Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") ustalił B. S. (zwanemu dalej "skarżącym") jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...], zapisanej w dniu zbycia w księdze wieczystej nr [...] w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że skarżący w dniu [...] grudnia 2014 r. aktem notarialnym rep. [...] zbył część ww. nieruchomości. W dniu [...] maja 2012 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części północnej "[...]" w [...] - obszar [...], ustalając w § 12 stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem tego planu w wysokości 30%. Uchwała Rady Miasta [...] weszła w życie w dniu [...].07.2012 r.

Organ ustalił, że zgodnie z nowymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zbywana część nieruchomość znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w klinie zieleni, oznaczonym symbolem [...] Z kolei w obowiązującym do dnia [...] lipca 2012 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części północnej "[...]" w [...] - obszar [...], uchwalonym przez Radę Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r., nr [...], poz. [...]), nieruchomość położona była na terenie łąk, zieleni naturalnej i zalesień w klinie zieleni, oznaczonym symbolem [...]

Powołując się na treść art. 37 ust. 11 u.p.z.p. wskazał, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782; zwanej "u.g.n."). Natomiast zgodnie z art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 u.g.n. określenia wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy w opinii sporządzonej w formie operatu szacunkowego.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] organ powołał rzeczoznawcę majątkowego M. C., w celu określenia wartości rynkowych nieruchomości przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wartość nieruchomości biegły określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami (w przypadku wyceny nieruchomości przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i metodą korygowania ceny średniej (w przypadku wyceny nieruchomości po zmianie planu).

W ocenie organu analiza operatu szacunkowego wskazuje, że uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po zmianie planu miejscowego, stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Rzeczoznawca na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał, iż na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość zbytej części nieruchomości. Organ ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Operat jest logiczny, spójny i kompletny. Na jego podstawie ustalono, że wartość 1 m2 nieruchomości według przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynosiła [...] zł, a po zmianie tego planu wynosi [...] zł. Wartość zbytej części nieruchomości, stanowiącej działki nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod tereny łąk, zieleni naturalnej, zalesień w klinie zieleni oraz funkcję rekreacyjną wyniosła [...] zł, a po zmianie tego planu przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z komunikacją wyniosła [...] zł. Wzrost wartości części nieruchomości związany ze zmianą planu wynosi [...] zł. ([...] zł - [...] zł). Zgodnie z powołaną uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r., wysokość jednorazowej opłaty stanowi [...]% kwoty [...]zł, a zatem wynosi [...] zł.

W odwołaniu B. S. podniósł, że wykorzystane przez biegłego nieruchomości w sposób znaczący odbiegały walorami od wycenianej nieruchomości, co w konsekwencji wpłynęło na wysokość określonej wartości nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że nieruchomość będąca we władaniu skarżącego była objęta zmianami co do sposobu przeznaczenia gruntu wymienionym powyżej planem. Na skutek zbycia wyżej wymienionej nieruchomości gruntowej rozpoczął się termin od którego organ miał prawo wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej.

W ocenie Kolegium biegły mógł przyjąć w operacie szacunkowym metodę porównywania parami i korygowania ceny średniej, bowiem umożliwiło to lepszą analizę wartości nieruchomości w zaistniałych dwóch stanach faktycznych tj. przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego i po jego uchwaleniu. Sporządzony przez niego operat zawiera wszystkie elementy wymienione § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Biegły określił wartość zbywanej nieruchomości przed uchwaleniem planu w wysokości [...] złotych i [...] złotych po uchwaleniu planu.

Kolegium zaznaczyło, że jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców mogłaby uznać, że operat jest całkowicie nieprzydatny w niniejszej sprawie. Jednakże organ nie znalazł podstaw do skierowania dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego M. C. pod opinię takiej organizacji.

Zdaniem Kolegium zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że wzrost wartości nieruchomości będącej we władaniu skarżącego wynosi [...] zł. Kwota ta jest podstawą do ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zbyciem nieruchomości. Stawka opłaty planistycznej wynosi 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed uchwaleniem planu, a wartością nieruchomości po jego uchwaleniu, dlatego ustalona w decyzji organu I instancji wysokość opłaty jest prawidłowa.

W skardze do B. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes skarżącego wyrażony w treści oświadczeń składanych wtoku postępowania;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania skarżącego;

- art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania w wyniku braku dostatecznego wyjaśnienia przesłanek na jakich organ oparł się wydając decyzję;

- art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez przyjęcie błędnej wykładni pojęcia nieruchomości podobnej,

co łącznie miało negatywny wpływ na sposób rozpoznania przedmiotowego postępowania administracyjnego i nie uzyskanie obniżenia opłaty planistycznej nałożonej na skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że operat szacunkowy traktuje przedmiotową nieruchomość wyłącznie jako "położoną na terenie zieleni naturalnej i zieleni" ([...]), pomijając istotne i zapisane w planie zagospodarowania możliwości wykorzystania wymienionej nieruchomości na cele komercyjne: organizacja placów gier i zabaw dla dzieci, organizacja miejsc biwakowych, zlokalizowanie parkingów rowerowych, budowa małej architektury ogrodowej (zadaszenia ławki, pergole i wiaty), budowa boiska sportowego o nawierzchni trawiastej do gier zespołowych, dopuszczenie budowy jednej stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości maksymalnie 30 metrów. Pominięcie przy sporządzaniu operatu powyżej wskazanych celów zagospodarowania przewidzianych w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miało istotny wpływ na określenie wartości przedmiotowych nieruchomości przed zmianą planu. W efekcie dokonana wycena stanowiąca podstawę naliczenia renty planistycznej zaniża wartość nieruchomości w tamtym okresie.

Ponadto do wyceny nieruchomości metodą porównawczą rzeczoznawca majątkowy wybrał działki gruntu znajdujące się głównie w północnych okolicach miasta [...] i zupełnie innym otoczeniu i posiadające inne cechy. Brak w operacie szczegółowego uzasadnienia dlaczego przyjęte do porównania zostały tam wskazane nieruchomości. Taką metodologię wyceny przedmiotowej nieruchomości należy uznać za błędną i krzywdzącą skarżącego. W opinii biegłego brak takiego precyzyjnego wskazania powodów dla jakich przyjął on wskazane przez siebie nieruchomości do porównania co nie pozwala skarżącemu ustalenia czy faktycznie takie podobieństwo zachodzi. Rzeczoznawca bardzo ogólnie wskazał tylko jakie nieruchomości uznał za podobne nie dokonując pogłębionej analizy w tym zakresie pozwalającej z całą stanowczością uznać, iż zachodzi podobieństwo analizowanych nieruchomości. Tym samym jest to równocześnie sprzeczne z zasadą przekonywania strony postępowania administracyjnego. Ponadto w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. zawarte są następujące błędy:

- położenie przedmiotowej nieruchomości zostało określone jako "w zasięgu ulic [...] przy granicy miasta [...] z gminą [...]" podczas gdy faktycznie powinno być przy granicy miasta [...] z gminą [...],

- jako element uzbrojenia terenu wskazana została kanalizacja deszczowa, która faktycznie nie istnieje.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Stosownie zaś do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z art. 37 ust. 12 wynika natomiast, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest w formie operatu szacunkowego, stanowiącego dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu. Różnica tych wartości jest podstawą określenia kwoty opłaty. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty.

Wobec braku odmiennych regulacji w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby ustalenia wysokości renty planistycznej, zastosowanie znajduje art. 156 u.g.n. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z kolei zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2017 r. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Niemniej od dnia 1 września 2017 r. na mocy art. 1 pkt 26 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509; zwanej dalej "ustawą nowelizującą") do przepisu tego dodano wymóg dołączenia do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto sprecyzowano, że po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jednocześnie zgodnie z art. 4 ust. 5 tej ustawy nowelizującej do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem 1 września 2017 r., dokonywanego po tym dniu stosuje się art. 156 ust. 4 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.

Termin określony w art. 156 ust. 3 u.g.n. dotyczy również organu odwoławczego, bowiem jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania (por. wyroki NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1371/09, z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1074/15 oraz

z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 854/16; http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wykorzystany w rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy został sporządzony [...] maja 2015 r., a organ odwoławczy orzekał w dniu [...] września 2019 r., a więc już po wejściu w życie ustawy nowelizującej. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 4 ust. 5 ustawy nowelizującej, z którego wynika, że do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem 1 września 2017 r., dokonywanego po tym dniu stosuje się art. 156 ust. 4 u.s.g. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Wobec tego w realiach rozpoznawanej sprawy sporządzony operat szacunkowy był ważny przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia, a po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego mogłyby być wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone jedynie przez okres kolejnych 12 miesięcy. Tymczasem do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego doszło w niniejszej sprawie w dniu [...] września 2019 r. Jednoznaczna treść art. 156 ust. 4 u.g.n. wyłączała możliwość wykorzystania w sprawie operatu szacunkowego z [...] maja 2015 r. Okoliczności tej nie dostrzegło Kolegium wydając w dniu [...] września 2019 r. decyzję opierając się o dane zawarte w operacie szacunkowym, który nie mógł stanowić dowodu w sprawie.

Powyższe uchybienie powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z uwagi na upływ ponad 5 lat od dnia sporządzenia operatu szacunkowego, mając na uwadze treść art. 156 ust. 4 u.g.n. nie ma już możliwości potwierdzenia aktualności wykorzystanego przez organy administracji publicznej operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być bowiem wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3. Natomiast potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Brak jest zatem możliwości sporządzenia nowego operatu szacunkowego na etapie postępowania przed organem II instancji. (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec stwierdzonego powyżej uchybienia Sąd nie może ustosunkować się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących wyceny przedmiotowej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi w kwocie [...]zł.