III SA/Gl 585/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-10-19	
Data wpływu	2022-07-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Aleksandra Żmudzińska
Anna Apollo /przewodniczący/
Dorota Fleszer /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	III OSK 428/23	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 996; art. 39 ust. 4 pkt. 3; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant referent-stażysta Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na czynność Prezydenta Miasta D. z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztu dojazdu do szkoły 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od Prezydenta Miasta D. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
A. K. (dalej: Skarżąca) pismem z 27 maja 2019 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność Prezydenta Miasta D. z dnia 29 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego S. M. do niepublicznej szkoły prowadzonej przez [...].

Z akt sprawy wynika, że pismem z 2 kwietnia 2019 r. Skarżąca zwróciła się do Gminy D. o zwrot kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego S. M. do niepublicznej szkoły podstawowej, dla której organem prowadzącym jest [...]. We wniosku strona wskazała, że syn posiada orzeczenie o niepełnosprawności i orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, a od września 2018 r. uczęszcza do szkoły podstawowej niepublicznej prowadzonej przez [...]. Do szkoły jest zawożony i przywożony przez rodziców, którzy ponoszą koszty z tym związane.

Pismem z 29 kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta D. uznał, że brak jest podstaw do finansowania przez Gminę zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły prowadzonej przez [...]. Organ przywołał w piśmie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 39 ust. 4 pkt 3 w związku z art. 127 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe oraz plan sieci szkół podstawowych w Gminie D. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w D. z 29 marca 2017 r. w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31sierpnia 2019 r.), wywodząc, że obowiązek zwrotu kosztu przejazdu ucznia, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3, dotyczy szkół obwodowych, uwzględnionych w sieci publicznych szkół podstawowych wskazanych w ust. 1 tej regulacji. Odwołując się do pojęcia "najbliższej szkoły", organ uznał, że szkoły spełniające kryteria tego pojęcia są prowadzone przez Gminę. Ponieważ jednak szkoła, do której uczęszcza uczeń jest szkołą niepubliczną i nie stanowi elementu sieci szkół podstawowych w Gminie, to nie ma ona obowiązku zwrotu kosztów przejazdu ucznia. Z art. 127 ust. 7 Prawa oświatowego wynika, że gmina może, ale nie ma obowiązku zorganizowania bezpłatnego dowożenia ucznia. Gmina D. zapewnia natomiast szeroką ofertę edukacyjną szkół i placówek dostosowanych do indywidualnych potrzeb uczniów, w tym objętych kształceniem specjalnym.

Skargę na powyższą czynność Prezydenta Miasta wniosła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie art. 39 ust. 4 pkt 1 i art. 127 ust. 7 Prawa oświatowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołując się na art. 39 ust. 1-4 oraz art. 127 ust. 1 Prawa oświatowego stwierdził, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia (pkt 1) oraz zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (pkt 3).

W ocenie Sądu pierwszej instancji przywołana regulacja odwołuje się do kwestii niepełnosprawności dzieci realizujących obowiązek szkolny, co oznacza, że ustawodawca miał w zamyśle przy interpretowaniu tej normy jej zestawienie z rodzajem niepełnosprawności konkretnego dziecka, które różnić się mogą rodzajem posiadanej niepełnosprawności, a także jej zakresem. Nie wymaga także wykazywania twierdzenie, że nie każda placówka szkolna posiada warunki odpowiednie do kształcenia dzieci obciążonych wszelkiego rodzaju niepełnosprawnościami. Tak więc dla każdego dziecka i jego indywidualnych schorzeń należy dokonywać wykładni sformułowania "najbliższa szkoła". Sąd pierwszej instancji podzielił przy tym utrwalony w orzecznictwie pogląd wyrażany na gruncie uprzednio obowiązującego art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale aktualny z uwagi na analogiczny zapis obecnie obowiązującej art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego, zgodnie z którym na "bliskość" (szkoły, ośrodka) składa się nie tylko element położenia geograficznego (a więc odległość placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka), ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Przy czym, drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (lub orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka). Zatem "najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka szkoła, przedszkole i ośrodek pozwalający jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem najpełniej dostosowanym do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że syn Skarżącej posiada wydane przez Zespół Orzekający przy Poradni [...] w D. orzeczenie z 9 lipca 2015 r. o potrzebie kształcenia specjalnego wydane na czas do ukończenia nauki w szkole podstawowej z uwagi na zespół Aspergera, gdzie wskazano szereg zaleceń ze wskazaniem, iż kształcenie ma być realizowane w szkole specjalnej, szkole integracyjnej lub oddziale integracyjnym lub szkole ogólnodostępnej z realizacją zaleceń rewalidacyjnych. Zdaniem Sądu dla rozstrzygnięcia sporu istotnym było zatem wyjaśnienie okoliczności, w oparciu o jakie dane należy ustalić, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka.

Analiza pisma organu zawierającego zaskarżoną czynność odmowy zwrotu kosztów dowozu wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że organ odmawiając skarżącej zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły prowadzonej przez [...] nie pochylił się nad rodzajem niepełnosprawności jej syna oraz możliwościami jego kształcenia w odpowiedniej adekwatnej do schorzenia i zaleceń zespołu orzekającego szkole.

W zaskarżonej czynności organ podniósł, że biorąc pod uwagę systematykę Prawa oświatowego uznać należy, że obowiązek zwrotu kosztu przejazdu ucznia, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3, dotyczy jedynie szkół obwodowych, uwzględnionych w sieci publicznych szkół podstawowych określonych uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w D. z 29 marca 2017 r. Organ a priori uznał zatem, że skoro dowóz syna strony dotyczy dowozu do szkoły niepublicznej nie ma całkowicie potrzeby analizy i wskazania która z ww. szkół daje wobec syna strony możliwość realizacji stwierdzeń zawartych w orzeczeniu o potrzebie jego kształcenia specjalnego. Takiego stanowiska Sąd pierwszej instancji nie podzielił, gdyż ustaleń tych organ miał dokonać w ramach rozpoznania przedmiotowego wniosku. Pominięcie uzasadnienia odmowy zwrotu kosztów dowozu syna skarżącej stanowiło podstawę do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. Skoro rodzicom niepełnosprawnego dziecka przysługuje prawo wyboru ośrodka, które gwarantowane jest przez art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a strona takiego wyboru dokonała, wnosząc o zwrot kosztów dojazdu dziecka do Społecznej Szkoły Podstawowej w D. uznając, że szkoła ta jest dla dziecka "najbliższa", gdyż najpełniej realizuje zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, to po stronie organu powstał również wymóg wykazania w sposób skonkretyzowany, która ze szkół wskazana przez niego, a ujęta w ww. uchwale Rady Miejskiej jest w stanie realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu - jak placówka wskazana przez matkę dziecka. Taki sposób procedowania jest niedopuszczalny i nie pozwala na akceptację podjętej w jego wyniku czynności.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z punktu widzenia zaleceń zawartych w ww. orzeczeniu, jeśli organ twierdził, że ich realizacja nie może nastąpić w szkole niepublicznej, albowiem nie jest ona ujęta w sieci szkół podstawowych na terenie gminy wymienionych w ww. uchwale to powinien je wskazać oraz wykazać, że realizują one zalecenia na takim samym poziomie, jak szkoła co do której wniosek strony o zwrot kosztów dowozu syna dotyczył. Organ powinien więc poczynić konkretne ustalenia i je przedstawić w swoim stanowisku, umożliwiając tym samym zajęcie stanowiska skarżącej. Wtedy będzie możliwa pełna i kompleksowa ocena, czy jest to szkoła "bliższa" w zestawieniu z tą co do której wniosek o zwrot kosztów dotyczył. Brak zachowania ww. wymogów w prowadzonym przez organ postępowaniu, w świetle dokonanych rozważań, przemawia za bezskutecznością podjętej czynności. Bez poczynienia ustaleń i przedstawienia argumentacji w zaskarżonej czynności w powyższym zakresie, została ona również dokonana z naruszeniem art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego. Sąd zaznaczył również że ocena potrzeb i możliwości niepełnosprawnego dziecka dla rozstrzygnięcia o zasadności o zwrot kosztów dojazdu wniosku powinna być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, z wykorzystaniem wiedzy fachowej wyrażonej w formie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego musi być realne a strona ma prawo oczekiwać, by jej wniosek był załatwiony w sposób znajdujący potwierdzenie w istniejącym prawie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta D., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. a to poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcia czy w sytuacji gdy uczeń niepełnosprawny uczęszcza do szkoły niepublicznej gmina posiadała obowiązek zastosowania art. 39 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego, obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej czynności tj. 29 kwietnia 2019 r., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, jako, że stanowiło istotę sporu;

2. naruszeniu przepisów prawa materialnego, a to art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 39 ust. 4 pkt 3 i 127 ust. 7 Prawa oświatowego, obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej czynności (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej czynności tj. 29 kwietnia 2019 r.) poprzez ich błędną wykładnię a to poprzez przyjęcie, że konsekwencją prawa rodzica do wyboru szkoły niepublicznej dla dziecka jest również prawo do domagania się od gminy zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły niepublicznej;

3. naruszenie art. 39 ust. 1 Prawa oświatowego poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez zobligowanie organu do wykazania że szkoła publiczna jest szkołą bliższą w stosunku do szkoły, której dotyczy wniosek o zwrot kosztów dowożenia ucznia złożony na podstawie art. art. 39 ust. 4 pkt 3 i 127 ust. 7 Prawa oświatowego, obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej czynności, pomimo że szkoła o której mowa we wniosku jest szkołą niepubliczną, niewchodzącą w skład sieci szkół o których mowa w art. 39 ust. 1 Prawa oświatowego,

4. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 146 § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta D. z 29 kwietnia 2019 r. a to poprzez bezzasadne stwierdzenie, że organ powinien wykazać, że szkoła publiczna jest szkołą bliższą w stosunku do szkoły, której dotyczy wniosek o zwrot kosztów dowożenia ucznia złożony na podstawie art. art. 39 ust. 4 pkt 3 i 127 ust. 7 Prawa oświatowego, obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej czynności, pomimo że szkoła o której mowa we wniosku jest szkołą niepubliczną, niewchodzącą w skład sieci szkół o których mowa w art. 39 ust. 1 Prawa oświatowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że Sąd pierwszej instancji pominął istotę sporu, która sprowadza się do rozstrzygnięcia czy obowiązek, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego, obejmuje również dowożenie do szkoły niepublicznej. W uzasadnieniu wyroku brak jest jasnego i kategorycznego stwierdzenia, czy w sytuacji gdy uczeń niepełnosprawny uczęszcza do szkoły niepublicznej gmina posiada obowiązek czy też nie, zwrotu kosztów dowożenia (czy też szerzej rzecz ujmując organizowania transportu uczniów z orzeczeniem niepełnosprawności do szkół niepublicznych). Sąd pierwszej instancji bezzasadnie skupił się na problemie czy szkoła publiczna jest szkołą bliższą w stosunku do szkoły której wniosek o zwrot kosztów dotyczył, gdyż jest to okoliczność bez znaczenia. Nie można natomiast wywodzić uprawnienia do żądania zwrotu kosztów dojazdu ucznia do szkoły niepublicznej z art. 70 ust. 3 Konstytucji RP, gdy nie wynika on z Prawa oświatowego. Nie było także potrzeby wykazywania przez organ, która ze szkół publicznych jest szkołą najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, skoro obowiązek zwrotu kosztów dojazdu w ogóle nie powstał ze względu na fakt, iż syn skarżącej jest uczniem szkoły niepublicznej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Po rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zgodził ze skarżącym kasacyjnie organem, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

W jego ocenie Sąd pierwszej instancji pominął istotę sporu, która sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy obowiązek, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego, obejmuje również dowożenie ucznia do szkoły niepublicznej. Jak wynika bowiem z pisma z 29 kwietnia 2019 r. to właśnie to twierdzenie organu było podstawą odmowy zwrotu kosztów przejazdu ucznia (syna skarżącej) do szkoły prowadzonej przez [...]. Sąd pierwszej instancji, wskazując na obowiązki gminy względem niepełnosprawnych uczniów, pojęcie "szkoły najbliższej" oraz wydane orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego syna Skarżącej doszedł do przekonania, że istota przedmiotowego sporu sprowadza się do wyjaśnienia okoliczności, w oparciu o jakie dane należy ustalić, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewniani opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności. Zarzucając organowi, że ten a priori uznał, że skoro dowóz syna strony dotyczy dowozu do szkoły niepublicznej, to nie ma potrzeby analizy i wskazania, która szkoła daje synowi skarżącej możliwość realizacji potrzeb zawartych w orzeczeniu o potrzebie jego kształcenia specjalnego, Sąd pierwszej instancji sam nie wyjaśnił, czy obowiązek ten może być realizowany w odniesieniu do szkół niepublicznych. Ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że nie podziela stanowiska organu, zaś w podsumowaniu swoich rozważań pominął, że podstawą odmowy zwrotu kosztów dojazdu do szkoły było uznanie, że wniosek dotyczył szkoły niepublicznej, nakazując organowi, aby w przypadku twierdzenia, że realizacja obowiązku gminy nie może nastąpić w szkole niepublicznej, wskazał i wykazał, które szkoły ujęte w planie sieci szkół podstawowych realizują zalecenia określone w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Takie twierdzenia Sądu nie odpowiadają jednak na pytanie, czy gmina była w ogóle zobowiązana do zwrotu kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego w przypadku, gdy wskazana we wniosku szkoła nie stanowi elementu sieci szkół podstawowych w gminie, określonej w uchwale Rady Miejskiej jak również czy gmina była zobowiązana do zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły niepublicznej. Jak słusznie zwrócił uwagę w rozpoznawanej skardze kasacyjnej organ, za nie wystarczające należy uznać samo odwołanie się do art. 70 ust. 3 Konstytucji RP i wynikającą z niego wolność rodziców do wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne, bez jakiegokolwiek odniesienia się do przepisów ustawy i wskazania, jaki jest zakres obowiązku gminy, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego. Z tej też przyczyny, jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego, bowiem uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie wyjaśnia podstawy prawej stwierdzonej bezskuteczności zaskarżonej czynności.

Ocena pozostałych zarzutów (naruszenia art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 39 ust. 4 pkt 3 i art. 127 ust. 7 Prawa oświatowego, art. 39 ust. 1 Prawa oświatowego oraz art. 146 § 2 p.p.s.a.) wobec niewyjaśnienia opisanego powyżej zagadnienia na obecnym etapie postępowania pozostaje przedwczesna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.).

W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zakres kontroli obejmuje także inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez organ skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 2343/21, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 660/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do treści art.190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić przy tym należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Wykonując wytyczne tego Sądu, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracyjnego. W konsekwencji sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jedynie możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc - nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 150/11). Powyższe, w ocenie niniejszego składu orzekającego oznacza, że wytyczne NSA z omawianego wyroku należy rozumieć nie jako obowiązek czynienia przez sąd ustaleń za organ i wskazywania także za organ podstawy prawnej mającej zastosowanie w tak ustalonym stanie faktycznym, tylko jako obowiązek wyjaśnienia przez sąd, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Przedmiotem zaskarżenia jest pismo z dnia z 29 kwietnia 2019 r. Prezydenta Miasta D., w którym uznał on brak podstaw do finansowania przez Gminę zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły prowadzonej przez [...].

Wymaga podkreślenia, że NSA w wymienionym wyroku nakazał, aby ponownie rozpoznając sprawę ze skargi Skarżącej na akt z 29 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odpowiedział na pytanie, czy gmina była w ogóle zobowiązana do zwrotu kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego w przypadku, gdy wskazana we wniosku szkoła nie stanowi elementu sieci szkół podstawowych w gminie, określonej w uchwale Rady Miejskiej jak również czy gmina była zobowiązana do zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły niepublicznej.

Jak wynika z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. (tekst jedn. Dz. U. 2021 poz. 1082; dalej: Prawo oświatowe) zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym:

1)gmin - w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2, a także w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15;

2) powiatów - w szkołach i placówkach, o których mowa w art. 8 ust. 16;

3) samorządów województw - w szkołach, placówkach i placówkach doskonalenia nauczycieli oraz kolegiach pracowników służb społecznych, o których mowa w art. 8 ust. 22 i 26.

Z kolei według art. 8 ust. 15 Prawa oświatowego zakładanie i prowadzenie (...) szkół podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi (...) należy do zadań własnych gmin. Natomiast zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych, szkół ponadpodstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi (...) – co wynika z art. 8 ust. 16 Prawa oświatowego - należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 6.

Z treści wymienionych regulacji prawnych wywieźć zatem należy, że co do istoty obowiązek zapewnienia dostępności do oświaty publicznej spoczywa bezpośrednio na jednostkach samorządu.

Placówka publiczna jest szkołą, która spełnia wymagania określone w art. 7 Prawo oświatowe, która m.in. zapewnia bezpłatne nauczanie w zakresie ramowych programów nauczania, przeprowadza rekrutację uczniów w oparciu o zasadę powszechnej dostępności, zatrudnia nauczycieli posiadających odpowiednie kwalifikacje, realizuje ramowy plan nauczania i programy nauczania uwzględniające określone podstawy programowe, realizuje ustalone przez właściwego ministra zasady oceniania, kwalifikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów. Umożliwia ona uzyskanie świadectw i dyplomów państwowych. Stąd Prawo oświatowe przewiduje szereg rygorów dla szkół i innych placówek publicznych. Związane jest to przede wszystkim z tym, że szkoła taka stwarza pewność uzyskania świadectwa państwowego gwarantując jednocześnie porównywalny poziom wykształcenia.

Z definicji szkoły publicznej, zawartej w art. 14 ust. 1 Prawa oświatowego wynika, że szkołami publicznymi są szkoły istniejące w interesie ogółu społeczeństwa (czyli w interesie publicznym), które zapewniają obywatelom nieodpłatne i powszechnie w interesie publicznym), które zapewniają obywatelom nieodpłatne i powszechnie dostępne kształcenie na odpowiednim poziomie oraz wydają świadectwa i dyplomy mające walor dokumentów urzędowych lub umożliwiają ich uzyskanie. Szkoły te są ponadto w całości lub w przeważającej części utrzymywane ze środków publicznych, czyli środków finansowych gromadzonych w sektorze finansów publicznych i przekazywanych szkołom przez państwo lub j.s.t. (M. Pilich, A. Olszewski [w:] M. Pilich, A. Olszewski, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, art. 14, por. wyrok TK z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/2000, OTK-A 2002 nr 3 poz. 30).

Natomiast art. 39 ust. 1 Prawa oświatowego zawiera wytyczne co do sposobu zorganizowania sieci szkół publicznych podstawowych w ten sposób, że powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2. Z niego z kolei wynika, że droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać:

1)3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych;

2)4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych.

Właściwą do ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy (..) na mocy art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego jest rada gminy.

Z kolei według art. 39 ust. 4 pkt 1 i 3 Prawa oświatowego (według stanu prawnego na dzień orzekania) jest regulacją szczególną, dotyczy bowiem dzieci niepełnosprawnych. Zatem obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia (...); na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice.

Jednocześnie, zgodnie z art. 127 Prawa oświatowego kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach (...)

Oznacza to tym samym, że obowiązki gminy wobec uczniów niepełnosprawnych zostały określone w ten sposób, że w pierwszej kolejności gmina powinna zapewnić niepełnosprawnemu dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu. Jeśli jednak rodzice zdecydują się na dowożenie dziecka i zapewnienie opieki w czasie przewozu, to gmina zostaje zwolniona z obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu, pod warunkiem że między gminą a rodzicami dojdzie do zawarcia umowy o zwrocie kosztów dojazdu przez gminę (art. 39 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego). Innymi słowy tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica. dojazdu (por. wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17; wyrok WSA w Białymstoku z 7 lutego 2019 r., II SA/Bk 723/18).

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do wykładni przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1 i 3 Prawa oświatowego, w szczególności zaś do użytego w wyżej powołanym przepisie sformułowania "najbliższa szkoła podstawowa". Według organu mowa jest o szkole podstawowej ujętej w sieci publicznych szkół podstawowych, określonej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w D. z 29 marca 2017 r. Na organie nie ciąży obowiązek zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły nie ujętej w wymienionej sieci publicznych szkół podstawowych.

Sąd nie podziela stanowiska organu.

W ocenie Sądu z art. 39 ust. 4 pkt 1 i 3 Prawa oświatowego wynika wola ustawodawcy zapewnienia uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu albo zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły przez rodzica w celu umożliwienia wypełnienia obowiązku szkolnego i nauki. Realizacja tego obowiązku spoczywa na gminie i stanowi realizację konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy

Skoro w art. 39 ust. 1 Prawa oświatowego wskazano, że "sieć szkół publicznych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego" to dotyczy to ogółu dzieci objętych obowiązkiem szkolnym. Jednocześnie ustalenie sieci publicznych szkół podstawowych nie obejmuje szkół specjalnych i nie nawiązuje do niej art. 127 Prawa oświatowego, który w ust. 14 odsyła do zaleceń orzeczenia, którymi ma się kierować gmina przy zapewnieniu dziecku odpowiedniego kształcenia specjalnego. Tym niemniej nie ujęcie szkoły w sieci szkół publicznych nie zwalnia gminy od realizacji obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej lub zwrot kosztów dojazdu dziecku niepełnosprawnemu, które winno zostać objęte kształceniem specjalnym.

Podkreślenia wymaga, że przytoczony przepis zawiera w sobie odwołanie do kwestii niepełnosprawności dzieci realizujących obowiązek szkolny. Zamieszczenie powyższego odwołania wskazuje na to, że intencją ustawodawcy było to, aby odkodowywania omawianej normy dokonywać w odniesieniu do rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, ustalając zakres obowiązku gminy na gruncie art. 39 pkt 1 i 4 Prawa oświatowego trzeba mieć na względzie przede wszystkim to, kto jest jego odbiorcą. A jest on ze wszech miar wyjątkowy i szczególny. Jest nim dziecko niepełnosprawne. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Ta zaś znajduje się m.in. w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Jest w nim opisany m.in. rodzaj niepełnosprawności (szczegółowa diagnoza), a także zalecenia dotyczące dalszego sposobu postępowania z dzieckiem (w tym także dotyczące dalszego kształcenia) wraz z uzasadnieniem.

Sąd podziela ukształtowaną w orzecznictwie (już pod rządami uprzedniej ustawy o systemie oświaty w odniesieniu do analogicznej normy art. 17) wykładnię systemową i celowościową sformułowania "najbliższa szkoła podstawowa". W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, iż niepełnosprawni uczniowie do których odnosi się przedmiotowy przepis, mogą różnić się rodzajem posiadanej niepełnosprawności, a także jej zakresem. Dowodzenia nie wymaga również twierdzenie, że nie każda placówka szkolna posiada warunki odpowiednie do kształcenia dzieci obciążonych wszelkiego rodzaju niepełnosprawnościami. Tak więc dla każdego indywidualnego przypadku, należy dokonywać wykładni sformułowania "najbliższa szkoła". Na przedmiotową "bliskość" składać się będzie zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element - posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1961/14, wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r. sygn. I OSK 3298/14, wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r. sygn. I OSK 1961/14, wyrok NSA z 11 października 2018 r. sygn. I OSK 2730/16). Zatem najbliższą szkołą będzie szkoła najbliżej położona geograficznie w stosunku do miejsca zamieszkania ucznia z niepełnosprawnością, ale jednocześnie zapewniająca odpowiednie warunki do kształcenia dzieci z różnego rodzaju niepełnosprawnościami. Oznacza to, że ten element należy oceniać w stosunku do każdego indywidualnego przypadku biorąc pod uwagę zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka (wyrok WSA w Łodzi z 17.01.2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17).

Nie może umknąć uwadze, że to do rodziców niepełnosprawnego ucznia należeć będzie wybór właściwej szkoły dla swego dziecka, co gwarantuje im art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Do nich należy decyzja czy będą dowozić dziecko do szkoły czy też skorzystają z usługi przygotowanej przez gminę. Za niezgodne z Prawem oświatowym należy uznać nakłanianie rodzica dziecka niepełnosprawnego wymagającego kształcenia specjalnego do edukacji tylko w takich placówkach, które rekomenduje organ i uzależnianie od tego zwrotu kosztów dowozu z pominięciem dogłębnej analizy, czy rekomendowane szkoły - w zestawieniu z niepełnosprawnością dziecka - są dla niego najbardziej odpowiednie. Oczywiście, jeżeli gmina sama nie zapewnia porównywalnych warunków odpowiednich dla niepełnosprawnego dziecka.

Mając na względzie powyższe nie ma zatem racji organ, wywodzący jedynie z faktu, że skoro szkoła której dotyczył wniosek o zwrot kosztów dowozu syna Skarżącej nie jest ujęta w sieci publicznych szkół podstawowych, to brak jest podstaw do ustalenia po jego stronie obowiązku zwrotu kosztów dojazdu.

W aktach sprawy znajduje się orzeczenie o niepełnosprawności i orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego syna Skarżącej.

Z pisma organu wynika, że odmawiając zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego syna Skarżącej do wskazanej szkoły, kierował się wyłącznie obowiązującą w D. siecią publicznych szkół podstawowych uzasadnienia wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że organ odmawiając Skarżącej zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły nie pochylił się nad rodzajem niepełnosprawności jej syna ani możliwościami jego kształcenia odpowiadającymi rodzajowi niepełnosprawności. Organ odmawiając zwrotu kosztów dowozu Skarżącej kierował się jedynie kryterium rodzaju szkoły (szkoła prywatna), w której syn Skarżącej faktycznie realizował obowiązek szkolny. Przedstawione uzasadnienie jest oderwane od stanu faktycznego sprawy a odmowa oparta na przesłance obowiązku uwzględniania sieci szkół nie znajduje uzasadnienia w Prawie oświatowym co do dzieci niepełnosprawnych.

Organ nie przedstawił dowodu, na podstawie którego można by było uznać, że dokonał analizy możliwości kształcenia niepełnosprawnego syna Skarżącej w szkole publicznej. Z akt administracyjnych nie wynika, aby przeprowadził postępowanie wyjaśniające w minimalnym chociaż zakresie. Z akt sprawy nie wynika też, czy organ organ wziął pod uwagę potrzeby edukacyjne, fizyczne i psychiczne dziecka a następnie zestawił je z realnymi możliwościami publicznych placówek oświatowych uwzględnionych w siatce szkół Miasta D.

Skoro dziecko uczęszcza do konkretnej szkoły, a z orzeczenia o obowiązku kształcenia specjalnego wynika, że ma być to szkoła dotychczasowa i która dodatkowo nie przekracza przyjętego przez ustawodawcę kryterium odległości, to zdaniem Sądu brak jest podstaw do negatywnego rozpatrzenia wniosku Skarżącej. To rodzicom niepełnosprawnego dziecka przysługuje prawo wyboru szkoły, które gwarantowane jest przez art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Skarżąca takiego wyboru dokonała, kierując się posiadanym orzeczeniem i dobrem dziecka. Wnosząc o zwrot kosztów dojazdu dziecka potwierdziła, że wskazana szkoła jest dla dziecka "najbliższa", gdyż najpełniej realizuje zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.

Zdaniem zatem Sądu organ podejmując zaskarżoną czynność dopuścił się naruszenia przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1 i 3 Prawa oświatowego. Odmówił Skarżącej zwrotu kosztów dowozu powołując się na okoliczności, które nie mogły wyłączyć w okolicznościach tej sprawy stosowania ww. przepisu. Zaskarżona czynności została zatem podjęta z istotnym naruszeniem w/w przepisu prawa materialnego, poprzez jego niezastosowanie - co miało wpływ na wynik sprawy. Nie uwzględniając w tym przypadku także okoliczności mających znaczenie dla treści podjętej czynności, organ naruszył także przepisy postępowania - art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez pominięcie zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie oraz brak ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku i przeprowadzenia rzetelnej ich oceny prawnej.

W konsekwencji, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Sąd nie był władny w oparciu i zebrany materiał dowodowy orzec na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o zobowiązaniu organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i w prawidłowy sposób ustali, jaka szkoła winna być uważana za najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawo oświatowe, mając na względzie wykładnię tego przepisu zaprezentowaną przez Sąd.

Sąd nie orzekał o kosztach, gdyż skarżąca występowała osobiści i była zwolniona z obowiązku uiszczenia wpisu sądowego.