I OSK 1893/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-01-25	
Data wpływu	2010-11-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Irena Kamińska /przewodniczący/
Leszek Leszczyński
Stanisław Marek Pietras /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Rz 57/09	
Skarżony organ	Prokurator	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 6; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Rz 57/09 w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Rz 57/09 w sprawie ze skargi P. B., działając na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zobowiązał Prokuratora Rejonowego w J. do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej określonej w piśmie z dnia [...] października 2009 r., przesłanym do Prokuratury Rejonowej w J. e-mailem odebranym w dniu [...] listopada 2009 r. w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku i zasądził od Prokuratora Rejonowego w J. na rzecz skarżącego P. B. kwotę 234,40 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż P. B. przesłanym do Prokuratora Rejonowego w J. drogą elektroniczną wnioskiem z dnia [...] października 2009 r., zwrócił się o podanie na jego adres elektroniczny informacji, jakie organ ten zobowiązany był – w jego ocenie – do udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej, w szczególności wynikających z art. 8 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym m. in. o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej, majątku którym dysponuje, zasadach funkcjonowania, trybie działania, trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych, działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, dokumentacji, przebiegu i efektach kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacji o stanie państwa.

W dniu [...] listopada 2009 r. skarżący P. B. wystąpił drogą elektroniczną do Prokuratora Rejonowego w J. z wezwaniem do usunięcia naruszania prawa w związku z brakiem realizacji jego wniosku z dnia [...] października 2009 r., poprzez udzielenie żądanych w tym piśmie informacji, względnie wskazanie, jakie względy techniczne uniemożliwiają powyższe.

W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2009 r. przesłanej drogą elektroniczną organ wskazał, że Prokuratura Rejonowa w J. nie prowadzi odrębnie Biuletynu Informacji Publicznej i jest on prowadzony natomiast przez Prokuraturę Okręgową w K. Jednocześnie Prokurator podniósł, że wiadomości skarżącego z dnia [...] października i z dnia [...] listopada 2009 r., przesłane zostały w zaszyfrowanym programie i odczytane dopiero w dniu [...] listopada 2009 r. przez informatyka z Prokuratury Okręgowej w K. Od tego więc dnia rozpoczął bieg termin do udzielenia odpowiedzi.

W związku z powyższym skarżący P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w J. i zwrócił się o nakazanie temuż organowi zgodnego z prawem rozpatrzenia jego wniosku poprzez przesłanie w terminie 3 dni pełnej informacji, o jakiej w mowa w tym wniosku, jak również stwierdzenie, iż wnioskowane informacje podlegają udostępnieniu oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi natomiast podniósł, że bez wątpienia prokurator jest organem, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zatem jest on zobowiązany do udzielenia takiej informacji, jeśli ją posiada. Następnie przytoczył stosowne regulacje prawne dotyczące terminu udostępnienia informacji publicznej w trybie powołanej ustawy. Reasumując, pomimo upływu ponad jednego miesiąca od daty złożenia wniosku, nie otrzymał określonej prawem odpowiedzi, jak też wnioskowanej informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że udzielił odpowiedzi na żądanie skarżącego w ciągu 14 dni od odszyfrowania przez informatyka informacji przesłanych przez wyżej wymienionego drogą elektroniczną (zawartych we wniosku z dnia [...] października 2009 r.), wskazując równocześnie na przyczynę zwłoki.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że stosownie do treści art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza wobec przykładowego wyliczenia "innych podmiotów wykonujących zadania publiczne" należy uznać, że w kręgu tych podmiotów mieści się prokuratura i dlatego jest ona zobowiązana do udzielania informacji publicznej. Skoro tak, to z uwagi na regulację zawartą w art. 9 ust. 2 ustawy, zobowiązana była do utworzenia własnej strony Biuletynu Informacji Publicznej, na której należało umieścić informacje, które podlegają udostępnieniu w tej drodze i jest to najszersza z form udostępniania informacji publicznej. Jednakże stwierdził również, że nie istnieje norma prawa powszechnie obowiązującego, która przyznawałaby stronie postępowania uprawnienie do tego, aby domagać się od organu utworzenia, jak i określonego sposobu prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej. Zatem jedyną drogą z jakiej mógł skorzystać skarżący chcąc uzyskać określone przez siebie informacje publiczne, było złożenie przez niego w trybie przepisu art. 10 ust. 1 ustawy wniosku o ich udostępnienie w tym właśnie trybie, bowiem informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek, a pismo P. B. z dnia [...] października 2009 r. wymogi takiego wniosku spełnia i mimo złożenia wskazanego wniosku, Prokurator Rejonowy w J. żądanej informacji nie udzielił, odsyłając wnioskodawcę do strony BIP prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w K. Sąd I instancji zauważył, iż na stronie BIP Prokuratury Okręgowej w K., nie ma informacji żądanych przez P. B., a dotyczących Prokuratury Rejonowej w J.

Od powyższego wyroku w całości, Prokurator Okręgowy w K. wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu:

1. obrazę art. 9 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że prokurator rejonowy jest zobowiązany do utworzenia własnej strony "Biuletynu Informacji Publicznej", podczas gdy obowiązek taki dotyczy jedynie prokuratur apelacyjnych i okręgowych

2. obrazę art. 6 ustawy o dostępnie do informacji publicznej poprzez zobowiązanie Prokuratora Rejonowego w J. do udostępnienia skarżącemu P. B. danych, których prokurator rejonowy nie jest dysponentem gdyż pozostają one w wyłącznej gestii prokuratora nadrzędnego.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Natomiast w uzasadnieniu skarżący kasacyjnie stwierdził, że pomimo odpowiedzi Prokuratora Rejonowego w J. z dnia [...] grudnia 2009 r., Sąd zobowiązał go do udzielenia informacji publicznej określonej w piśmie skarżącego P. B. Zarzucił, że żaden z przepisów, na który powołuje się Sąd pierwszej instancji w swoim wyroku, nie zobowiązuje Prokuratur Rejonowych do prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej, zaś rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 27 sierpnia 2007 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 18 września 2007r.), obowiązek taki został nałożony na prokuratury apelacyjne i okręgowe. Wynika to jednoznacznie z uregulowań zawartych w § 20 ust. 1 pkt 9 (odnośnie prokuratur apelacyjnych) i w § 25 ust. 1 pkt 7 (odnośnie prokuratur okręgowych) wymienionego powyżej aktu prawnego. Cytowane przepisy zobowiązywały i czyniły odpowiedzialnymi wprost te jednostki za prowadzenie i udostępnianie informacji publicznej. Natomiast Regulamin ten nie nakładał takiego obowiązku na prokuratury rejonowe. Także nowe Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 24 marca 2010 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. 49 poz. 296), nie nakłada takiego obowiązku na prokuratury rejonowe. W dalszym ciągu obowiązek ten został nałożony na prokuratury apelacyjne i okręgowe, a wynika to jednoznacznie z § 26 ust. 1 pkt 5 (prokuratura apelacyjna) i § 37 pkt 7 (prokuratura okręgowa) wymienionego rozporządzenia. Powyższe akty prawne w najmniejszym stopniu nie wskazują nawet, by sprawy informacji publicznej miały być prowadzone przez prokuratury rejonowe w formie stron Biuletynu Informacji Publicznej. Skoro zatem Biuletyn Informacji Publicznej był i jest prowadzony przez prokuraturę okręgową, a wnioskodawca został o tym poinformowany to należy przyjąć, że wymóg prawny w tym zakresie został w pełni zrealizowany. Podkreślił także, że w swoim piśmie skarżący zwracając się do Prokuratury Rejonowej w J. bardzo ogólnikowo i bez sprecyzowania o jakie dane chodzi, zażądał udzielenia informacji publicznej i jedynie hasłowo wymienił informacje, które zgodnie z art. 6 ustawy powinny znajdować się w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś wszystkie te dane znajdują się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, prowadzonej zgodnie z przepisami przez Prokuraturę Okręgową w K. Ponadto część informacji nie pozostaje w dyspozycji Prokuratora Rejonowego w J., np. informacje dotyczące zatrudniania osób, wolnych etatów, działalności w ramach gospodarki budżetowej itp., bowiem tego typu działania pozostają w wyłącznej gestii prokuratora okręgowego i tylko ten organ może zadecydować o umieszczeniu takich informacji na stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Tak więc w tym zakresie Prokurator Rejonowy w J. nie mógł z przyczyn obiektywnych udzielić żądanych informacji. Jednocześnie odpowiadając stronie prokurator rejonowy wskazał, gdzie znajdują się żądane informacje i tym samym skarżący mógł bez żadnego problemu uzyskać interesujące go dane. Reasumując, żaden przepis prawny nie obligował i nie obliguje prokuratur rejonowych do odrębnego prowadzenia stron Biuletynu Informacji Publicznej w ramach danej jednostki. Niezasadnym też jest zobowiązanie Prokuratora Rejonowego w J. do udostępniania danych będących w wyłącznej gestii prokuratury nadrzędnej. Tego typu informacji prokurator rejonowy nie może udostępnić, gdyż przekroczyłby swoje uprawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, posiada usprawiedliwione podstawy.

Jednakże na samym wstępie wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem, podmioty o których mowa w art. 4 ust 1 i 2 ustawy, a zatem m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, tworzą własne strony Biuletynu Informacji Publicznej, na których udostępniają informacje podlegające udostępnieniu w tej formie. Natomiast stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. W świetle powyższego nie budzi zatem najmniejszych wątpliwości, że prokuratura, w tym również prokuratury rejonowe, realizując zadania publiczne, jakimi są strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw, zalicza się do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem tak, to odnoszą się do niej wszelkie obowiązki wynikające z art. 61 Konstytucji oraz z ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie mogą one zostać zniesione w drodze aktu o charakterze podustawowym, jakim jest rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 49, poz. 296), co podnosi się w skardze kasacyjnej. Po pierwsze zatem, jeśli informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, bądź też biuletyn ów nie został utworzony, to jest ona udostępniana na wniosek. Po drugie zaś zarzut skargi kasacyjnej jest o tyle chybiony i niezrozumiały, że wskazane w niej przepisy Regulaminu nie ograniczają kręgu podmiotów zobligowanych do tworzenia Biuletynu Informacji Publicznej tylko do prokuratur okręgowych i apelacyjnych, lecz nakazują tym prokuraturom "udostępnianie informacji publicznej". Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego kontestowanie owych przepisów, lecz zasygnalizować należy w tym miejscu, że w świetle poczynionych już wyżej rozważań, udostępnianie informacji publicznej jest obowiązkiem wszystkich jednostek organizacyjnych prokuratury. Jednocześnie należy zaznaczyć, że przedmiotem rozpoznawanej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie skargi na bezczynność, nie był obowiązek utworzenia przez Prokuraturę Rejonową w J. własnego Biuletynu Informacji Publicznej, tylko rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Za zasadny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez zobowiązanie Prokuratora Rejonowego w J. do udostępnienia informacji publicznej, której organ ten może nie posiadać. Należy w tym miejscu jednocześnie zauważyć, że zarzut ów nie został sformułowany w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami art. 174 i 176 P.p.s.a., bowiem nie zawiera jednoznacznego wskazania konkretnego przepisu – spośród zawartych w dwóch jego ustępach oraz pięciu punktach i dwudziestu dziewięciu literach – którego zarzut ten miałby dotyczyć, ani nie został on postawiony w powiązaniu z art. 149 P.p.s.a. Jednakże z drugiej strony nie uniemożliwia to dokonania sprawdzenia jego zasadności, ze względu na wyjaśnienie powyższych wątpliwości w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W świetle powyższych rozważań zatem wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił, iż zakres przedmiotowy wniosku skarżącego obejmuje w swoim zakresie informacje publiczne, przykładowo wyszczególnione w powoływanym art. 6 cytowanej już wyżej ustawy oraz prawidłowo zakwalifikował Prokuratora Rejonowego w J., jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Podkreślenia jednakże wymaga fakt, że zakwalifikowanie danych informacji jako informacji publicznych oraz przyjęcie, iż Prokurator Rejonowy w J. jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie może prowadzić do wniosku, do jakiego doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Mianowicie, że prokurator ma obowiązek udostępnić informację publiczną bez weryfikacji, czy np. dany organ w ogóle ją posiada, czy jest to informacja prosta bądź przetworzona i czy np. nie podlega ograniczeniu jej udostępnienie. Reasumując, Sąd pierwszej instancji nie ustalił w tym zakresie dokładnego stanu faktycznego sprawy.

Jednocześnie podkreślić należy, że uwzględnienie skargi na bezczynność organów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, prowadzi – w myśl art. 149 P.p.s.a – do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd nie może jednak określać, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności. Innymi słowy mówiąc, zobowiązanie pozostającego w bezczynności organu przez Sąd nie może sprowadzać się do nakazywania temuż organowi np. wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania i winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem. Stąd też uwzględniając skargę na bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej, sąd zobowiązuje organ do rozpoznania określonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a nie do samego udzielenia tej informacji. Przeciwne bowiem rozstrzygnięcie prowadzi wręcz do niewykonalności wyroku sądowego, bowiem do tego w konsekwencji sprowadza się – jak w rozpoznawanej sprawie – zobowiązanie jednostki prokuratury rejonowej do udzielenia informacji publicznej np. "o stanie państwa".

Rozpoznając zatem ponowienie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oceni ją w kontekście poczynionych powyżej rozważań, zaś potem – w zależności od wyników tej analizy – zobowiąże ewentualnie organ nie tyle do udostępnienia wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, lecz do ustosunkowania się do jego wniosku w tym przedmiocie.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok narusza prawo, a w konsekwencji skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 185 § 1 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.