Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 791/19 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Prokuratura Regionalnego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 791/19 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Prokuratura Regionalnego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej: zobowiązał Prokuratura Regionalnego w Warszawie do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, ze bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 25 czerwca 2019 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, J. M. zwrócił się do Prokuratora Regionalnego w Warszawie, na podstawie art. 1, art. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2f, pkt 5a i pkt 5g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429); zwanej dalej u.d.i.p., o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania:

1. liczby prokuratorów, którzy korzystają z pożyczek udzielonych przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie, na podstawie art. 122 § 1 ustawy – Prawo o prokuraturze, w tym odsetek prokuratorów korzystających z takich pożyczek,

2. wysokości pożyczek udzielonych na podstawie art. 122 § 1 ustawy – Prawo o prokuraturze w latach 2008-2018 z podziałem na poszczególne lata,

3. procentowo ujętego stosunku wartości jeszcze niespłaconych ww. pożyczek, do budżetu Prokuratury Regionalnej w Warszawie na 2019 r.,

4. czy wszyscy prokuratorzy spłacają pożyczki, a jeśli nie, jaka jest wysokość należności przeterminowanych,

5. odpowiedzi na pytanie, czy w ocenie Prokuratury Regionalnej w Warszawie zgodnym z art. 122 § 1 ustawy – Prawo o prokuraturze jest stan faktyczny, w którym prokurator posiadając zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, korzysta z kilku pożyczek udzielonych przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie (na warunkach określonych w § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych prokuratorów i prokuratorów w stanie spoczynku), posiadając jednocześnie środki własne w kwocie kilkukrotnie przekraczającej wartość podlegających spłacie pożyczek, a ponadto, czy taki stan faktyczny pozostaje zgodny z art. 137 § 1 tej ustawy.

W odpowiedzi na powyższe, organ pismem z dnia 1 lipca 2019 r. udzielił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej. Odnośnie punktu 1 wskazał, że według stanu na dzień 31 grudnia 2018 r. z pożyczek na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych prokuratorów i prokuratorów w stanie spoczynku korzystało 164 prokuratorów, w tym 28 prokuratorów z Jednostek właściwości Prokuratury Okręgowej w Płocku i Prokuratury Okręgowej w Ostrołęce, których właściwość terytorialna została zmieniona w 2015 r. i od tej daty ww. prokuratury nie podlegają tut. Jednostce. Pożyczki udzielone były/są na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy o prokuraturze oraz obecnie obowiązującej ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740). Odsetek: 20% (dot. wszystkich udzielonych pożyczek na dzień 31 grudnia 2018 r.), 17% (dot. pożyczek udzielonych dla osób zatrudnionych w obszarze właściwości tut. Prokuratury na dzień 31 grudnia 2018 r.). Odnośnie punktu 2 podał, że w latach 2008 – 2018 ówczesna Prokuratura Apelacyjna w Warszawie oraz Prokuratura Regionalna w Warszawie udzieliła pożyczek w wysokości: 2008 – 3 422 000 zł, 2009 – 3 777 000 zł, 2010 – 2 685 000 zł, 2011 – 1 675 000 zł, 2012 – 1 420 000 zł, 2013 – 735 000 zł, 2014 – 837 000 zł, 2015 – 1 463 000 zł, 2016 – 935 000 zł, 2017 – 1 270 000 zł, 2018 – 700 000 zł. Odnośnie punktu 3 wyjaśnił, że według stanu na dzień 31 grudnia 2018 r. łączna kwota pozostałych do spłaty pożyczek wynosiła 9 345 835 zł. Kwota pozostałych do spłaty pożyczek stanowi: 30,5% do budżetu Prokuratury Regionalnej w Warszawie na 2019 r., 4,1% do budżetu obszaru właściwości Prokuratury Regionalnej w Warszawie na 2019 r. Wpływy z tytułu spłaty pożyczek (wraz z odsetkami) są na bieżąco przekazywane do Skarbu Państwa. Odnośnie punktu 4 wskazał, że wszyscy prokuratorzy spłacają pożyczki w terminach określonych w zawartych umowach. Odnośnie punktu 5 podał, że przedmiotem regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p. są dane obiektywne, fakty, wydarzenia czy wiadomości. W zakres przedmiotowy informacji publicznej nie wchodzą kwestie ocenne czy postulatywne. W związku z tym żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

J. M. pismem z dnia 5 lipca 2019 r. wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w drodze decyzji. Jednocześnie zmodyfikował wniosek z dnia 25 czerwca 2019 r. w zakresie punktu 5 i wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie liczby prokuratorów, którzy posiadając zaspokojone potrzeby mieszkaniowe nadal korzystają z pożyczek udzielonych przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie (na warunkach określonych w § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych prokuratorów i prokuratorów w stanie spoczynku) mimo posiadania własnych środków finansowych w kwocie przekraczającej co najmniej dwukrotność wartości podlegających spłacie pożyczek.

Organ pismem z dnia 12 lipca 2019 r. RP IV Ip 23.2019 poinformował wnioskodawcę, że w Prokuraturze Regionalnej w Warszawie nie były/nie są (na dzień udzielenia informacji) prowadzone zestawienia będące przedmiotem wniosku. Odnosząc się zaś do odpowiedzi w zakresie punktu 5 wniosku z dnia 25 czerwca 2019 r. w związku z treścią pisma z dnia 5 lipca 2019 r. wskazującego, że odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w drodze decyzji Prokurator Prokuratury Regionalnej w Warszawie wyjaśnił, że pismem z dnia 1 lipca 2019 r. wskazano, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Zaznaczył, że art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy.

Pismem z dnia 13 września 2019 r. J. M. złożył ponaglenie.

W związku z powyższym organ w piśmie z dnia 17 września 2019 r. wskazał, że Prokuratura Regionalna w Warszawie udzieliła odpowiedzi na złożone wnioski o udzielenie informacji publicznej pismami z dnia 1 lipca 2019 r. i 12 lipca 2019 r., które zostały przesłane na adres poczty elektronicznej: [...]. Poinformował, że w przypadku kwestionowania odpowiedzi przysługuje mu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że złożona skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że Prokurator Regionalny w Warszawie jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie istniała bezczynność Prokuratora Regionalnego w Warszawie nie tylko do czasu złożenia skargi na bezczynność, ale do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, Prokurator Regionalny w Warszawie nie udzielił wnioskodawcy żadnych informacji ani nie zawiadomił go w sposób przypisany prawem o negatywnych przesłankach zrealizowania wniosku z dnia 5 lipca 2019 r. Organ powinien zatem ponownie przeanalizować wniosek skarżącego i udzielić odpowiedzi zgodnie z poczynionymi w sprawie ustaleniami.

Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie bezczynność organu wynikała z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa, a nie z celowego działania, gdyż organ niewątpliwie podjął czynności celem rozpoznania wniosku skarżącego. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym fakt, że organ nie pozostawił wniosku bez odpowiedzi, lecz podejmował czynności w celu jego zrealizowania i końcowo w odpowiedzi na skargę poinformował, że nie dysponuje informacją publiczną w żądanej przez skarżącego formie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prokurator Regionalny w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej u.d.i.p., poprzez użycie ww. przepisu w sytuacji, gdy nie ma on zastosowania w sprawie, gdyż wnioskodawca zażądał wskazania: "liczby prokuratorów, którzy posiadając zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, nadal korzystają z pożyczek udzielonych przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie (na warunkach określonych w § 7 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24.02.2017 r. w sprawie pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych prokuratorów i prokuratorów w stanie spoczynku), mimo posiadania jednocześnie własnych środków finansowych w kwocie przekraczającej co najmniej dwukrotność wartości podlegających spłacie pożyczek", a organ nie dysponował tą informacją i jedyną możliwą formą reakcji organu na wniosek było pismo informujące o nieposiadaniu żądanej informacji,

b) niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p, w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez użycie ww. przepisów w sytuacji gdy nie mają one zastosowania w sprawie, gdyż przyczyną skierowania pisma do wnioskodawcy informującego o nieposiadaniu żądanych danych nie może być kwalifikacja na informację prostą lub przetworzoną w sytuacji, gdy organ nie dysponuje materiałami źródłowymi, które pozwalają na udzielenie odpowiedzi zgodnej z wnioskiem,

c) niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f oraz pkt 5 lit. g u.d.i.p przez użycie ww. przepisów w sytuacji gdy nie miały one w tej sprawie zastosowania, gdyż żądanie wyrażone w piśmie J. M. z dnia 5 lipca 2019 r. zmierza do uzyskania informacji o stanie zasobów finansowych poszczególnych prokuratorów i prokuratorów w stanie spoczynku, którym udzielono pożyczek na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych prokuratorów, przy czym dane te nie dotyczą majątku którym dysponuje Prokuratura, w tym majątku publicznego pochodzącego ze spłat pożyczek udzielonych ze środków publicznych.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaleceń niemożliwych do wykonania przez organ w zakresie konieczności rozpatrzenia wniosku J. M. z dnia 5 lipca 2019 r. w sytuacji, gdy Prokuratura Regionalna w Warszawie nie dysponuje danymi źródłowymi, które pozwoliłyby na realizację wskazań Sądu.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaleceń niezrozumiałych, pozostających w sprzeczności z ustalonym stanem faktycznym w zakresie konieczności udostępnienia konkretnych danych liczbowych obrazujących sposób rozdysponowania środków publicznych w sytuacji, gdy J. M. we wniosku z dnia 5 lipca 2019 r. wystąpił z wnioskiem o dokonanie wyliczeń przedstawiających ilość osób, którym udzielono pomocy finansowej (przy czym dodatkowym kwalifikatorem miała być: wysokość kwoty pozostałej do spłaty pożyczki), a które posiadają własne środki finansowe w kwocie przekraczającej co najmniej dwukrotność podlegającej spłacie pożyczki, przy dodatkowym zastosowaniu kryterium: zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, przy nieposiadaniu przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie materiałów źródłowych, które pozwalałyby na udzielenie żądanej informacji.

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż Prokurator błędnie zakwalifikował zmodyfikowany wniosek J. M. z dnia 5 lipca 2019 r. jako żądanie nieobejmujące informację publiczną w sytuacji, gdy przyczyną negatywnego rozpoznania wniosku był brak materiałów źródłowych, które pozwoliłyby na udzielenie informacji żądanej przedmiotowym wnioskiem.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Pana J. M. ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (w przypadku nieskorzystania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z instytucji, o której mowa w art. 179a p.p.s.a.) oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. M. wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo pismem z 12 lutego 2023 r. J. M. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 17 stycznia 2023 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 4 kwietnia 2023 r.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Co więcej jako całkowicie nieuzasadnione ocenić należy argumenty mające stanowić uzasadnienie tego zarzutu. W żadnym miejscu swojego uzasadnienia Sąd I instancji nie nakazał organowi zaleceń niemożliwych do wykonania, a w szczególności udostępnienia J. M. jakichkolwiek danych, których Prokuratura Regionalna w Warszawie nie posiada, czy też nie dysponuje danymi źródłowymi do ich wytworzenia.

Otóż Sąd I instancji stwierdził jedynie, że udzielona wnioskodawcy odpowiedź z 12 lipca 2019 r., iż Prokuratura Regionalna w Warszawie nie dysponuje żądanymi zestawieniami nie była wystarczająca i w konsekwencji nie uchylała ona stanu bezczynności organu. Dopiero w odpowiedzi na skargę z dnia 12 listopada 2019 r. Prokurator Regionalny w Warszawie szerzej wyjaśnił stan faktyczny i co to oznacza, że nie posiada żądanych zestawień. Wtedy właściwie Prokurator Regionalny w Warszawie podjął się wytłumaczenia nie tylko, że nie posiada żądanych zestawień, ale nadto, że nie posiada informacji żądanej przez skarżącego albowiem nie były i nie są prowadzone zestawienia będące przedmiotem wniosku z dnia 5 lipca 2019 r., gdyż przepisy prawa takiego obowiązku nie przewidują. W istocie brak odpowiednich danych składowych może uniemożliwić udostępnienie informacji publicznej wg. kryteriów określonych przez wnioskodawcę. Te informacje powinny być jednak zawarte w odpowiedzi skierowanej do wnioskodawcy, a nie dopiero w odpowiedzi na jego skargę, gdyż to nie uchylało zaistniałego stanu bezczynności organu. Tym samym Prokurator Regionalny w Warszawie powinien skierować do wnioskodawcy odpowiedź zawierającą pełne wyjaśnienie i argumentację (częściowo już wskazaną w odpowiedzi na skargę, a także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), dlaczego nie może udostępnić żądanej informacji publicznej. Tyle i tylko tyle stwierdził w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku Sąd I instancji. Napisanie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z wyjaśnieniem dlaczego nie może być ona udostępniona nie stanowi zalecenia niemożliwego do wykonania zwłaszcza, że jak wskazano wyżej, częściowo argumentacja w tym zakresie została już podniesiona. Niezrozumiała jest zatem argumentacja skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nakazał Prokuratorowi Regionalnemu w Warszawie udostępnienie wnioskodawcy jakichkolwiek danych liczbowych. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji "adresat wniosku zobowiązany jest bowiem udzielić bezpośrednio wnioskodawcy konkretnej, rzeczowej i wiarygodnej odpowiedzi na wniosek, a nie próbować zastąpić takie działania odpowiedzią na skargę. Strona nie może czerpać informacji o swej sytuacji prawnej – w zakresie prawa procesowego i materialnego – wyłącznie i dopiero z odpowiedzi organu na skargę (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1453/14)

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące administrację publiczną, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to więc, iż dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest czy podmiot będący adresatem wniosku posiada te informacje. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną, która jest podstawą do negatywnego rozpatrzenia żądania, a w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada w całości), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym wnioskodawcę. Zatem podmiot, który zamierza zawiadomić stronę, że nie posiada jakichkolwiek wnioskowanych informacji, powinien po pierwsze w tym zakresie złożyć wobec strony oświadczenie, a po drugie twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. Strona nie może bowiem domniemywać intencji adresata wniosku oraz samodzielnie domyślać się czy dysponuje on żądanymi informacjami, czy też danych tych, nawet w części, nie posiada. Tym samym oświadczenie musi być jednoznaczne w swojej treści. Adresat wniosku musi więc wprost wypowiedzieć się nie tyle, że nie posiada np. kompletnej dokumentacji, lecz że nie ma żadnych z wnioskowanych dokumentów.

Ponadto, powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów, w tym zasad dobrej administracji. Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę neutralności takiego twierdzenia. Wnioskodawca nie może być w tym zakresie pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniało go z zarzutu bezczynności. Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony i zabezpieczenia go przed arbitralnymi działaniami podmiotu, który z różnych przyczyn może dążyć do nieujawnienia posiadanych informacji publicznych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 123/17, LEX nr 2398015).

Podsumowując, powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji powinno ono zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Dopiero później ewentualnie sąd administracyjny jest zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, będzie musiał ustalić między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją.

Tego wszystkiego zabrakło w odpowiedzi z dnia 12 lipca 2019 r. skierowanej do wnioskodawcy. Zwłaszcza, że stwierdzenie, iż organ nie dysponuje żądanymi zestawieniami, nie oznacza samo w sobie braku w ogóle żądanej informacji, a tylko braku jej określonej formy.

Jako oczywiście bezzasadny ocenić należy zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Co jednak najistotniejsze, to Sąd I instancji nie stosował tego przepisu w niniejsze sprawie i nie mógł go stosować, gdyż orzekał na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bowiem bezczynność organu, a nie akt (decyzja, postanowienie), które wydał organ.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "[k]ażda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Przykładowy katalog informacji kwalifikujących się jako informacja publiczna został zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W świetle art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie i podkreślić należy, że przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, przyjąć także należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest w szczególności treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie jednomyślnie przyjmuje się również, że informacje publiczne muszą dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań (tak m.in. I. Kamińska, M. Rozbicka -Ostrowska, Komentarz do art. 1, [w] I. Kamińska, M Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III LEX/el; wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., I OSK 238/19). A contrario, w orzecznictwie zdefiniowano również, które informacje nie stanowią informacji publicznej.

Z tego względu należy uznać, że informacje publiczne to informacje już istniejące w chwili ich udzielania, a nie niezmaterializowane w jakiejkolwiek postaci zamierzenia podejmowania przez podmiot zobowiązany określonych działań (por wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r. II SAB 70/02). Informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku oraz odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych. Sam wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może prowadzić do wytworzenia przez zobowiązany podmiot żądanej informacji, a jedynie może dotyczyć przetworzenia już istniejących i będących w posiadaniu organu informacji źródłowych (informacji prostych). Tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, podobnie jak i o informacjach, których organ nie posiada należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej.

W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskiem może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan pewnych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskodawca nie może żądać informacji, które nie znajdują się w dyspozycji organu, bądź nie są zmaterializowane w dokumentach. Jednocześnie, organ nie jest zobowiązany do tworzenia takich danych, zestawień czy ocen na wniosek złożony na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 19 września 2007 r., I OSK 1992/06).

Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. jest niezasadny, gdyż odwołuje się on do ustaleń stanu faktycznego tj. tego, że organ nie dysponował żądaną informacją i jedyną możliwą formą reakcji organu na wniosek było pismo informujące o nieposiadaniu żądanej informacji.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).

Ubocznie jedynie wskazać należy, że Sąd I instancji nie kwestionował sposobu reakcji organu na złożony wniosek tj. skierowania do wnioskodawcy pisma o nieposiadaniu żądanej informacji, lecz to, że owo pismo było niepełne i niejasne, a przede wszystkim nie zawierało właśnie jasnego stwierdzenia o braku posiadania żądanej informacji.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p, w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po pierwsze Sąd I instancji nie stosował tych przepisów. Po drugie Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu stwierdził jedynie, że niefortunnie sformułowana odpowiedź w piśmie z dnia 12 lipca 2019 r. o braku żądanych zestawień sprawiła, że można ją kwalifikować jako zawiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu informacji prostej (tzn. braku owych zestawień). Natomiast nie wynika z niej jednoznaczny komunikat skierowany do wnioskodawcy, że organ w ogóle nie posiada takich informacji, nawet informacji źródłowych (wyjściowych), które pozwalałyby na uzyskanie informacji przetworzonej tj. wytworzenie takich zestawień.

W końcu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f oraz pkt 5 lit. g u.d.i.p Sąd I instancji powołał te przepisy zasadnie wskazując, że żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacja publiczną – dotyczy bowiem konkretnych danych liczbowych obrazujących sposób rozdysponowania środków publicznych.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.