczniów niepełnosprawnych. W takiej wysokości dotacja była wypłacana skarżącej za okres od stycznia do października 2019 r.

W październiku 2019 r. organ, działając na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o., dokonał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na 2019 r. według stanu na dzień 30 września 2019 r. Podstawowa kwota dotacji po dokonaniu tej aktualizacji wyniosła [...] zł. Kwota dotacji należna przedszkolu skarżącej zmniejszyła się więc do [...] zł, czyli [...] zł miesięcznie na każdego ucznia. Zdaniem organu doprowadziło to do powstania nadwyżki w wysokości dotacji już wypłaconych, które obliczano przy założeniu, że miesięczna stawka dotacji odpowiada kwocie [...] zł, a nie: [...] zł. Nadwyżka miesięczna na każdego ucznia wyniosła więc [...] zł. Z tego względu kwotę dotacji należnej za listopad 2019 r. w wysokości [...] zł, stanowiącej iloczyn jednomiesięcznej stawki dotacji po jej zaktualizowaniu ([...] zł) oraz liczby uczniów (56), organ obniżył o powstałą nadwyżkę w wypłaconych skarżącej środkach w wysokości [...] zł, która z kolei stanowiła iloczyn nadwyżki w każdej miesięcznej części dotacji ([...] zł) i liczby uczniów ze względu na których dotacja została wypłacona (w sumie za wszystkie dziesięć miesięcy: 548).

2. W skardze datowanej na 20 grudnia 2019 r., a wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu 23 grudnia 2019 r. skarżąca zastępowana przez radcę prawnego podała, że kwestionuje przyjęty przez organ sposób obliczenia wysokości dotacji, którego konsekwencją stało się ustalenie i wypłacenie części dotacji za listopad 2019 r. w zaniżonej wysokości. Mając to na uwadze, zażądała stwierdzenia bezskuteczności tej czynności, uznania obowiązku organu do wypłacenia wskazanej części dotacji w pełnej wysokości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto zwróciła się o zobligowanie organu do wykazania, że podstawowa kwota dotacji i jej aktualizacja zostały ogłoszone, jak również do przedstawienia pełnej dokumentacji budżetowej wskazującej kwoty i dane, jakie uwzględniono przy ustalaniu tej aktualizacji. Podniosła przy tym zarzut naruszenia art. 43 ust. 4 i ust. 5 w związku z art. 44 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz w związku z art. 17 ust. 3 u.f.z.o., art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz art. 62 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. - Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.; dalej: "u.f.p."), a także art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjne (t. j. - Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu skarżąca w pierwszej kolejności wskazała, że ani podstawowa kwota dotacji, ani jej aktualizacja nie zostały ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej. Wyjaśniła zarazem, że zawiadomienie o dotacji za listopad 2019 r. otrzymała od organu za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mailem) w dniu [...] r., a przelew środków zrealizowano w dniu [...] r.

Dalej skarżąca zaakcentowała, że w myśl art. 43 ust. 3 u.f.z.o. zaktualizowaną miesięczną stawkę dotacji organ mógł zastosować od listopada 2019 r., a nie: od stycznia 2019 r. Natomiast stosownie do art. 43 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o. poprawne ustalenie kwot dotacji na listopad i grudzień 2019 r. wymagało poczynienia następujących obliczeń. Od zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji ([...] zł) trzeba było odjąć sumę części dotacji wypłaconych za okres od stycznia do października 2019 r. ([...] zł). Następnie kwotę tę ([...] zł) należało podzielić przez dwa (celem ustalenia stawki dotacji na listopad i grudzień z osobna) i sprawdzić, czy otrzymana wartość nie jest niższa o 25% od średniej miesięcznej stawki dotychczas wypłacanej, czyli od kwoty [...] zł. Jako że otrzymany wynik ([...] zł) nie spełniał tego wymogu, uznania wymagało, że stawka dotacji za listopad 2019 r. wynosi [...] zł, czyli 75% z [...] zł. W przekonaniu skarżącej nie jest więc wątpliwe, że wypłata tej części dotacji powinna nastąpić w wysokości [...] zł, co stanowiło iloczyn obliczonej stawki miesięcznej ([...] zł) i liczby dzieci (56). Tymczasem organ tym tytułem wypłacił kwotę [...] zł, czyli kwotę o [...] zł mniejszą. Uczynił to wskutek nieuprawnionego przyjęcia możliwości potrącenia rzekomej nadwyżki w części dotacji wypłaconych za wcześniejszy okres, czym naruszył również wyżej powołane przepisy u.f.p. i k.p.a.

3. W odpowiedzi z dnia 23 stycznia 2020 r. organ wystąpił o oddalenie skargi, uznawszy ją za bezzasadną. W uzasadnieniu wskazał, że zarówno podstawowa kwota dotacji, jak i jej aktualizacja zostały ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej, co wynika z akt sprawy. Odnośnie meritum podkreślił z kolei, że dokonane przezeń ustalenia są prawidłowe i znajdują oparcie w przepisach prawa.

4. W piśmie z dnia 9 lipca 2020 r. skarżąca podtrzymała wnioski i zarzuty skargi, które poparła pismem Departamentu Kształcenia Ogólnego w Ministerstwie Edukacji Narodowej z dnia [...] r., nr [...].

5. W piśmie z dnia 15 lipca 2020 r. organ zastępowany przez adwokata stwierdził brak podstaw do zmiany swego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej zarówno podstawowej kwoty dotacji ustalonej w styczniu 2019 r., jak i jej aktualizacji z października 2019 r. znajduje oparcie w dokumentacji przedstawionej przez organ wraz z odpowiedzią na skargę i jako takie nie wymaga dalszego omówienia. Bez wątpienia uniknięcie takiej analizy nie jest natomiast dopuszczalne w odniesieniu do zasadniczej kwestii spornej, która w istocie koncentruje się wokół dwóch zagadnień, a mianowicie ustalenia początku obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji oraz sposobu jej obliczenia. Osią sporu jest zatem sposób rozumienia art. 43 ust. 3-5 u.f.z.o.

Mając to na względzie, odnotować trzeba, że zgodnie z art. 43 ust. 3 pkt 2 u.f.z.o. w przypadku takiej aktualizacji, jak ta, która stanowi przedmiotu sporu w niniejszej sprawie, zaktualizowana kwota dotacji obowiązuje od pierwszego dnia listopada roku budżetowego.

Z art. 43 ust. 4 u.f.z.o. wynika, że jeżeli wysokość dotacji uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji a sumą części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.

Z kolei w myśl art. 43 ust. 5 u.f.z.o. średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji może zwiększyć się maksymalnie o 50% albo zmniejszyć się maksymalnie o 25% średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.

Przystępując w tej sytuacji do omówienia pierwszego z tych przepisów (art. 43 ust. 3 pkt 2 u.f.z.o.), zgodzić się trzeba, że wskazuje on wprost, iż zaktualizowana kwota dotacji zaczyna obowiązywać od pierwszego dnia listopada roku budżetowego. Wydaje się to zresztą zrozumiałe, jeżeli uwzględni się fakt, że do tego czasu obowiązywała kwota dotacji sprzed tej aktualizacji. Z konieczności takiego oczywistego rozróżnienia obowiązywania w czasie tych dwóch kwot nie można jednak wyciągnąć wniosku, który sprowadzałby się w rzeczywistości do wyodrębnienia dwóch dotacji, a mianowicie dotacji za okres od stycznia do października i dotacji za dwa ostatnie miesiące roku. Pamiętać bowiem trzeba, że dotacja jest udzielana na dany rok. Poniekąd wskazuje na to art. 2 pkt 26 u.f.z.o., który przesądza, że ilekroć w ustawie tej jest mowa o roku budżetowym, należy przez to rozumieć rok, na który jest uchwalana ustawa budżetowa i są udzielane dotacje. Już zatem z tego przepisu, zawierającego słownik terminów ustawowych, wynika, że dotacja ma charakter roczny. Znajduje to skądinąd potwierdzenie także w innych regulacjach tego aktu. Poza tym zwrócić trzeba uwagę, że samo słowo aktualizacja w języku potocznym oznacza określenie czegoś na nowo, w sposób odpowiadający nowym realiom (por. np. Słownik Języka Polskiego dostępny na stronie internetowej https://sjp.pl czy Słownik synonimów autorstwa A. Dąbrówki, E. Geller i R. Turczyna, Warszawa 1998). Nie wiąże się zatem ze zmianą obiektów posiadających określone właściwości, lecz modyfikacją przymiotów jednego (tego samego) z nich. Tak też jest w przypadku omawianej dotacji, co oznacza, że poprzez jej aktualizację należy rozumieć zmianę jej wysokości. Rację ma zatem organ, wskazując, że część dotacji wypłacana za okres od stycznia do października ma charakter niejako prognozowany, a urealnienie tej kwoty następuje w październiku i dopiero wtedy możliwe i konieczne jest dokonanie rozrachunków mających na celu takie wyrównanie części dotacji (zarówno części już otrzymanych, jak i tych, które mają zostać otrzymane w listopadzie i w grudniu), ażeby całkowita kwota dotacji była równa kwocie zaktualizowanej. Taki bowiem jest cel samej aktualizacji. Pogląd ten oczywiście determinuje konieczność podzielenia zapatrywania organu także co do zaprezentowanego sposobu wykładni art. 43 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o. Jest on jednak prawidłowy, co znajduje zresztą oparcie w orzecznictwie.

W tym kontekście tytułem przykładu można odnotować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 444/19. W orzeczeniu tym jako niezasadny oceniono zarzut zastosowania miesięcznej stawki dotacji w stosunku do części dotacji wypłaconej jeszcze przed dokonaniem jej aktualizacji. Podkreślono przy tym, że suma części dotacji podlegającej wypłaceniu po dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ulega proporcjonalnemu obniżeniu o kwotę stanowiącą nadwyżkę środków wypłaconych do dnia dokonania aktualizacji. W takim samym tonie wypowiedział się również m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 266/18.

Podkreślić również trzeba, że podobne zalecenia płyną z przedłożonego przez skarżącą pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej, gdzie również zwraca się uwagę na konieczność zauważenia, że wysokość nowych części dotacji obowiązujących od listopada (w przypadku aktualizacji październikowej) powinna uwzględniać wyrównanie kwoty dotacji od początku roku budżetowego. Podkreśla się także, że podstawowa kwota dotacji jest kwotą roczną i jej aktualizacja dotyczy całego roku budżetowego, a w związku z tym kolejne wypłacane części dotacji powinny zostać odpowiednio skorygowane (pomniejszone lub powiększone) tak, aby części podstawowej kwoty dotacji wypłacone od początku roku budżetowego sumowały się na roczną podstawową kwotę dotacji po zaktualizowaniu.

W świetle powyższego za niewątpliwe uznać trzeba, że skoro aktualizacji podlega podstawowa kwota dotacji, to skutek ten rozciąga się również na poszczególne części dotacji, także te już wypłacone. W przypadku zmniejszenia podstawowej kwoty dotacji musi to więc prowadzić do pomniejszenia kolejnych części dotacji o powstałą nadwyżkę w poprzednio przekazanych środkach. Tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest wypłacenie sumy odpowiadającej rzeczywistej kwocie dotacji, której wysokość ostatecznie podlega określeniu w aktualizacji październikowej.

Przyjęcie takiego rozumienia art. 43 ust. 3 u.f.z.o. bezpośrednio rzutuje także na prawidłową wykładnię art. 43 ust. 4 oraz ust. 5 tej ustawy. Nie można bowiem uznać, żeby dopuszczalna była taka interpretacja tych dwóch kolejnych przepisów, która by nie korespondowała z regulacją je poprzedzającą: wszak w takim przypadku mogłoby dojść do sankcjonowania sytuacji, w której poszczególne normy tej samej jednostki redakcyjnej prowadziłyby do sprzecznych konkluzji i wzajemnie się wykluczały, co niewątpliwie nie jest dopuszczalne choćby przez wzgląd na założenie racjonalności ustawodawcy.

W rezultacie zgodzić się należy z organem, że zaproponowane przez skarżącą rozumienie treści art. 43 ust. 4 u.f.z.o. można odnieść jedynie do sytuacji, w której liczba dzieci w przedszkolu przez cały rok jest niezmienna, albowiem tylko w takim przypadku nie ma ona znaczenia dla dokonanej kalkulacji. Nie zmienia to jednak faktu, że skoro wysokość dotacji określana jest na jedno dziecko, to ilość dzieci ma zasadniczo istotne znaczenie dla obliczenia kwoty części dotacji podlegającej przekazaniu za dany miesiąc i (finalnie) kwoty dotacji za cały rok, a w przypadku zaś, gdy liczba te ulega zmianie, jej uwzględnienie jest wprost nieodzowne. Przy obliczeniu wysokości części dotacji za listopad oraz grudzień nie sposób zatem pominąć tego czynnika.

Odnosząc te spostrzeżenia do analizowanego przypadku, stwierdzić należało, że obliczenia organu zostały dokonane z uwzględnieniem tych reguł, a zatem w sposób prawidłowy. Organ przemnożył bowiem zaktualizowaną kwotę dotacji na jedno dziecko ([...] zł) przez liczbę dzieci w przedszkolu w listopadzie 2019 r. (56) i ustalił, że wysokość części dotacji za ten miesiąc podlegającej wypłacie wynosiłaby [...] zł. Kwotę tę jednak obniżył o powstałą nadwyżkę w wypłaconych skarżącej środkach w wysokości [...] zł, która z kolei stanowiła iloczyn nadwyżki w każdej miesięcznej części dotacji ([...] zł) i liczby uczniów z uwagi na których dotacja została wypłacona (w sumie za wszystkie dziesięć miesięcy: 548). W rezultacie skarżąca słusznie otrzymała kwotę [...] zł.

Dostrzeżenia w tym miejscu wymaga, że skarżąca czyni zarzut niezgodności tego obliczenia z art. 43 ust. 4 u.f.z.o. Nie zauważa jednak, że stanowi ono działanie, które nie tylko nie pozostaje w sprzeczności z treścią tego przepisu, lecz w rzeczywistości postrzegać je trzeba jako jego rozwinięcie przy uwzględnieniu okoliczności, której pominąć nie sposób. Inaczej rzecz ujmując, zaproponowane przez organ obliczenie uwzględnia specyfikę sytuacji, jaka zachodzi w przypadku zmiennej w czasie liczby dzieci. Tymczasem przepis dotyczy przypadku, gdy liczba ta jest stała. Nie zmienia to jednak faktu, że niewątpliwym celem tej regulacji jest doprowadzenie do sytuacji, w której suma wszystkich wypłaconych części dotacji odpowiadać będzie jej ostatecznej kwocie określonej finalnie w aktualizacji październikowej i to właśnie przez pryzmat tego celu przepis ten należy interpretować.

Na koniec stwierdzić trzeba, że w rozpatrywanym przypadku organ nie dopuścił się również uchybienia art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Miesięczna stawka dotacji w wysokości [...] zł została bowiem obniżona o [...] zł, a zatem o niespełna 4,78%.

Mając powyższe na uwadze, uznać należało, że zaskarżona czynność organu odpowiada prawu, a skarga na nią wniesiona jest bezzasadna. Z tego powodu skargę tę trzeba było oddalić, co też uczyniono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).