Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 259/10 w sprawie ze skargi G. M. i A. M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 259/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę G. M. i A. M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego.

Sąd I instancji podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie (dalej: PINB w Sopocie) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 § 2 oraz art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r, nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako "u.p.e.a.") nałożył na A. i G. M. grzywnę w wysokości 10000 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] października 2006 r. PINB w Sopocie nakazał A. i G. M. rozbiórkę obiektu budowlanego – wiaty o długości 7,88 m, szerokości 3,73 m oraz wysokości części dwuspadowej mierzonej w kalenicy 2,38 m i w części jednospadowej dachu od 2,1 m do 2,42 m., zlokalizowanej na posesji przy ul. [...] w Sopocie. Organ ustalił, że wiatę wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: PWINB w Gdańsku) decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. W związku z faktem, iż nakazanych robót rozbiórkowych skarżący nie wykonali skierowano do nich upomnienie nr [...], doręczone w dniu 17 grudnia 2009 r., a następnie wobec dalszej bezczynności nałożono grzywnę, której wysokość podyktowana była zasadą racjonalnego działania wyrażoną w art. 7 § 2 u.p.e.a. Celowość nałożenia grzywny oraz jej wysokość organ uzasadnił faktem, iż przedmiotowy obiekt użytkowany jest dla potrzeb budynku z którym tworzy zwarta bryłę oraz faktem, iż niższa wysokość grzywny nie spełniałaby swojego celu z uwagi na ceny rynkowe 1 m 2 nieruchomości w Sopocie.

Organ wyjaśnił również, ustosunkowując się pisma skarżących z dnia 18 grudnia 2009 r., że brak w decyzji nakazującej rozbiórkę terminu jej dokonania należy interpretować jako konieczność niezwłocznego jej przeprowadzenia, co stwarza skarżącym zarazem możliwość uwolnienia się od płacenia grzywny.

A. i G. M. złożyli zażalenie do organu drugiej instancji wskazując, że organ nie wskazał terminu dokonania rozbiórki, a skarżący w chwili obecnej poszukują wykonawcy do jej przeprowadzenia. Zdaniem skarżących rozbiórka wiaty jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego, gdyż pod wiatą trzymane jest drzewo opałowe na zimę, które musi być suche. Poza tym wiata nie tworzy zwartej bryły z budynkiem mieszkalnym i w ogóle brak jest uzasadnienia do jej rozbiórki. Tak samo bezzasadne jest wymierzenie skarżącym grzywny w oparciu o cenę m² nieruchomości w Sopocie. Skarżący podkreślili również złą wolę PINB w Sopocie, który nęka ich różnymi decyzjami już od dłuższego czasu.

PWINB w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nałożona grzywna stanowi egzekucję obowiązku wykonania czynności, a obowiązek ten podlega wykonaniu z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna. W niniejszej sprawie decyzja PINB w Sopocie stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2006 r. Ponadto decyzja nakazująca nakaz rozbiórki była kontrolowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego w trybie nadzwyczajnym na mocy art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, w wyniku której organ ten odmówił stwierdzenia jej nieważności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że grzywna została nałożona w maksymalnej wysokości 10000 złotych dlatego, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Organ odwoławczy podał, iż niewłaściwy jest argument o konieczności korelacji wysokości grzywny z ceną rynkową m² nieruchomości w Sopocie, ale organ pierwszej instancji zamierzał w ten sposób podkreślić wartość nieruchomości jako takiej i przywiązanie właścicieli do podlegającego rozbiórce jednego z jej elementów. Zdaniem organu odwoławczego upływ czterech lat od wydania decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki wiaty uprawnia do wyrażenia oceny, że zobowiązani uchylają się od wypełnienia tego obowiązku. Organ dodał, że na podstawie art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku skarżący mogą wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie grzywny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. M. i A. M. wnieśli o uchylenie postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2010r., i podnosząc argumentację zbieżną z zawartą w uzasadnieniu zażalenia. Wskazali również, że PINB w Sopocie wezwał skarżących do dokonania dobrowolnej rozbiórki upomnieniem doręczonym w dniu 7 grudnia 2009 r., a więc w środku zimy, co uniemożliwiło rozbiórkę wiaty pod którą trzymane jest drzewo na opał. Ponadto skarżący zakwestionowali ponownie zasadność nałożenia grzywny, a także jej wysokość wskazując na sprzeczność postępowania organu z zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, wyrażoną w art. 7 § 2 u.p.e.a. Zdaniem skarżących postępowanie organów nacechowane jest złą wolą i dowolnością, co uzasadnia uchylenie kwestionowanych postanowień.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Podstawę do nałożenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia stanowiły w niniejszej sprawie art. 122 w związku z art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. Sąd I instancji przytaczając treść art. 122 oraz art. 121 u.p.e.a. wskazał, iż z analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie. Sąd I instancji przedstawiając przebieg postępowania uznał, że postępowanie organu co do zasadności nałożenia na skarżących grzywny było zatem zgodne z prawem. Sąd I instancji wskazując, iż w postanowieniu nakładającym grzywnę organ winien uzasadnić, z jakich przyczyn ustalił ją w takiej a nie innej wysokości, uznał że organ nie uczynił powyższego obowiązku w sposób całkowicie prawidłowy. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że uchybienie to nie miało jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na treść cytowanego wcześniej art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. W myśl tych przepisów każdorazowo grzywna w celu przymuszenia nie może przekroczyć 10000 zł, przy czym jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Sąd I instancji podkreślił, że organy prawidłowo niestosowały w sprawie art. 121 § 5 u.p.e.a. mówiącego o tym, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4 stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Sąd I instancji stwierdził, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu, gdyż wprawdzie egzekucja skierowana do skarżących dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, ale obowiązek rozbiórki nie został orzeczony w stosunku do budynku lub jego części. Wiata której rozbiórkę nakazano nie jest bowiem budynkiem lub częścią budynku w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Zatem organ pierwszej instancji uzasadniając wysokość nałożonej grzywny w sposób nieprawidłowy odniósł ją do ceny metra kwadratowego powierzchni w Sopocie, co zostało jednak dostrzeżone przez organ drugiej instancji i sprostowane. Sąd uznał za prawidłowe wyjaśnienia PWINB w Gdańsku, że grzywna w celu przymuszenia by spełnić swój cel musi być dla zobowiązanych dotkliwa na tyle, by skłonić ich do wykonania obowiązku. Sąd wskazał, iż zasadnie również organ przyjął, że kwota 10000 zł będzie adekwatna do sytuacji, gdyż zobowiązani przez cztery lata od wydania decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki wiaty uchylają się od wypełnienia tego obowiązku. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że na podstawie art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku skarżący mogą wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie grzywny na podstawie art. 125 u.p.e.a., lub o zwrot po jej uiszczeniu na podstawie art. 126 u.p.e.a. Zdaniem Sądu I instancji wywody te czynią zarzuty skarżących odnośnie wysokości grzywny bezpodstawnymi. Sąd I instancji odnosząc się do zawartych w skardze argumentów dotyczących niemożności dokonania dobrowolnej rozbiórki wiaty z uwagi na doręczenie upomnienia w środku zimy, co doprowadziłoby do zamoczenia trzymanego pod nią drzewa na opał uznał, iż skarżący mieli 4 lata na przeprowadzenie rozbiórki. Mieli zatem czas na wybór dogodnego pod każdym względem momentu, z porą roku włącznie. W ocenie Sądu I instancji organy zasadnie przyjęły, że tak długi okres zaniechań w tym przedmiocie dowodzi okoliczności uchylania się skarżących od wykonania obowiązku.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli G. i A. M. reprezentowani przez radcę prawnego A. M. Wyrok zaskarżyli w całości zarzucając mu:

- obrazę prawa materialnego tj. art. 7, art. 119 § 1 w zw. z art. 121 § 1-4 u.p.e.a. przez niezastosowanie się do treści w/w przepisów i oddalenie skargi skarżących złożonej na orzeczenie strony przeciwnej i utrzymanie w mocy nakazu zapłaty grzywny w maksymalnej kwocie 10.000 złotych wymierzonej w celu przymuszenia skarżących do określonego zachowania, ustalonej w sposób dowolny;

- obrazę przepisów procedury art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w granicach skargi zamiast w granicach sprawy przez uznanie, że organ, który wydał zaskarżoną decyzję został zwolniony z obowiązku uzasadnienia faktycznych przyczyn przemawiających za zastosowaniem drastycznej, maksymalnej grzywny dla spowodowania rozbiórki niewiele znaczącego obiektu jakim jest wiata, oraz wskazania sposobu naliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji z orzeczeniem o kosztach za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących podniósł, iż zaskarżone orzeczenie jest irracjonalne i pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych, sprzeczne z fundamentalnymi zasadami społecznymi. W zaskarżonym wyroku wyraźnie dostrzegalna jest całkowita symbioza władzy wykonawczej z władzą sądowniczą, co wywołuje wrażenie, że władza sądownicza nie jest niezależna i niezawisła. Podniesiono, iż Sąd I instancji bezkrytycznie poparł stanowisko organu władzy wykonawczej zaniechując swoich prerogatyw należnych jemu jako władzy sądowniczej. Pełnomocnik skarżących wskazał, że przepis art. 121 § 2 u.p.e.a. jednoznacznie określa, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy, organ administracyjny o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego. Organ powinien w uzasadnieniu orzeczenia przytoczyć okoliczności faktyczne, dlaczego nałożył grzywnę w określonej wysokości, czego zdaniem skarżących nie uczynił w niniejszej sprawie. Podniesiono, że obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wymierzając grzywnę, w najsurowszym wydaniu maksymalną dopuszczalną grzywnę. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika wprost, że organ administracyjny musi mieć na uwadze przedmiot egzekucji, wysokość nałożonej grzywny, maksymalną jej dopuszczalność oraz wyjaśnienie przesłanek którymi kierował się wymierzając grzywnę w określonej wysokości. Zdaniem pełnomocnika skarżących powyższe wynika również z przepisu art. 7 u.p.e.a., który nakazuje wprost, żeby środek zastosowany w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania wyroku był efektywny przy minimalnej dopuszczalnej uciążliwości dla zobowiązanego. W ocenie skarżących Sąd I instancji nie zastosował tego przepisu. Podniesiono, iż Sąd I instancji tymczasem mając do czynienia ze sprawą, w której chodzi o przypadek, który można określić jako mniejszej wagi wśród katalogu naruszeń prawa budowlanego, bezkrytycznie przychylił się do treści stanowiska i orzeczenia strony przeciwnej dla skarżących. Sąd utrzymał w mocy najsurowszą, drakońską karę wymierzoną skarżącym, bez wskazania motywów, przesłanek i zasad prawa. Podniesiono, iż ustawodawca, określił reguły wymierzania grzywny w celu przymuszenia z zakresu prawa budowlanego w stosunku do budynków i ich części, tymczasem dla obiektów takich jak wiata, brak jest jasnych, czytelnych reguł wymierzania kary grzywny. Wskazano, że wiata nie jest budynkiem ani mieszkalnym, ani użytkowym cechuje się funkcją pomocniczą dla właściciela nieruchomości i nie jest trwale związana z gruntem. Zdaniem skarżących Sąd I instancji ani nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób rzeczowy, merytoryczny, a przede wszystkim złamał ugruntowaną sądową linię orzeczniczą w przedmiocie opisanym w zaskarżonym wyroku. Podniesiono, że Sąd doprowadził swoim orzeczeniem do uznania, że w Polsce o interpretacji prawa decyduje określony skład sądu, a nie ugruntowana linia orzecznicza całej izby. Na poparcie powyższych twierdzeń powołano orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2006 r., sygn. akt II SA/Po 450/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07. Pełnomocnik skarżących podkreślił, że wiata nie jest związana trwale z gruntem i w rzeczywistości rozbiórce powinien podlegać dach, bowiem wiata usytuowana jest miedzy ścianą budynku mieszkalnego a murem ogrodzenia. Zdaniem skarżących stanowisko Sądu I instancji wykracza ponad swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego i niezawisłości sądowej. Pełnomocnik skarżących wskazał, iż żyli oni w przekonaniu, że skoro nie byli wzywani do wykonania rozbiórki, a urzędnicy przez kilka lat nie interesowali się wykonaniem decyzji i losami wiaty, to brak jest przesłanek do uznania za zasadną wymierzonej kary grzywny w maksymalnej dopuszczalnej wysokości. Podniesiono, że wiata nie stanowiła żadnego zagrożenia dla porządku prawnego. Zdaniem skarżących ocena dokonana przez Sąd I instancji pozostaje w rażącej sprzeczności z Konstytucją RP art. 7 - organy władzy muszą działać na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa. Podniesiono, że na organie, który wymierza grzywnę ciąży obowiązek szczegółowo przytoczenia ustaleń faktycznych, dlaczego wymierzył grzywnę i w dlaczego wymierzył ją w określonej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutowi wnoszących skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu sąd nie jest związany granicami skargi (zarzutami i wnioskami skargi) oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznawanej sprawy dotyczyły zaś postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty. Oceniając zaskarżony wyrok w tym zakresie stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej jest on zgodny z przepisami prawa. Nie można zapominać, iż sposób rozstrzygnięcia sprawy łączy się ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Oparcie na tym przepisie zarzutu skargi kasacyjnej, wiąże się z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc powołanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. W niniejszej skardze kasacyjnej jej autor nie przeprowadził w tym zakresie skutecznej argumentacji. Materiał dowodowy zebrany w sprawie umożliwiał organowi orzekającemu ocenę, czy zachodzą przesłanki czy też brak jest przesłanek prawnych do ustalenia grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organu czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi tu zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował konkretny przepis prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej i wskazanie związku między oceną stanu faktycznego a treścią rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organów odzwierciedla w dostateczny sposób ustalenia faktyczne, a rozważania organu nawiązują do materiału dowodowego i przepisów prawa. A zatem, Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić, iż nie dokonał należytej kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie przepisów mających zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Stwierdzić też trzeba, iż wbrew odmiennym wywodom skarżących kontrola przeprowadzona przez Sąd I instancji została zrealizowana w granicach art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), bowiem obejmowała ona zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc oparta była na kryterium legalności.

Podkreślić należy, iż celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. Organ egzekucyjny obciąża obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 u.p.e.a. wskazać trzeba, iż przepisem tym uregulowano cztery zasady środków egzekucyjnych: stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie, stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, stosowania najłagodniejszego środka egzekucji oraz zasadę niezbędności. Skarżący upatrują naruszenia przez organy administracji jak i Sąd I instancji zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucji. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem, mimo iż wyboru środka egzekucyjnego dokonuje organ, to jednak zobowiązany może wskazać inny środek, który jest tak samo skuteczny, a mniej dla niego uciążliwy. Jeśli natomiast zobowiązany nie wykaże innego środka, który mógłby znaleźć zastosowanie w sprawie, to należy przyjąć, że organ zastosował najmniej dotkliwy środek egzekucyjny. Podkreślić należy, iż organ egzekucyjny podejmując działania celem wyegzekwowania należności objętych tytułem wykonawczym, może stosować wszystkie środki egzekucyjne przewidziane ustawą, co oznacza, iż w niektórych przypadkach, gdy cel egzekucji tego wymaga, można stosować wszystkie środki jednocześnie.

Zgodnie natomiast z treścią art. 119 u.p.e.a. "Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§2)". Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia dotycząca spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego ma charakter jednorazowy i na podstawie § 2 z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych.

Podzielić także należy pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że postępowanie organu co do zasadności nałożenia na skarżących grzywny było zgodne z prawem. Sąd I instancji trafnie także zwrócił uwagę na okoliczność, iż ustalenie wysokości grzywny dokonane przez organ I instancji poprzez odniesienie jej do ceny metra kwadratowego nieruchomości w Sopocie nie było całkowicie prawidłowe, jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy z uwagi na treść art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. oraz z uwagi na sprostowanie tego stanowiska przez organ odwoławczy.

Wbrew opinii skarżących z uzasadnienia skarżonego postanowienia wynika, jakimi kryteriami kierował się organ, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazywał on, że grzywna winna skutecznie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku oraz że rozważył jej wysokość pod kątem efektywności z uwzględnieniem okoliczności uporczywego uchylenia się strony od wykonania prawomocnej decyzji PINB w Sopocie z dnia [...] października 2006 r. nakazującej rozbiórkę przedmiotowej wiaty. Zastosowane kryteria były, zatem zgodne z wymienionymi na wstępie celami wymierzenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. Domaganie się od organu administracyjnego szczegółowego uzasadnienia postanowienia o jej wymierzeniu stanowi przeniesienie na grunt postępowania egzekucyjnego obowiązków z postępowania jurysdykcyjnego. Stwierdzić trzeba, iż wydając akt konkretyzujący prawo materialne mające charakter uznaniowy, organ administracyjny w istocie ma obowiązek wyjaśnić kryteria, jakimi się kierował, ustalając taką a nie inną treść uznaniowego rozstrzygnięcia. Natomiast inaczej rzecz się ma w postępowaniu egzekucyjnym, w którym jedynym kryterium jest ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu strony zobowiązanej do wykonania obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 235/09, Lex nr 602159). Wobec powyższego Sąd I instancji, dokonał prawidłowej kontroli postępowania przeprowadzonego przez organy egzekucyjne nakładającego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, która, co istotne, nie została skutecznie zakwestionowana w drodze nadzwyczajnych środków zaskarżenia.

W świetle poczynionych rozważań, argumentacja strony skarżącej wskazująca na niewykonalność tego obowiązku z uwagi na okres zimowy i złe warunki atmosferyczne, a także twierdzenie, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest przypadek, który można określić jako mniejszej wagi wśród katalogu naruszeń prawa budowlanego, gdyż wiata nie jest związana trwale z gruntem i w rzeczywistości rozbiórce powinien podlegać jej dach nie może podważyć prawidłowości działań organów egzekucyjnych. Nie zasługuje także na uwzględnienie twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż skarżący żyli w przekonaniu, że skoro nie byli wzywani do wykonania rozbiórki, a urzędnicy przez kilka lat nie interesowali się wykonaniem decyzji i losami wiaty, to brak jest przesłanek do uznania za zasadną wymierzoną karę grzywny w maksymalnej dopuszczalnej wysokości. Uznać bowiem należy, iż skarżący posiadający wykształcenie prawnicze powinien mieć świadomość, że zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia stanowi egzekucję obowiązku wykonania określonej czynności, a obowiązek ten podlega wykonaniu z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna. W niniejszej sprawie egzekwowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie z dnia [...] października 2006 r. została utrzymana w mocy decyzją ostateczną organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2006 r.

W związku z powyższym, stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji słusznie przyjął, że organy egzekucyjne, ustalając wysokość grzywny we wskazanej wysokości, nie naruszyły granic uznania administracyjnego wyznaczonego przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co czyni bezpodstawnym zarzut, iż zaskarżony wyrok został wydany z rażącą obrazą przepisów prawa materialnego i przepisów procedury.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.