Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 22 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2577/15 w sprawie ze skargi M. N. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. nr XCIV/2805/2010 w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku Moczydło oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2577/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę M. N. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r., nr XCIV/2805/2010, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku Moczydło w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w § 26 ust. 2 pkt 2, 11,13, 22, § 26 ust. 3 pkt 1 i § 26 ust. 5 pkt 1, w odniesieniu do działki o nr ew. 3/2 z obrębu 6-06-13 oraz § 26 ust. 2 pkt 2, 5, 6, 8, 9, 11, 13, 20, 21, 22, 32, § 26 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], położonych na terenie oznaczonym symbolem 21 ZP(U) oraz § 5 ust. 2 pkt 2 lit. d w zakresie w jakim dopuszcza się realizację zewnętrznego ogrodzenia dla parków i § 5 ust. 2 pkt 4 lit. c w zakresie w jakim wyklucza się lokalizację drobnych obiektów handlu i usług w terenie parku, w odniesieniu do działek o nr ew. [...] i [...]; w pkt 2 w pozostałym zakresie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. N., wnosząc o jej uchylenie w całości lub części w odniesieniu do działek nr [...] i [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wskazał na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), dalej zwanej "u.p.z.p.", oraz art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2, 3, Konstytucji RP przez nieuwzględnienie w procesie planowania praw przysługujących mu jako użytkownikowi wieczystemu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] i lokalizację na tym terenie przestrzeni publicznej, tj. parku miejskiego. W jego ocenie ustalenia planu naruszają jego interes prawny. Wynika to z tego, że na działce nr [...] usytuowany jest dwukondygnacyjny budynek handlowo-usługowy. Działka ta wraz z działką [...] zostały objęte ustaleniami planu dla jednostki terenowej 21 ZP(U) - § 26 planu o podstawowym przeznaczeniu na park. Dopuszcza się tam funkcję uzupełniają, tj. usługi gastronomii, kultury i sportu. Ponadto ustala się min. 70% wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, co ogranicza możliwość zabudowy działki [...] do zabudowy już istniejącej, podczas gdy na sąsiedniej działce wskaźnik ten wynosi 40%. Ustanawia się zakaz realizacji obiektów kubaturowych poza liniami zabudowy wg rysunku planu i uniemożliwienie w związku z tym jakiejkolwiek zabudowy na działce [...], a w stosunku do działki [...] do niewielkiej części; zakaz realizacji urządzeń sportowych i rekreacyjnych, wykluczenie możliwości realizacji innych ogrodzeń poza ogrodzeniem zewnętrznym czyniący działkę skarżącego ogólnodostępną, ustalenie wejścia do parku i przebieg ciągów pieszych z których jedno z głównych wejść i ciągów przebiega przez działkę [...], wprowadzenie zakazu realizacji nowych ścieżek rowerowych, dopuszczenie możliwość lokalizacji ogrodów, kawiarni i restauracji jedynie w sąsiedztwie zabudowy, co oznacza że na działce [...] brak takiej możliwości, zaś na działce [...] ograniczona ona została do sąsiedztwa zabudowy, niedopuszczenie realizacji drobnych obiektów handlu i usług, zakazanie realizacji tymczasowych obiektów budowlanych, zakaz realizacji reklam, zakaz czasowego zajmowania części terenu pod inne funkcje lub użytkowanie, ustalenie oświetlenia co najmniej głównych ciągów pieszych, ochronę ukształtowania powierzchni ziemi poprzez zakaz zmiany ukształtowania powierzchni, zakaz lokalizacji stacji telefonii komórkowej i innych urządzeń.

W ocenie skarżącego przeznaczenie tych nieruchomości dla realizacji parku miejskiego z jednoczesnym wyprowadzeniem zakazów i nakazów dla ww. jednostki prowadzi do faktycznego wywłaszczenia użytkownika wieczystego. Wprowadzone ograniczenia w szczególności zakaz realizacji jakichkolwiek obiektów kubaturowych, urządzeń sportowych i rekreacyjnych, ogrodzeń poza ogrodzeniem zewnętrznym parku, dopuszczenie możliwości realizacji ogrodów kawiarni i restauracji jedynie w sąsiedztwie zabudowy, zakaz realizacji drobnych obiektów handlowych i usług, czy też zakaz czasowego zajmowania części terenu pod inne funkcje użytkowe skutkuje brakiem możliwości swobodnego korzystania z tych działek z wyłączeniem innych osób, prowadząc do zrównania przysługujących mu uprawnień do korzystania z tych nieruchomości z analogicznymi uprawnieniami osób trzecich, którym nie służą obecnie jakiekolwiek prawa. Ograniczeniom tym towarzyszą jednocześnie obowiązki z tytułu posiadania praw do nieruchomości takie jak obowiązek utrzymania porządku czy cywilnoprawna odpowiedzialność za zdarzenia zaistniałe na tych nieruchomościach, konieczność ponoszenia opłat finansowych (ubezpieczenie). Faktyczne i prawne możliwości korzystania z tych działek różnią się jedynie możliwością realizacji zabudowy o charakterze usługowym z ograniczeniem do usług gastronomii, kultury i sportu na niewielkiej części działki [...]. Zlokalizowany na tej działce budynek jest przeznaczony pod funkcję biurowo-usługową i do czasu odzyskania do niego praw przez spadkobierców dawnego właściciela, był użytkowany w taki sam sposób przez miasto stołeczne Warszawę. Ustalenia planu w zakresie utworzenia ogólnodostępnego parku wskazując że przeznaczenie nieruchomości na park miejski nie jest celem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaskarżona uchwała narusza art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez lokalizację na obu działkach przestrzeni publicznej – parku miejskiego w sytuacji gdy zakładanie i utrzymanie zieleni, zgodnie z ww. przepisami, należy do zadań własnych gminy.

Zdaniem skarżącego, w wyniku uchwalenia ww. planu dopuszczono do naruszenia zawartej w art. 64 ust. 3 i art. 31 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Uprawnienia planistyczne gminy nie stanowią podstawy do naruszenia interesu prawnego właścicieli czy użytkowników wieczystych.

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie, argumentując, że nie doszło do naruszenia prawa w zarzucanym zakresie.

Wyrokiem z 10 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/WA 1227/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ww. skargę.

Wyrokiem z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 307/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Sądu I instancji, wskazując, że postanowienia planu naruszają interes prawny skarżącego, ponieważ wprowadzone ograniczenia mogą być oceniane jako nieproporcjonalne i naruszające istotę prawa własności (w zakresie zakazu realizacji obiektów kubaturowych, urządzeń sportowych i rekreacyjnych; zakazu realizacji ogrodzeń poza ogrodzeniem parku; przebiegu głównych ciągów pieszych z wejściem do parku przebiegających przez nieruchomość skarżącego; zakazu realizacji drobnych obiektów handlu i usług; zakazu realizacji tymczasowych obiektów budowlanych; zakazu realizacji reklam; zakazu czasowego zajmowania terenu pod funkcje lub użytkowanie; obowiązku oświetlenia co najmniej głównych ciągów pieszych, z których jeden przebiega przez działkę skarżącego; zakazu zmiany ukształtowania powierzchni). Wprowadzone uregulowania czynią ograniczenia jeszcze bardziej dotkliwymi i prowadzą do bezterminowego, znaczącego ograniczenia praw właściciela, a w konsekwencji do znaczącego ograniczenia istoty prawa własności. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien rozważyć zasadę proporcjonalności w kontekście ustalenia czy tak daleko idące ograniczenia prawa własności nie prowadzą do naruszenia prawa własności, czy interes publiczny wymaga ich wprowadzenia. Bez znaczenia jest w ocenie NSA, że Park Moczydło istnieje od dziesiątków lat, a ustalenia planu są tego konsekwencją. Przeciwnie fakty te potwierdzają długotrwałość ograniczeń w wykonywaniu uprawnień właścicielskich w stosunku do obu działek. Sąd nie dopatrzył się naruszenia uchwałą art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/WA 1317/12, WSA w Warszawie stwierdził nieważność § 26 ust. 1 pkt 2; ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 8, 9, 13, 19, 20, 21 i 32; ust. 5 pkt 1 i 4 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr 3/2, położonej na terenie oznaczonym symbolem Z1ZP(u).

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. NSA, sygn. akt II OSK 1429/13, uchylił wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1317/12 i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wskazał, że Sąd I instancji nie wypowiedział się co do legalności § 26 ust. 1 pkt 1 i § 26 ust. 2 pkt 22 ww. planu, a więc odpowiednio w zakresie funkcji podstawowej jako parku i zakazu realizacji reklam. Nie rozstrzygnięto także o rozwiązaniach planu co do działki nr [...]. NSA nie zgodził się z zarzutem skargi co do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 Konstytucji przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że przepisy planu miejscowego w odniesieniu do działki [...] w sposób nadmierny naruszaj prawo własności, ponieważ na ten temat wypowiedział się już NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 307/12. Przepisy planu, co do których Sąd stwierdził ich nieważność, naruszają nadmiernie prawo własności.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/WA 187/14, WSA w Warszawie w pkt I stwierdził nieważność § 26 ust. 2 pkt 5, 6, 8, 9, 20, 21, 32 w odniesieniu do działki ew. [...], a w pkt II w pozostałej części skargę oddalił.

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2042/14, NSA oddalił skargę kasacyjną Rady m.st. Warszawy oraz uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2, tj. w zakresie w jakim skarga została oddalona. Wskazał, że skarżący wykazał swoją legitymację skargową (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz wskazał, że w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 307/12 przesądzono, że zaskarżona uchwała pozbawia skarżącego możliwości wykonywania przysługujących mu uprawnień i właściwie prowadzi do wywłaszczenia. W tej sprawie występuje akcesoryjność prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynku znajdującego się na takim gruncie. Zawężenie w tym zakresie rozpoznania sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z oceną prawną NSA, którą WSA był związany z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Uznał, że zaskarżony kasacyjnie wyrok pozostaje w sprzeczności z wyrokiem z 24 kwietnia 2012 r. w szczególności w zakresie niestwierdzenia nieważności (co do obu działek) § 26 ut. 2 pkt 2, pkt 13, i pkt 22 oraz § 26 ust. 5 pkt 1. Sąd oddalił skargę w tym zakresie mimo tego, że w wyroku o sygn. akt II OSK 307/12 NSA uznał, że zakazy te nadmiernie ingerują w prawa skarżącego. Sąd w tamtym wyroku stwierdził również, że obowiązek oświetlenia co najmniej głównych ciągów pieszych i ścieżek rowerowych (§ 26 ust. 3 pkt 1 uchwały), również narusza prawa skarżącego. Skarga kasacyjna kwestionuje zaskarżony wyrok w części oddalającą skargę do kilku z przepisów uchwały § 26 ust. 1 przewidujący podstawowe przeznaczenie terenu jako parku i dopuszczalne jako usługi gastronomii kultury i sportu. Sąd powinien tę kwestię powtórnie przeanalizować i ocenić. Skoro przesądzono, że tak wiele nakazów i zakazów stanowiących konsekwencję utworzenia parku narusza prawo skarżącego to zasadne jest pytanie o zgodności z prawem ogólnego, całościowego ograniczenia tego prawa przez wskazanie przeznaczenia terenu na potrzeby parku w sposób generalny, konkretyzowany przez te nakazy i zakazy, z których znaczną część zakwestionowano. Sąd powinien ocenić czy przeznaczenie terenu nie koliduje z tym, jak wykorzystywane były działki skarżącego wcześniej, szczególnie działka zabudowana i czy nie zmniejsza ono, o ile nie wyłącza jakichkolwiek możliwości w tym zakresie. Sąd powinien wziąć pod uwagę, że przedmiotem uchwały nie było utworzenie paku gminnego lecz ustanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym ten park istniał wcześniej. Zmniejsza to możność nałożenia nowych zakazów i nakazów mających gwarantować funkcję spełniane przez park gminny. Rada gminy może uznać za park gminny nieruchomość jeżeli stanowi własność gminy, a jeżeli innego podmiotu – za zgodą właściciela. Park gminny nie został ujęty w katalogu form ochrony przyrody zamieszczonych w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Ustawa nie zawiera też katalogu zakazów lub nakazów ograniczających prawa indywidualne w tym prawo własności i innych praw chronionych konstytucyjnie, które przymusowo znajdują zastosowanie wobec wszystkich w razie ustanowienia takiej formy ochrony jak to jest w przypadku parku narodowego i rezerwatu przyrody (art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody) lub mogą być nałożone w razie jej ustanowienia (art. 17 ust. 1 tej ustawy). Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw także wtedy gdy są one konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony środowiska, ale pod warunkiem gdy są one ustanawiane ustawowo. Sąd I instancji nie rozważył wskazania zawartego w wyroku o sygn. akt II OSK 307/12, w którym podnoszono, że istnienie parku od lat 50-tych potwierdza długotrwałość w wykonywaniu uprawnień właścicielskich w stosunku do obu działek wobec czego taki stan nie może być argumentem na rzecz uwzględnienia tych ograniczeń jako elementu ładu przestrzennego zastanego na tym terenie. Ponadto wskazał, że WSA ponownie rozpoznając sprawę odniesie się do § 5 ust. 2 lit. d i § 5 ust. 2 pkt 4 uchwały – nie były one jeszcze przedmiotem oceny sądu. Sąd zbada czy ustalenia te nie naruszają interesu skarżącego, ingerując nadmiernie w przysługujące mu prawo do obu działek. Przepisy te znajdują się w rozdziale zawierającym ustalenia ogólne odnoszące się do całego terenu objętego planem. Oceny wymaga czy przepisy te rzeczywiście mogą wpłynąć na sposób w jaki skarżący wykonuje prawo do obu działek. Jest to szczególnie zasadne w przypadku § 5 ust. 2 pkt 2 lit. d uchwały, w którym jest mowa o zewnętrznym ogrodzeniu dla paków oraz terenów usług sportu, co pozwala powziąć wątpliwości co do tego czy regulacja ta dotyczy grodzenia obszarów znajdujących się wewnątrz terenu objętego takim ogrodzeniem wewnętrznym. Sąd powinien ocenić czy stwierdzenie nieważności tylko § 26 ust. 2 pkt 20 uchwały zakazującego realizację drobnych obiektów handlu i usług jest wystarczająca dla ochrony praw skarżącego skoro zakaz taki powtórzono w § 5 ust. 2 pkt 4 lit. c uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2577/15, uwzględnił skargę we wskazanym na wstępie zakresie. W pierwszej kolejności, z uwagi na skomplikowany stan faktyczny i prawny tej sprawy, Sąd wyjaśnił, jaki konieczny zakres sprawy do rozpoznania pozostał z uwagi na wydanej w tej sprawie prawomocne wyroku Sądów Administracyjnych. A mianowicie, że do oceny pozostały zatem ustalenia planu w § 26 ust. 1 pkt 1 (podstawowe przeznaczenie: parki) w powiązaniu z § 5 ust. 2 lit. d oraz § 5 ust. 2 pkt 4 lit. c uchwały, określającymi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: "dopuszcza się realizację zewnętrznego ogrodzenia dla parków oraz terenów usług, sportu, zgodnie z rysunkiem planu" – § 5 ust. 2 lit d, oraz "wyklucza się w zakresie obiektów handlu i usług lokalizację drobnych obiektów handlu i usług w terenach parku, usług sportu, terenach usług społecznych i usług kultu".

Sąd, powołując się na treść art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 64 Konstytucji, wskazał, że w przypadku uchwalenia planu miejscowego może powstać konflikt pomiędzy interesem prywatnym, a publicznym. Prawo własności (art. 140 K.c.) nie jest prawem bezwzględnym. Nie zmienia to faktu, że rozważeniu wymaga, czy prawo własności nie zostało ograniczone ponadustawowo i bez uzasadnienia racjami społecznymi. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyroki TK: z 8 października 2007 r., K 20/07; z 26 stycznia 1993 r., U 10/92; z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94). W tym kontekście park gminny nie podlega żadnej szczególnej ochronie w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody. Za park gminny może być uznany jedynie obszar stanowiący własność gminy, a jeżeli stanowi własność innego podmiotu – za zgodą właściciela. W tej zaś sprawie Park Moczydło został utworzony w latach 60-tych XX wieku. Stanowi więc zagospodarowany kompleks służący wypoczynkowi mieszkańców Warszawy. Takie też przeznaczenie tego terenu, w tym działek nr [...] i [...], wynika z uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r., nr LXXXII/2746/2006, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Warszawy. W tym studium wskazano na określone kierunki polityki przestrzennej gminy w odniesieniu do terenów zieleni urządzonej, w tym terenu ZP1 – Parku Moczydło, także w zakresie parametrów zabudowy. W tym zakresie ustalenia studium są wiążące dla organu gminy uchwalającego plan miejscowy. Zmiana w planie może nastąpić dopiero po uprzedniej zmianie studium (por. wyroki NSA: z 1 lipca 2014 r., II OSK 85/14; z 23 czerwca 2014 r., II OSK 3154/13; z 12 czerwca 2014 r., II OSK 66/13). Skoro więc w powołanym i wiążącym studium teren działek pozostających w użytkowaniu wieczystym skarżącego przeznaczony jest pod tereny zieleni zorganizowanej, to brak jest podstaw do zmiany tego przeznaczenia dopóki zapisy studium w tym zakresie nie zostaną zmienione w stosownym trybie. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności planu w § 26 ust. 1 pkt 1 w odniesieniu do podstawowego przeznaczenia jednostki terenowej 21 ZP (U) spowodowałoby konieczność ponownego uchwalenia planu w tym zakresie. W innym wypadku doszłoby do naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto w tym zakresie skuteczność argumentacji strony skarżącej osłabia to, że w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego z 29 czerwca 2011 r., która jest umową dobrowolną, skarżący zobowiązał się do korzystania z gruntu w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (§ 6). Poza tym zasady korzystania z nieruchomości zostały wpisane do księgi wieczystej. Powoływanie się w takich okolicznościach na ograniczenie prawa własności poprzez postanowienia planu co do podstawowego przeznaczenia na park pozostaje w sprzeczności z możliwością wykorzystywania działki zgodnie z umową. Wykorzystywanie nieruchomości zaś niezgodnie z przeznaczeniem może, zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782), stanowić podstawę do rozwiązania umowy.

Odnosząc się do wskazań NSA zawartych w wyroku o sygn. akt II OSK 2042/14, Sąd wskazał, że wiele postanowień planu narusza prawa skarżącego. Jednak nie można stwierdzić, że mamy do czynienia z nadmiernym naruszeniem proporcji pomiędzy środkiem jakim jest ograniczenie prawa skarżącego do korzystania z nieruchomości, a celem jakim jest ochrona interesu publicznego. Niewątpliwie Park Moczydło stanowi obszar, z którego korzystają mieszkańcy Warszawy i nie tylko. Bez względu na to czy teren ten jest parkiem gminnym czy nie, to ciągle jest to obszar terenów zielonych, a więc terenów służących innym podmiotom, ale i skarżącemu. Służy do wypoczynku, rekreacji i jest elementem pożądanym w każdym mieście (potrzeby społeczności lokalnej). W ocenie Sądu, stawiając na jednej szali potrzeby tej społeczności z potrzebami użytkownika wieczystego, który doskonale wiedział podpisując umowę o ustanowieniu użytkowania wieczystego, jakie ograniczenia w korzystaniu z tej nieruchomości wiążą się z ustanowieniem tego prawa. Sąd jest zdania, że interes publiczny, tj. prawo do korzystania ze środowiska ma w tym wypadku większą wagę niż prawo skarżącego do wyłącznego korzystania z tej nieruchomości. NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 307/12 stwierdził, co prawda, że ustanowienie parku w latach 50-tych potwierdza długotrwałość ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, jednak, w ocenie Sądu, stwierdzenie to nie może determinować przyjęcia, że park na działkach skarżącego nie powinien istnieć. Nie może bowiem umknąć uwadze, że park to nie tyko 2 działki skarżącego, ale i obszar o wiele większy. Choć skarga na plan jest skargą w granicach interesu prawnego określonej osoby, to jednak ocena podstaw do stwierdzenie nieważności nie może pozostawać w oderwaniu od celów ustanawiania zapisów całego planu. Generalne zakwestionowanie przeznaczenia terenów 21 ZP (U) na park prowadziłoby do zanegowania potrzeb ludzi do wypoczynku i korzystania z dóbr przyrody, co w mieście takim jak Warszawa jest elementem istotnym. Konstytucyjna zasada równego traktowania podmiotów wobec prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że dany podmiot pozostający w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej powinien być traktowany podobnie. Inaczej mówiąc, każdy podmiot, któremu przysługiwałoby prawo użytkowania wieczystego do części nieruchomości wchodzącej w skład obecnych terenów parkowych, w sytuacji w której sąd stwierdziłby nieważność § 26 ust. 1 pkt 1 planu miałby teoretycznie roszczenie o stwierdzenie nieważności tego paragrafu w odniesieniu do działki będącej w jego użytkowaniu wieczystym. Z tym, że sytuacja skarżącego jest lepsza – jego działki położone są na skraju parku i teoretycznie byłoby to możliwe. Co natomiast z działkami położonymi wewnątrz parku? Czy z uwagi na wartość jaką jest prawo własności (tu prawo własności budynku, z którym powiązane jest prawo użytkowania wieczystego) uzasadnia przyjęcie, że jest ono prawem silniejszym niż ukształtowane od wielu lat prawo do środowiska, do wypoczynku i rekreacji? Nie bez znaczenia jest i to, że to podmiot wcześniej dysponujący tą nieruchomością urządził zagospodarował ten teren, wyposażył w elementy niezbędne do rekreacji. Teren służy ww. celowi publicznemu od wielu lat, a "zdjęcie" z niego szeregu ograniczeń przez stwierdzenie nieważności większości zapisów planu powoduje ostatecznie zachowanie proporcji pomiędzy interesem jednostki (użytkownika wieczystego), a wyżej wskazanym interesem publicznym. Wprowadzona zapisami planu regulacja polegająca na prawie zagospodarowania tego terenu na potrzeby parku (zieleni urządzonej) wynika z konieczności ochrony interesu publicznego – prawa do środowiska, rekreacji, wypoczynku i nie jest nadmierna w proporcji do ciężarów nałożonych na skarżącego.

Odnośnie § 5 ust. 2 lit. d oraz § 5 ust. 2 pkt 4 lit. c uchwały Sąd stwierdził, że zapisy te naruszają prawa skarżącego, gdyż w sposób nadmierny ingerują w przysługujące mu prawa jako użytkownika wieczystego nieruchomości. Skoro istniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie odnoszącym się do zewnętrznego ogrodzenia dla parków i lokalizacji drobnych obiektów handlu i usług konsekwencją tego jest konieczność stwierdzenia nieważności punktów ogólnych planu w jakich na terenie parków dopuszcza się realizację zewnętrznego ogrodzenia i zakazuje lokalizację drobnych obiektów handlu i usług – w granicach przysługującego stronie interesu prawnego. W przeciwnym razie zapisy ogólne planu pozostawałby w sprzeczności z zapisami konkretnej jednostki terenowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożył M. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem wykładani dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt II OSK 307/12, II OSK 1429/13 i II OSK 2042/14, ponieważ Sąd I instancji nie podporządkował się ocenie prawnej i wskazaniom NSA w zakresie naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Ponadto w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem przez WSA w Warszawie, że wprowadzona zapisami planu regulacja polegająca na prawie zagospodarowania terenu skarżącego na potrzeby parku nie stanowi w proporcji do ciężarów nałożonych na skarżącego nadmiernej ingerencji w prawo własności, a przez to uznanie za prawnie dopuszczalne naruszenie istoty prawa własności polegającej na prawie korzystania z nieruchomości przez właściciela z wyłączeniem innych osób. Sąd I instancji uznał bowiem, że "(...) bez względu na to czy teren ten jest parkiem gminnym czy nie, to ciągle jest obszar terenów zielonych, a więc terenów służących innym podmiotom, ale i skarżącemu, teren na którym mają prawo do wypoczynku, rekreacji, element pożądany w każdym mieście i zagospodarowany przez nie na potrzeby tej społeczności lokalnej (...)"; a ponadto przesądzono, że tak wiele nakazów i zakazów stanowiących konsekwencję utworzenia parku, składających się na prawny reżim takiego użytkowania terenu, narusza prawo skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Ze sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że co do zasady strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje możliwości ograniczenia przysługujących jej praw do nieruchomości w wyniku postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie wskazuje na aspekt zachowania w tym zakresie proporcji, tj. nadmiernej ingerencji w prawo własności, a przez to uznanie za prawnie dopuszczalne naruszenie istoty prawa własności, co miałoby się przejawiać w ograniczeniu prawa korzystania z nieruchomości przez właściciela z wyłączeniem innych osób. W tym jednak zakresie Sąd I instancji zgodnie z art. 190 p.p.s.a. zastosował się do oceny prawnej zawartej w prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w tej sprawie. Zgodnie z zawartymi wskazaniami dokonał oceny, czy postanowienia zaskarżonego planu zachowują odpowiednie proporcje w odniesieniu do uchwalonych na działkach strony skarżącej ograniczeń w ich zagospodarowaniu z uwzględnieniem interesu społecznego, który wymaga lokalizowania terenów zielonych w miastach, a więc terenów w zamiarze mających służyć nie tylko określonej wspólnocie, ale także ogółowi społeczeństwa. Co prawda, tereny zielone – parki nie były wyraźnie wskazane przez ustawodawcę jako zaliczane do celów publicznych, jednak w drodze wykładni obowiązujących przepisów prawa trudno byłoby odmówić takim terenom charakteru szeroko pojętej użyteczności publicznej, która w aktualnych realiach prawnych niewątpliwe służy osiąganiu celów publicznych takich jak: zachowanie środowiska naturalnego w niepogorszonym stanie, promocja zdrowia, napowietrzanie miast oraz miejsce rekreacji i wypoczynku. Takie miejsca wyczerpują zatem hipotezę definicji ustawowej interesu publicznego, o jakim mowa w art. 2 pkt 4 u.p.z.p. Ponadto wyczerpują znamiona działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne). Mamy więc do czynienia z istotną wartością związaną z funkcjonowaniem społeczeństwa, co także wymaga uwzględnienia w procesie planowania w związku z treścią art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 u.p.z.p., a także zasadą zróżnicowanego rozwoju wynikającą z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Parkowi miejskiemu można zatem nadać walor o ogólnym znaczeniu celu publicznego. W aktualnym stanie prawnym ustawodawca wyraźnie już wskazał, że celem publicznym jest wydzielenie nieruchomości pod park. Ponadto nawet przyjmując przeciwne stanowisko brak jest podstaw prawnych aby w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego nie można było wskazać w planie przeznaczenie terenu pod zieleń miejską. Poza tym w tej sprawie strona skarżąca akcentowała, że to jednoczesne wprowadzenie zakazów i nakazów w sposobie zagospodarowania parku ma prowadzić do faktycznego wywłaszczenia. Ponadto i na ten aspekt zaistniałego w niniejszej sprawie problemu prawnego wskazywał w wydanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna w tej sprawie wymagała zastosowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) celem wyważenia dwóch przeciwnych grup interesów (publicznego i prywatnego). Jednak w ramach tak wiążącej oceny nie zakwestionowano możliwości lokalizowania parku miejskiego na nieruchomościach należących do osób prywatnych. Dlatego w tej sprawie brak było podstaw co do zasady do kwestionowania możliwości przeznaczenia nieruchomości prywatnych na tereny zieleni miejskiej – parku. Jednak z uwagi na specyfikę właśnie takich okoliczności sprawy oceny wymagało, czy plan w odniesieniu do takich prywatnych nieruchomości, ingerując w prawo prywatne wynikające z prawa własności, narusza proporcje, które w konsekwencji mogłyby prowadzić do faktycznego wywłaszczenia. W ostatnim wydanym w tej sprawie wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2042/12 wyraźnie wskazano, że przedmiotem oceny powinno być czy przeznaczenie terenu nie koliduje z tym, jak wykorzystywane były działki skarżącego wcześniej, szczególnie działka zabudowana i czy nie zmniejsza ono, o ile nie wyłącza jakichkolwiek możliwości w tym zakresie. Taka ocena miała na celu ustalenie, czy organ gminy prawidłowo skorzystał z przysługującego mu władztwa planistycznego, które polega na samodzielnym kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej, co jednak musi odbyć się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Władztwo planistyczne nie jest równoznaczne z nieskrępowaną dowolnością. Dowolności takiej nie oznacza możliwość ingerencji w prawo własności. Z istoty swojej plan miejscowy jest instrumentem prawnym, który wpływa na sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Taką możliwość ingerencji przewiduje przede wszystkim konstytucyjny system ochrony prawa własności i nawiązująca do tego systemu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ingerencja w prawo własności jest bowiem wpisana w proces planowania przestrzennego. Nie stanowi w tym zakresie o jakichś nadzwyczajnych walorach prawa własności, które jest tylko jednym z wielu wartości jakie powinny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Kompetencja organu gminy do stanowienia planu miejscowego wynika właśnie ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zaś z przepisów takich jak art. 140 K.c. oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji w prawo własności. Problem nie polega więc na tym czy plan miejscowy narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów – publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Wtedy w ogóle można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organ gminy. W tej sprawie Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, prawidłowo ocenił, że takie proporcje, ale tylko w określonym zakresie (w jakim uwzględnił skargę), zostały naruszone. Dlatego w odniesieniu do sposobu zagospodarowania parku na działkach nr [...] i [...] Sąd wyeliminował dodatkowo te nakazy i zakazy (nieobjęte prawomocnym w części pkt I wyrokiem WSA o sygn. akt IV SA/Wa 187/14), które także mogły stanowić o nieproporcjonalnej ingerencji w prawa przysługujące stronie skarżącej do nieruchomości, w szczególności w odniesieniu do dotychczasowego wykorzystania tego terenu jako zabudowanego budynkiem usługowo-handlowym, w tym przez stwierdzenie nieważności ograniczenia dotyczącego realizacji drobnych obiektów handlu i usług oraz realizacji inwestycji tylko w granicach określonych liniami zabudowy. W tym zatem zakresie, który bezpośrednio dotyczy dotychczasowego wykorzystania tego terenu zaskarżony plan utrzymuje jego dotychczasowe funkcje funkcjonalno-przestrzenne. To konsekwencja treści § 5 ust. 1 pkt 1 planu, który tą kwestię precyzuje. Ponadto w wyniku wydania zaskarżonego wyroku możliwe będzie zainwestowanie na tym terenie obiektów kubaturowych do dwóch kondygnacji nie tylko we wskazanych na rysunku planu liniach zabudowy. Odnośnie wskazywanych sprzeczności w zakresie zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej, wskazania wymaga, że wydane w sprawie wyroki dotyczą tylko fragmentu Parku Moczydło leżącego na terenie działek nr [...] i [...]. Skutkiem ww. wyroków jest możliwość zainwestowania na tych działkach. W tym zakresie plan przy możliwości zainwestowania dokładnie określa warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określając wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej – minimum 70% (§ 26 ust. 2 pkt 1). Nie ma tu sprzeczności pomiędzy uchyleniem § 26 ust. 2 pkt 2, 20 i 32, a treścią § 26 ust. 5 pkt 4, który w ogólności nie dotyczy możliwości zainwestowania, ale ogólnie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Skoro § 26 ust. 5 pkt 4 stanowi ogólną zasadę, ale w kontekście ochrony przyrody, to kwestię możliwości zainwestowania, a więc zupełnie inne zagadnienie, w tym kontekście należy odczytywać jako dopuszczalne odstępstwo od treści § 26 ust. 5 pkt 4. W takiej sytuacji, mając i to na uwadze, że zaskarżony wyrok eliminuje z obrotu prawnego także inne nakazy i zakazy brak jest podstaw do stwierdzenia aby ocena Sądu I instancji w zakresie wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym, a prywatnym zawierała wadę, która miałaby wpływ na wynik sprawy. Utrzymanie zatem w obrocie prawnym ogólnego przeznaczenia tego terenu jako parku z dopuszczeniem usług gastronomi kultury i sportu wraz z zachowaniem podstawowej struktury funkcjonalno-przestrzennej obszaru objętego planem nie może świadczyć o istotnym naruszeniu procedury planistycznej o jakim mowa art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Oceny tej nie zmienia charakter tego terenu jako ogólnodostępnego. Poza tym strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała jak owa ogólnodostępność będzie ograniczała jej prawa wynikające z planu do określonego zagospodarowania nieruchomości. W miastach jest wiele takich miejsc, które choć stanowią własność prywatną to mają charakter ogólnodostępny i nie związane są tylko z istnieniem terenów zielonych. Dotyczą w zasadzie każdej funkcji terenu. W tym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu, co niewadliwie ocenił Sąd I instancji stwierdzając, że interes publiczny, tj. prawo do korzystania ze środowiska, ma w tym wypadku większą wagę niż prawo skarżącego do wyłącznego korzystania z tej nieruchomości. Ponadto nie można odmówić legalności oceny wskazującej na okoliczności związane z faktycznym założeniem Parku Moczydło (tak ten teren funkcjonuje od lat 50-tych). Podstawową kwestią związaną z procesem planowania jest bowiem uwzględnienie tego jak faktycznie jest wykorzystywany dany teren. Wynika to wprost z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ten sposób następuje wyznaczenie wiążących kierunków ogólnej polityki przestrzennej gminy. Stąd zakwestionowanie ustalonego w planie ogólnego przeznaczenia danego terenu, powinno w pierwszej kolejności zmierzać do próby podważenia wagi jaką miało dotychczasowe przeznaczenie terenu, a więc z jakich względów dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu wymagałby innego przeznaczenia niż np. park. Kwestia utrzymania występującej na terenie gminy zieleni nie jest bowiem kwestią dowolnego uznania organu gminy. W ramach zadań własnych gminy, o jakich mowa w art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), jest obowiązkiem wynikającym z art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.). Strona skarżąca tego nie podważyła, jak i nie wykazała, że możliwe jest inne przeznaczenie tego terenu niż dotychczasowe, czemu aktualnie odpowiada treść § 26 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonego planu. W tym miejscu jedynie zaakcentowania wymaga, że kwestie związane mocą wiążącą studium nie stoją na przeszkodzie eliminacji z obrotu prawnego konkretnych postanowień planu miejscowego. Jedynie w kontekście argumentacji strony skarżącej prowadzącej do próby uzyskania innego sposobu zagospodarowania niż faktycznie występuje na tym terenie lub w planie jako trafną należy uznać ocenę Sądu I instancji, zgodnie z którą plan miejscowy powinien uwzględnić treść studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.); a skoro tak to ewentualna zmiana zagospodarowania na tym terenie będzie możliwa dopiero po zmianie studium. Ponadto dla wyniku sprawy nie mają znaczenia okoliczności związane z uzyskaniem przez stronę skarżącą tytułu prawnego do ww. działek. Jest to jedynie argumentacja aksjologiczna, nie mająca znaczenia prawnego. Treść umów dotyczących prawa do wieczystego użytkowania nie wyklucza możliwość zaskarżenia planu miejscowego, jak i korzystania z tego terenu zgodnie z takim planem, o ile doszło do zmiany planu, a właśnie taki skutek prawny zaistniał w związku z wydanymi w tej sprawie wyrokami, które zwiększyły uprawnienia strony skarżącej kasacyjnie do zainwestowania na tym terenie przez eliminację z obrotu prawnego § 26 ust. 2 pkt 5, 6, 8, 9, 20, 21, 32 w odniesieniu do działki ew. [...] (zgodnie z prawomocnym w części pkt I wyroku WSA w Warszawie z 26 marca 2014 r., IV SA/WA 187/14) oraz § 26 ust. 2 pkt 2, 11,13, 22, § 26 ust. 3 pkt 1 i § 26 ust. 5 pkt 1, w odniesieniu do działki o nr ew. [...] oraz § 26 ust. 2 pkt 2, 5, 6, 8, 9, 11, 13, 20, 21, 22, 32, § 26 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] położonych na terenie oznaczonym symbolem 21 ZP(U) oraz § 5 ust. 2 pkt 2 lit. d w zakresie w jakim dopuszcza się realizację zewnętrznego ogrodzenia dla parków i § 5 ust. 2 pkt 4 lit. c w zakresie w jakim wyklucza się lokalizację drobnych obiektów handlu i usług w terenie parku, w odniesieniu do działek o nr ew. [...] i [...] (zgodnie z zaskarżonym wyrokiem). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony sądownie zakres możliwego sposobu zainwestowania na ww. działach uprawniał do stwierdzenia, że w pozostałym zakresie postanowienia nie naruszają wymaganych prawem proporcji pomiędzy interesem publicznym, a prywatnym. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo dokonał owego wyważenia różnych grup interesów. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 190 p.p.s.a., art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.