Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu oddala skargę.

Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, Z. G., J. K. i Z. K. złożyli pismo z dnia 13 marca 2006 r., nazwane odwołaniem, wnosząc o "przewrócenie terminu odwoławczego od postanowienia wydanego w dniu [...] przez Powiatową Komisję Rady Bezpieczeństwa Drogowego (komisja społeczna) oraz unieważnienia w/w postanowienia". Podali, iż są właścicielami posesji, na których wybudowany został zespół pawilonów handlowych przy ul. [...] (dz. nr A i B). Wskazali, że w wyniku tego postanowienia, wydanego na wniosek Burmistrza Głubczyc zamknięta została ul. [...] i zostali oni oraz klienci pozbawieni dojazdu do pawilonów. Dodali, że przywołane postanowienie zostało podjęte bez poinformowania ich o włączeniu ul. [...] do terenu targowiska. Podnieśli, że przekształcenie ul. [...] w teren targowiska nie jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego oraz uchwałą w sprawie regulaminu targowiska miejskiego, a także ze specyfikacją przetargową w sprawie administrowania targowiska. Ulica jest zamknięta od poniedziałku do soboty, w godz. od 8 do 16, poprzez postawienie zapory drogowej zamkniętej na kłódkę, co stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi. Skarżący podkreślali, że zostali pominięci w ustaleniach dot. ul. [...] i nie doręczono im "w/w postanowienia, zostali postawieni przed faktem dokonanym", stąd zwrócili się do z – cy Burmistrza Głubczyc o wyjaśnienie tej sprawy i "otrzymali nieuzasadnione wyjaśnienie"., oraz kserokopię tego postanowienie. Dodali, że "podpisanie powyższego postanowienia przez pracownika Starostwa Powiatowego jest nieważne, gdyż jest on odpowiedzialny za drogi powiatowe a nie gminne."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, ze zm.) i art. 134 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na stan faktyczny sprawy podając, że postanowieniem z dnia [...], działający z upoważnienia Starosty Powiatowego w Głubczycach, Kierownik Wydziału Drogownictwa Starostwa Głubczyckiego zatwierdził projekt zmiany organizacji ruchu na drodze gminnej - ul. [...] w G. Zatwierdzenia dokonano na wniosek zarządcy drogi gminnej, tj. Burmistrza Głubczyc. Projekt zmiany organizacji ruchu drogowego dotyczył rejonu targowiska miejskiego w G., w obrębie ulic: [...], [...], [...] i [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że zasady nadzoru nad zarządzaniem ruchem drogowym, zarządzania tym ruchem drogowym określa art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). Z regulacji art. 10 ust. 2 powyższej ustawy wynika, że ruchem drogowym na drogach powiatowych i gminnych zarządza starosta. Zakres działań starosty w przedmiocie zarządzania ruchem drogowym określa w/w rozporządzenie, wskazujące w § 2 ust. 1, iż działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności materialno-technicznych, a w szczególności sporządzanie, przedstawianie do zatwierdzenia, rozpatrywanie i zatwierdzanie projektów organizacji ruchu. Zatem zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu nie jest aktem administracyjnym o charakterze nadanym mu błędnie przez organ I instancji, to jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, lecz dokonywane jest w ramach czynności materialno-technicznych, które realizują odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządem dróg, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe. Organ odwoławczy stwierdził, że żadnemu w/w podmiotowi nie przysługuje środek zaskarżenia na czynność materialno-techniczną zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu drogowego ani w postaci zażalenia, ani w postaci odwołania.

Na postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wniósł Z. G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie art. 7, art. 9, art. 10, art. 28 i art. 134 K.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.), przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego. W obszernym uzasadnieniu skargi podniósł, że na początku 2006 roku, wskutek czynności podjętych przez Burmistrza Głubczyc, zamknięto ruch kołowy na części ulicy [...], w rejonie targowiska miejskiego, poprzez ustawienie znaku drogowego "zakaz ruchu" (od 8°° do 16°°), za wyjątkiem niedziel i świąt oraz ustawienie szlabanu typu rogatki. Powyższe czynności dokonane zostały bez jego udziału, a więc z naruszeniem art. 9 i art. 28 K.p.a. Podkreślił, iż "postanowienie Starosty Głubczyckiego było ostatnim aktem administracyjnym, kończącym czynności administracyjne usankcjonowane ustawieniem znaku drogowego oraz szlabanów". Ponadto dodał, że dopiero po ustawieniu znaku i szlabanu dowiedział się, że "zmiana ruchu na ulicy [...] nastąpiła na podstawie decyzji Burmistrza Głubczyc". Skarżący zgodził się, że w powołanych przez organ odwoławczy przepisach ustawy i rozporządzenia nie są używane określenia typu "podejmowanie czynności w drodze aktu administracyjnego a działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez zarządcę drogi w ramach podejmowania czynności materialno - technicznych", ale twierdzi, że przyjęcie takiego stanowiska w sposób rażący narusza normę praworządności z art. 7 K.p.a. Na tę okoliczności przywołał uchwałę NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 4/03, ONSA 2004/1/8. Zacytowane zostały również fragmenty uzasadnienia tej uchwały. Zaakcentował, że skarga dotyczy działania Starosty Powiatowego w Głubczycach, który po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Głubczyc zatwierdził kwestionowaną zmianę ruchu na w/w ulicy. Odwołując się do przywołanej wyżej uchwały dodał, że "samą czynność ustawienia znaku w konkretnym miejscu musi poprzedzić decyzja (rozstrzygnięcie) o jego rodzaju i o jego ustawieniu, wynikająca z sformalizowanego planu organizacji ruchu", a w tej sprawie organ administracji zarządzający drogą gminną takiej decyzji, w formie pisemnej nie wydał. Stąd użytkownicy tejże drogi nie mogli podjąć żadnych czynności umożliwiających im zaskarżenie (...)." Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 28 K.p.a., wskazując, że właściciele nieruchomości mają prawo w nieskrępowanym dostępie do drogi publicznej. Uznał, że Burmistrz Głubczyc i Starosta Głubczycki bezprawnie wyłączyli drogę publiczną z ruchu i przyłączyli ją do terenu targowiska miejskiego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie organu odwoławczego o niedopuszczalności odwołania, podjęte na podstawie art. 134 K.p.a. Odnotować należy, że wydane na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienia należą do kategorii kończących postępowanie, a zatem służy na nie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Z uwagi na charakter zaskarżonego do Sądu postanowienia, przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie były zatem objęte tym postanowieniem kwestie proceduralne, dotyczące możliwości wniesienia środka odwoławczego. Kontrola legalności zaskarżonego w sprawie postanowienia wykazała, że jako nie naruszające przepisy postępowania administracyjnego, odpowiada ono wymogom prawa.

Na wstępie odnotować przyjdzie, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) wynika, iż w przypadku wniesienia środka odwoławczego, tj. odwołania lub postanowienia, uruchamia się tok postępowania administracyjnego. Przy czym, zażalenie jest środkiem zaskarżenia od postanowień i na zasadzie art. 144 K.p.a., odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących odwołania uwzględnia się w postępowaniu zażaleniowym. Stąd rozważania w przedmiocie odwołania, mają zastosowanie również do zażalenia. Postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie, bowiem przepis art. 134 art. K.p.a. wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania, a mianowicie: dopuszczalność odwołania oraz zachowanie terminu. (por. [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, str. 772).

Kontroli wymogów formalnych odwołania, w kwestii dopuszczalności odwołania, organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać w pierwszej kolejności, gdyż ocena zachowania terminu może nastąpić dopiero w sytuacji pozytywnego wyniku w przedmiocie dopuszczalności (por. np. wyrok NSA z 5 września 2001 r., I SA 566/01 - LEX nr 75506).

Niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Ten ostatni przypadek nie dotyczy rozpoznawanej sprawy, stąd w dalszych rozważaniach zostanie pominięty. Jeżeli chodzi o przypadek braku przedmiotu zaskarżenia, to odnosi się on do nieistnienia w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, czyli nieistnienia decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, lecz czynnością materialno-techniczną.

Przypomnieć wypada, że przedmiotem odwołania i skargi jest czynność organu zarządzającego ruchem, który zatwierdził projekt zmiany ruchu. Stąd odwołanie i skarga nie dotyczyła czynności lub aktu administracyjnego pochodzącego od organu zarządzającego drogą. Zwrócić też należy uwagę, że przywołana w skardze uchwała NSA z 13 października 2003 r., OPS 4/03 – LEX nr 84106, nie przesądza o rodzaju czynności organu administracji publicznej, polegającej na zatwierdzeniu projektu zmiany ruchu.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy odnotować, że po wpłynięciu odwołania, organ odwoławczy dokonał jego oceny w postępowaniu wstępnym i stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że działania organu zarządzającego ruchem drogowym w zakresie zatwierdzania projektów organizacji ruchu są czynnościami materialno – technicznymi, co wynika z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz § 2 ust. 1, § 6 i 9 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), zwanego dalej rozporządzeniem. W rozpoznawanej sprawie, organ dokonał czynności materialno – technicznej zatwierdzenia przedłożonego projektu zmiany ruchu, ale również ujął ją wadliwie w prawnej formie postanowienia administracyjnego. Wydanie przez organ administracji publicznej aktu administracyjnego, wymaga dla niego podstawy prawnej w przepisach prawa administracyjnego. Warunkiem bowiem dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej jest istnienie przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy w takiej formie (por. wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Ka 2786/94 – OwSS 1996/3/73).

Powyższe odnosi się także do kwestionowanego w odwołaniu postanowienia dotyczącego projektu zmian ruchu. Również pouczenie o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia takiego postanowienia organu I instancji, skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2001 r., I SA/Gd 170/00 - LEX nr 76083).

Zasygnalizować wypada, że w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany ruchu, przepisy ustawy i rozporządzenia nie przewidują także dla tej czynności formy decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym, należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie organu odwoławczego, uznające wniesienie odwołania za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, nie jest wydane z naruszeniem prawa. Podkreślić bowiem należy, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy w wyniku podjętych czynności ustali brak przesłanek dopuszczalności odwołania, jest zobowiązany zakończyć postępowanie odwoławcze w sprawie, wydając postanowienie na zasadzie art. 134 K.p.a. i wówczas nie jest rozpatrywana merytoryczna treść jego żądania.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że brak było podstaw do przyjęcia, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.