Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. Z.K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność, opłacająca składki wyłącznie za siebie za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze. zm. – dalej jako: ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 – dalej jako: u.s.u.s.), odmówił Z.K. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do maja 2020 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz.Urz.UE C 911 z 20.03.2020). Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.Urz.UE L 187 z 26.06.2014) w dniu 31 grudnia 2019 r.

Na datę [...] grudnia 2019 r. zaległość z tytułu nieopłaconych składek na koncie wnioskodawcy wynosiła 89 635,28 zł i przewyższała sumę przypisów składek w roku 2019, która wynosi 7 229,28 zł. Powyższe oznacza, że na dzień [...] grudnia 2019 r. wnioskodawca znajdował się w trudnej sytuacji. W związku z powyższym zdaniem organu wnioskodawcy nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r.

Od powyższej decyzji Z.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż w jego przypadku warunki uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek wynikające z ustawy COVID-19 zostały spełnione, przy czym dwukrotnie był wzywany przez organ celem uzupełnienia wniosku i nikt nie informował go, że nie może skorzystać z powyższego zwolnienia.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy własną decyzję odmawiającą przyznania Z.K. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił m.in., iż wnioskodawca wykonywał wprawdzie pozarolniczą działalność gospodarczą przed 1 kwietnia 2020 r. i opłacał składki wyłącznie na własne ubezpieczenia, zaś jego przychód z działalności w pierwszym miesiącu, za który składany jest wniosek nie przekracza kwoty 15 681 zł, tj. 300% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia brutto za 2020 r., złożył wniosek do ZUS do 30 czerwca 2020 r., a także złożył dokumenty rozliczeniowe za okres marzec – maj 2020 r. do 30 czerwca 2020 r.

Jednakże na dzień na [...] grudnia 2019 r. zaległość z tytułu nieopłaconych składek na koncie wnioskodawcy wynosiła 89 635,28 zł i przewyższała sumę przypisów składek w roku 2019, która wynosi 7 229,28 zł. Oznacza to, że na [...] grudnia 2019 r. wnioskodawca znajdował się w trudnej sytuacji, co wyłączyło go z możliwości skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Ze zwolnienia tego nie skorzystają firmy, które znajdowały się w trudnej sytuacji w grudniu 2019 r. Zwolnienie to stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 911 z 20,03.2020). Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu w dniu 31 grudnia 2019 r. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy przedsiębiorca wprawdzie miał na [...] grudnia 2019 r. zadłużenie za okres równy lub dłuższy niż 12 miesięcy, ale realizuje zawartą z Zakładem umowę o rozłożenie na raty należności z tytułu składek zawartą przed 31 grudnia 2019 r. Jednak w niniejszej sprawie strona nie składała wniosku o rozłożenie na raty co do zaległości z tytułu nieopłaconych składek.

Na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Z.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem oraz podtrzymując swoje stanowisko przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2021 r., V SA/Wa 168/21, stwierdził swą niewłaściwość miejscową i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. – zgodnie z treścią § 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1773 ze zm.) – w wersji obowiązującej od dnia 16 marca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Wsparcie będące pomocą publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce uregulowane zostało w art. 15zzzh ustawy COVID-19. Stosownie do art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 tej ustawy (w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wsparcie, o którym mowa w art. 15m, art. 15p, art. 15q, art. 15za ust. 2, art. 15zzb-15zze, art. 15zze, art. 31zo oraz art. 31zy, zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce.

W myśl art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.

- zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Zasady udzielania takiej pomocy w związku z epidemią COVID-19 zostały określone w komunikacie Komisji: Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz.U.UE. C. 911 z 20.03.2020). Stosownie do warunków określonych w w/w komunikacie w jej sekcji 3.1. "Ograniczone kwoty pomocy" pkt 22 lit. c, pomoc nie może być przyznawana przedsiębiorstwom, które w dniu 31 grudnia 2019 r. znajdowały się już w trudnej sytuacji (w rozumieniu ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych).

Definicja przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji została określona w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r., uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U. L 187, 26.6.2014, s. 1).

W myśl tej regulacji "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji" oznacza: przedsiębiorstwo, wobec którego zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności:

a) w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznawanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego. Do celów niniejszego przepisu "spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek podanych w załączniku I do dyrektywy 2013/34/UE, a "kapitał zakładowy" obejmuje, w stosownych przypadkach, wszelkie premie emisyjne;

b) w przypadku spółki, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych tej spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Do celów niniejszego przepisu "spółka, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek wymienionych w załączniku II do dyrektywy 2013/34/UE;

c) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym podstępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzycieli;

d) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo otrzymało pomoc na ratowanie i nie spłaciło do tej pory pożyczki ani nie zakończyło umowy o gwarancję lub otrzymało pomoc na restrukturyzację i nadal podlega planowi restrukturyzacyjnemu;

e) w przypadku przedsiębiorstwa, które nie jest MŚP, jeśli w ciągu ostatnich dwóch lat:

1) stosunek księgowej wartości kapitału obcego do kapitału własnego tego przedsiębiorstwa przekracza 7,5 oraz

2) wskaźnik pokrycia odsetek zyskiem EBITDA tego przedsiębiorstwa wynosi poniżej 1,0.

Mając na względzie przywołane powyżej regulacje przyjęcie, że przedsiębiorstwo skarżącego znajdowało się w trudnej sytuacji i z tego powodu odmówiono mu przyznania wnioskowanego wsparcia, nie mogło być dowolne. Organ zobowiązany był w tym względzie (zgodnie z komunikatem COVID-19) do przyjęcia definicji obowiązującej na gruncie art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014 i uwzględniając tę definicję przeprowadzić ustalenia faktyczne, które wskazywałyby na to, czy przedsiębiorstwo skarżącego spełniało na dzień [...] grudnia 2019 r., jedną z przewidzianych tam przesłanek, pozwalających uznać je jako znajdujące się na ten dzień w trudnej sytuacji.

Tymczasem organ odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia bowiem uznano, że znajduje się on w trudnej sytuacji, gdyż jego zaległość z tytułu nieopłaconych składek na dzień [...] grudnia 2019 r. wyniosła 89 635,28 zł i przewyższa sumę przypisów składek w roku 2019, która wyniosła 7 229,28 zł. Organ pominął zatem definicję z art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014, przyjmując na potrzeby rozpoznania niniejszej sprawy własne rozumienie pojęcia "przedsiębiorstwo w trudnej sytuacji". Takie postępowanie organu, jako całkowicie arbitralne, nie zasługuje na aprobatę. Podkreślenia wymaga przy tym, że w świetle motywu 14 rozporządzenia 651/2014, aby zagwarantować pewność prawa, należy ustanowić jasne kryteria, które nie wymagają przeprowadzenia oceny wszystkich szczegółowych aspektów sytuacji przedsiębiorstwa w celu określenia, czy dane przedsiębiorstwo należy uznać za przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji do celów niniejszego rozporządzenia. Dokonując oceny prawnej w oderwaniu od rzeczonych motywów organ dopuścił się także naruszenia zasady pewności prawa, która powinna być chroniona w świetle art. 6 k.p.a.

Co nie mniej istotne, rozpoznając sprawę w drugiej instancji, organ całkowicie pominął fakt zmiany treści istotnego dla jej potencjalnego rozstrzygnięcia komunikatu COVID-19 z dnia 20 marca 2020 r. W dacie wydawania pierwszej z decyzji ZUS komunikat ten istotnie zawierał w pkt 3.1 ppkt 22 lit. c zastrzeżenie, że pomoc nie może być przyznawana przedsiębiorstwom, które w dniu 31 grudnia 2019 r. znajdowały się już w trudnej sytuacji (w rozumieniu ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych).

Jednakże na mocy pkt 15 komunikatu z 29 czerwca 2020 r. (Dz.U.UE.C.2020.218.3) zmieniającego z dniem 29 czerwca 2020 r. wskazany wyżej komunikat z 20 marca 2020 r., została dodana jednostka redakcyjna oznaczona literą "ca", zgodnie z którą w drodze odstępstwa od powyższych przepisów pomoc można przyznać mikroprzedsiębiorstwom i małym przedsiębiorstwom (w rozumieniu załącznika I do ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych), które w dniu 31 grudnia 2019 r. już znajdowały się w trudnej sytuacji, pod warunkiem że nie są one objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz nie otrzymały pomocy na ratowanie ani pomocy na restrukturyzację. Pkt 15 komunikatu wprowadzającego powyższą zmianę stanowi przepis prawa materialnego, a sam komunikat "zmieniający" nie zawiera regulacji intertemporalnych. Oznacza to, że znajduje on zastosowanie od dnia jego wejścia w życie czyli od 29 czerwca 2020 r., a zatem obowiązywał już nie tylko w dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] września 2020 r.), ale wszedł w życie z dniem 29 czerwca 2020 r., a więc przed upływem terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek (30 czerwca 2020 r.). Tymczasem w niniejszej sprawie organ pominął omówioną tu zmianę stanu prawnego.

W świetle okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, iż ustalenie samej wysokości przypisu składek za 2019 r. i wysokości zaległości z tytułu nieopłaconych składek było niewystarczające dla stwierdzenia, że przedsiębiorstwo skarżącego znajdowało się w trudnej sytuacji na dzień [...] grudnia 2019 r. Z akt nie wynika nawet kwota zaległości za poszczególne okresy, gdyż organ powołuje się na całkowitą zaległość na dzień [...] grudnia 2019 r. W związku z tym zagadnienie zaległych składek, ich wysokości, okresów, których dotyczą – wymagałoby wyjaśnienia. Z uwagi na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonych decyzji oraz brak materiału źródłowego, w oparciu o który organ ustalił zaległość skarżącego z tytułu składek, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie poddają się w pełni sądowej kontroli.

Brak ustaleń i dokumentów w powyższym zakresie jest równoznaczny z istotnym naruszeniem przez organ art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, czy strona na dzień [...] grudnia 2019 r. faktycznie znajdowała się w trudnej sytuacji w rozumieniu przytoczonej wyżej regulacji art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Trudną sytuację wnioskodawcy ZUS ograniczył wyłącznie do porównania kwoty całkowitej zaległości z tytułu składek istniejącej na dzień 31 grudnia 2019 r. z sumą przypisów składek w 2019 r. Przede wszystkim jednak nie uwzględniono istotnej z punktu widzenia prawidłowego załatwienia sprawy zmiany stanu prawnego, polegającego na dodaniu z dniem 29 czerwca 2020 r. do treści komunikatu COVID-19 omówionego wyżej pkt 22 lit. ca.

Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien, kierując się regulacją wynikającą z art. 153 p.p.s.a., uwzględnić powyższe rozważania i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ powinien rozważyć (uwzględniając zasadę bezpośredniego działania regulacji nowej) udzielenie stronie wnioskowanego zwolnienia z obowiązku opłacania składek przy uwzględnieniu treści sekcji 3.1, pkt 22 lit. ca komunikatu Komisji: Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. U. UE. C. 2020. 91I. 1), który to przepis obowiązywał już w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu z dnia [...] września 2020 r.

W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.