II SA/Gl 446/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-06-17	
Data wpływu	2020-04-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Bonifacy Bronkowski /przewodniczący/
Edyta Kędzierska /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski	
Symbol z opisem	6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/GL 446/20	
Skarżony organ	Zarząd Województwa	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325;  art. 147 par. 1 i  art. 200 i  art. 205 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 194;  art. 15 ust. 6  pkt 3 i  art. 15 ust. 1; Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Muzeum Śląskiego w Katowicach 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania	
Uzasadnienie
Zarząd Województwa Śląskiego uchwałą nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 512 ze zm.), art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983 ze zm.) w związku z art. 70 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.) odwołał A. K. (zwaną dalej skarżącą) ze stanowiska dyrektora Muzeum [...] z dniem 29 stycznia 2020 r. Stwierdził, że odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy, z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia i zobowiązał skarżącą do wykorzystania urlopu wypoczynkowego w czasie okresu wypowiedzenia, a w pozostałym okresie zwolnił ją z obowiązku świadczenia pracy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Muzeum [...] w K. jest art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1983 z późniejszymi zmianami), tj. naruszenie wymienionych niżej przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

W pkt I uzasadnienia organ stwierdził, że skarżąca naruszyła przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.), tj.:

- 1) art. 34 poprzez niepodanie do publicznej wiadomości: - stawek opłat za wynajmowane powierzchnie zawartych w wydanych przez Dyrektora Muzeum zarządzeniach wewnętrznych, - kryteriów stosowania odstępstw od bazowych cenników najmu powierzchni, tj. informacji dotyczących zasad odpłatności za świadczone usługi, o których mowa w ust. 1 pkt 5 lit c powołanego przepisu.

- 2) art. 42 ust. 5 poprzez nienaliczenie kar umownych z tytułu nieprzedstawienia przez wykonawcę oryginału lub uwierzytelnionej kopii polisy odpowiedzialności cywilnej wraz z dowodem jej opłacenia, zgodnie z wymaganiami umownymi, na cały okres realizacji danej umowy.

- 3) art. 44 ust. 3 pkt 3 poprzez dokonanie wydatku w wysokości wyższej niż wynikająca z wcześniej zaciągniętego zobowiązania. Powyższe dotyczyło: a) pokrycia przez Muzeum wynagrodzenia wykonawcy w wysokości 700 zł brutto wraz z kosztami noclegu na kwotę 160,00 zł ([...] z dnia 19.09.2018 r.) oraz kosztami poniesionymi tytułem refundacji kosztów podróży prelegenta w wysokości 197,00 zł ([...] z dnia [...]r.), co było niezgodne z zapisami zawartej umowy o dzieło nr [...]z dnia [...]r. - b) pokrycia przez Muzeum kwoty miesięcznego abonamentu za luty 2019 r. z tytułu pielęgnacji zielonych ścian w pełnej wysokości, tj. 1 500,00 zł netto, pomimo iż umowę zawarto w dniu [...]r. i czynności objęte zakresem umowy wykonywane były tylko w okresie od 22.02.2019 r. do 28.02.2019 r., tj. w okresie krótszym niż miesięczny.

W pkt II organ wskazał, że skarżąca naruszyła przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 351 z późn. zm.), tj.: 1) art. 4 ust. 1 poprzez księgowanie operacji na koncie 280 "odpisy aktualizujące rozrachunki niezgodnie z zasadami klasyfikacji zdarzeń na kontach syntetycznych opisanymi w obowiązującej Polityce rachunkowości;

2) art. 20 ust. 1 poprzez brak ujęcia w ewidencji księgowej zasądzonych na rzecz Muzeum przez Sąd Rejonowy K. wyrokiem z dnia [...] doręczonym w dniu 08.06.2018 r., odsetek od wymagalnej należności oraz kosztów zastępstwa procesowego w okresie, w którym te zdarzenia wystąpiły.

W pkt III podniósł, że doszło do naruszenia § 2 ust. 2 pkt 21 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. poz. 1128) w związku z art. 91 ust. 2a ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez brak wykazania w wykazie załączników do protokołu postępowania oświadczenia pracownika Muzeum dotyczącego określenia standardów jakościowych oraz kosztów cyklu życia w opisie przedmiotu zamówienia na dostawę i montaż przemysłowych osuszaczy (sprawa nr[...]).

Następnie w pkt IV stwierdził brak należytego nadzoru nad mieniem jednostki w zakresie dysponowania elementami demontowanych wystaw czasowych zarówno tych przekazywanych do magazynu jak i tych przekazywanych do utylizacji, co uznał za brak należytego zarządzania nad mieniem Muzeum, naruszający w szczególności art. 17 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2018 r poz. 1983 z późn. zm.). W tym zakresie wskazał, że w wyniku zawartych umów na wykonanie i demontaż wystaw czasowych ( tj. pięciu umów o numerach określonych w uchwale) wykonawcy zobowiązani byli m. in. do demontażu wystawy i zdeponowania wybranych przez zamawiającego elementów we wskazanym magazynie Muzeum, w sposób umożliwiający ponowny montaż. Wszelkie pozostałe elementy wystawy wykonawca miał usunąć z siedziby zamawiającego i zutylizować w sposób zgodny z przepisami prawa, na własny koszt. Organ podniósł, że w przypadku umowy nr [...] z dnia [...] całość wykonanych elementów wystawy została zutylizowana, co wynika ze złożonych wyjaśnień, przy czym brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ten fakt. W przypadku pozostałych umów część elementów wystaw została zdeponowana w magazynach Muzeum, a pozostałe elementy przekazano do utylizacji, przy czym tylko w przypadku umowy nr [...] z dnia [...] r., przekazanie do utylizacji potwierdza stosowny dokument. Muzeum nie posiada jednak dokumentów potwierdzających jakie elementy i w jakiej ilości zostały przekazane do magazynów, a jakie podlegały utylizacji. Ponadto brak jest dokumentacji wskazującej na podejmowanie działań zmierzających do racjonalnego rozdysponowania elementów powystawowych, w tym do uzyskania ewentualnych przychodów z mienia pozostającego po wystawach. Materiały powystawowe deponowane w magazynach nie objęte są ewidencją księgową. Prowadzenie kartotek ilościowo-wartościowych do konta zespołu 3 "Materiały" wynika z § 4 zakładowego planu kont stanowiącego załącznik nr 2 do Zarządzenia Dyrektora Nr [...] z dnia [...] r. Według opisu planu kont w MŚ w K. do ewidencji przychodów i stanu zapasów materiałów służących działalności kulturalnej służą konta zespołu 3 "Materiały i towary".

Organ dodał, że powyższe wskazuje także na naruszenie art. 69 ustawy o finansach publicznych poprzez brak zapewnienia funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej przez kierownika jednostki. Zgodnie z art. 69 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków kierownika jednostki. Wskazał, że zgodnie z art. 68 ust. 2 pkt 1 i 4 ww. ustawy, celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności: 1. zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi; 2. skuteczności i efektywności działania; 3. wiarygodności sprawozdań; 4 ochrony zasobów; 5 przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania; 6 efektywności i skuteczności przepływu informacji; 7 zarządzania ryzykiem.

W pkt V uzasadnienia uchwały organ zawarł "Wnioski z przeprowadzonych czynności doradczych przez Wydział Audytu [...] , wskazujący na brak należytej kontroli zarządczej". Organ w tym zakresie stwierdził, że "W trakcie oceny systemu kontroli zarządczej funkcjonującej w Muzeum [...] w K., ze szczególnym uwzględnieniem efektywności działania, gospodarności i celowości dokonywanych wydatków (stosownie do art. 68 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o finansach publicznych, Zespół audytujący [...] wskazuje na występowanie istotnych słabości w systemie kontroli zarządczej ...".

W skardze wniesionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. K. – reprezentowana przez pełnomocnika – wniosła o stwierdzenie jej nieważności i przyznanie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez zaniechanie przez Zarząd Województwa Śląskiego zasięgnięcia opinii co do jej odwołania ze stanowiska dyrektora Muzeum [...], właściwych ze względu na rodzaj działalności instytucji kultury, stowarzyszeń twórczych, a także art. 106 §1 - § 5 kpa w związku z przepisami art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz przepisu prawa miejscowego, tj. § 8 ust.3 Statutu Muzeum [...] uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] przez [...] w uzgodnieniu z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz § 5 ust. 1 umowy z dnia [...] zawartej pomiędzy Skarbem Państwa — Ministrem Kultury a Województwem [...]o wspólnym prowadzeniu jako wspólnej instytucji kultury Muzeum [...]w K. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały pomimo braku zgody Ministra do Spraw Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przez odwołanie jej ze stanowiska Dyrektora Muzeum[...] pomimo braku naruszenia przez nią przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, a także zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., oraz zasady praworządności i legalności określonej w art. 7 Konstytucji RP, przez bezpodstawne utajnienie części uzasadnienia uchwały oraz nadużycie kompetencji kontrolnych, tzn. prowadzenie kontroli w celach innych niż przepisami przewidziane.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca wskazała, że podejmując uchwałę o odwołaniu jej ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w dniu [...] Zarząd Województwa Śląskiego nie dysponował opiniami właściwych ze względu na rodzaj działalności instytucji kultury, stowarzyszeń twórczych, choć zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej miał taki obowiązek. Podniosła, że na terenie Województwa[...] działają w szczególności; Stowarzyszenie Muzealników Polskich Oddział [...] oraz Stowarzyszenie Historyków Sztuki Oddział[...] , a Zarząd Województwa nie zwrócił się do tych stowarzyszeń o opinie.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z § 8 ust. 3 Statutu Muzeum [...] uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] przez Sejmik Województwa [...] w uzgodnieniu z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz § 5 ust. 1 umowy z dnia [...] zawartej pomiędzy Skarbem Państwa - Ministrem Kultury a Województwem [...] o wspólnym prowadzeniu jako wspólnej instytucji kultury Muzeum [...] w K., odwołanie Dyrektora Muzeum [...] wymaga zgody Ministra Kultury (obecnie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego). Dodała, że uprawnienie do takiego uregulowania zasad odwołania wynika z art. 15 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a zatem zgoda Ministra musi mieć charakter jednoznaczny, skoro jest elementem wymaganego współdziałania dwóch organów. Nie może mieć charakteru blankietowego, tzn. uchylającego się od podjęcia decyzji pozostawiając ją wyłącznie w gestii drugiego zobowiązanego do współdziałania organu. Wskazała, że wynika to także z przepisów art. 106 § 1- § 5 kpa nakazujących organom określone zasady postępowania w razie wymaganego przepisami współdziałania pomiędzy nimi. Podkreśliła, że Statut Muzeum [...] (nakazujący współdziałanie Zarządu Województwa Śląskiego z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego przy odwołaniu Dyrektora Muzeum) ma charakter prawa miejscowego, zatem stosowanie przepisów art. 106 § 1 było dla organu obligatoryjne. Podniosła, że pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8.01.2020r. wymaganej zgody nie zawiera. W szczególności pozostawienie decyzji w przedmiocie odwołania do wyłącznej gestii Zarządu Województwa nie wypełnia znaczenia zgody - w rozumieniu prawnym - oczekiwanej od organu administracji. Podkreśliła, że alternatywą wobec wymaganej zgody może być tylko jej brak, a nie uchylenie się od podjęcia decyzji w tym zakresie oraz że pozostała część pisma zawiera nie budzącą wątpliwości opinię Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o braku przesłanek odwołania jej ze stanowiska Dyrektora Muzeum[...]. Podniosła, że nie sposób zatem przyjąć, że Minister wyraził zgodę na podjęcie decyzji (uchwały) przez Zarząd Województwa Śląskiego sprzecznej z przepisami prawa.

Następnie skarżąca wskazała, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym przez nią stanowiskiem i taką ocenę wydał także Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Dodała, że wystąpienie pokontrolne z dnia 4 listopada 2019 r. przekazane Muzeum zawiera szereg zarzutów zgłoszonych przez kontrolujących, na które Muzeum udzieliło wyczerpującej odpowiedzi. Wskazała, że odnosząc się do tych zarzutów, które zostały przywołane w uzasadnieniu uchwały Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] powiela stanowisko Muzeum [...] w tym przedmiocie zawarte w piśmie z dnia 4.12.2019 r.

Ponadto wskazała, że wszelkie naruszenia dyscypliny finansów publicznych zostały wyraźnie określone przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i takie naruszenia nie zostały przez właściwe organy do dnia dzisiejszego stwierdzone. Zarzuciła, że pominięcie w procedurze odwołania, stanowiska Muzeum [...] zawartego w odpowiedzi na protokół pokontrolny jest naruszeniem zasady należytego rozpoznania całokształtu materiału sprawy.

Podniosła, że zgodnie z zasadami legalności i praworządności i wynikającej z nich konieczności wskazania przez organ podstaw faktycznych i prawnych wydawanych decyzji w postępowaniu administracyjnym, nie jest prawidłowe enigmatyczne wskazanie jako podstaw odwołania wniosków z przeprowadzonych czynności doradczych Wydziału Audytu [...] (punkt V uzasadnienia zaskarżonej Uchwały). Zarzut braku należytej kontroli zarządczej nie został w sposób należyty dookreślony poprzez wskazanie w związku z jakim naruszeniem przepisów zarzut ten został postawiony.

W odpowiedzi na skargę, organ – reprezentowany przez pełnomocnika – wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że organ administracji przy odwołaniu skarżącej ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w K. postąpił zgodnie z trybem postępowania przewidzianym w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, tj. zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z prośbą o zaopiniowanie i uzgodnienie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w K., a także zwrócił się o opinię w tej sprawie do Komisji Zakładowej NSZZ Solidarność działającej przy Muzeum [...] w K. oraz do stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. W związku z tym podniósł, że wypełnił procedurę przewidzianą przepisami ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dotyczącą odwołania dyrektora instytucji kultury. Następnie organ wskazał, że analiza akt nie potwierdza zarzutów skarżącej dotyczących braku zgody Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rozwiązanie stosunku pracy z Dyrektorem Muzeum [...] w K., wręcz przeciwnie, stanowi dowód na okoliczność spełnienia warunków art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Dodał, że skarżąca zauważa i cytuje stanowisko Ministra; "decyzję o odwołaniu Dyrektor Muzeum [...] w K. pozostawiam Zarządowi Województwa Śląskiego" i nie kwestionuje prawdziwości tego dokumentu, który w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza, że Minister akceptuje rozstrzygnięcie Zarządu odnośnie jej odwołania, pozostawiając temu organowi decyzję w tej sprawie. Organ podkreślił, że nie może być także kwestionowane, że w cytowanym piśmie nie ma stwierdzenia odnośnie niewyrażenia zgody na odwołanie skarżącej ze stanowiska Dyrektor Muzeum [...] w K.. Wobec powyższego stwierdził, że w sprawie będącej przedmiotem skargi, uchwała Zarządu Województwa Śląskiego nr [...] z dnia [...] spełnia kryteria legalności, a ponadto zawiera merytoryczne uzasadnienie co do przyczyn odwołania. Podjęcie przedmiotowej uchwały było w sposób właściwy poprzedzone stanowiskiem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który pozostawiając Zarządowi Województwa Śląskiego decyzję w sprawie odwołania Dyrektora Muzeum [...] w K. wyraził aprobującą wolę (zgodę) na podjęcie przez Zarząd Województwa Śląskiego rozstrzygnięcia stosownie do oceny Zarządu Województwa Śląskiego, w tym więc także decyzji o odwołaniu skarżącej.

Organ podniósł, że zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa Śląskiego potwierdzają także przyczyny tej decyzji, które dotyczyły niezgodności z prawem działań w Muzeum [...] w K. Dodał, że wobec ujawnienia w toku czynności kontrolno-audytowych naruszeń przepisów prawa w działaniu Dyrektora Muzeum [...] w K, podmiot tworzący nie ma innego instrumentu prawnego służącego odsunięciu ze stanowiska dyrektora Muzeum [...] K. aniżeli odwołanie z tego stanowiska. Podniósł, że funkcją przepisu art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie jest sanowanie stanu bezprawności wobec czynności dyrektora instytucji kultury, oczekiwanie na nie dające się przewidzieć w skutkach i odległe w terminie wyroki sądowe. Dodał, że przyjęte i aprobowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym reguły wykładni przepisów publicznoprawnych oparte o dyrektywy językowe nie pozwalają pominąć, że art. 15 ust. 6 pkt 3 wymienionej ustawy, nie stanowi, wzorem przepisów innych ustaw, o kwalifikowanych postaciach naruszeń albo naruszeniach prawa zakończonych rozstrzygnięciem organów kontrolnych, ani tym bardziej na mocy prawomocnych orzeczeń sądowych.

Organ podniósł, że nieuprawniony jest również zarzut skargi podnoszący naruszenie przez organ art. 15 ust. 4 pkt 3, gdyż w treści uzasadnienia uchwały o odwołaniu zawarto konkretne przykłady niezgodnego z prawem działania, których dopuściła się skarżąca. Wskazał, że działania skarżącej zostały zweryfikowane przez organizatora i ich niezgodność z prawem stanowiła prawidłowe i wystarczające uzasadnienie dla decyzji Zarządu Województwa Śląskiego o jej odwołaniu ze stanowiska; były to konkretne przypadki naruszenia prawa, które stanowiły równolegle treść zawiadomienia Prokuratury o tych nieprawidłowościach stwierdzonych w toku czynności kontrolnych i audytowych przeprowadzonych w Muzeum [...] w K., którego dyrektorem (kierownikiem jednostki) była skarżąca.

Na rozprawie strona skarżąca i organ - reprezentowani przez zawodowych pełnomocników - podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej również P.p.s.a.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Natomiast według art. 147 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Regulacje przedmiotowej ustawy, jak również art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 512), nie wprowadzają innych kryteriów oceny, w zakresie sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli uchwały organów województwa, poza kryterium zgodności z prawem.

Zaskarżoną uchwałą Zarządu Województwa Śląskiego skarżąca została odwołana przed upływem kadencji ze stanowiska dyrektora Muzeum [...] w K. W uchwale wskazano, że odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy. Uchwała została wydana na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa, do zadań zarządu województwa należy w szczególności kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.

Natomiast według art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 194), dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

Podkreślenia w tym miejscu wymagało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd o podwójnym charakterze aktów powołania i odwołania, wymienionych w art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jako aktów publicznoprawnych, jednocześnie wywołujących skutki w sferze prawa pracy. Podwójny charakter tych aktów nie może stanowić przesłanki do pozbawienia ich możliwości objęcia kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym (postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15, LEX nr 1768301, wyrok NSA z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 785/17).

W przedmiotowej sprawie dopuszczalność wniesienia skargi nie była kwestionowana, podobnie jak i okoliczność, że skarżąca legitymuje się interesem prawnym do jej wniesienia. Zgodnie bowiem z art. 50 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W niniejszej sprawie nie ma zaś zastosowania art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, ponieważ przepis ten dotyczy wyłącznie aktów prawa miejscowego.

Z uwagi na zastosowaną podstawę prawną uchwały, podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne, w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.

Skarżąca została powołana na stanowisko dyrektora wskazanego Muzeum na czas określony (do 22 lipca 2021 r.). Oznacza to, że tryb odwołania powinien być analogiczny do tego, który został zastosowany przy jej powołaniu.

W podstawie prawnej uchwały Zarządu Województwa Śląskiego z dnia[...] . powołującej skarżącą na to stanowisko, wskazano m.in. art. 16 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który dotyczy możliwości powołania na stanowisko dyrektora, bez przeprowadzenia konkursu. W związku z tym organ zobowiązany był przed podjęciem uchwały o odwołaniu ze stanowiska uzyskać opinie związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Z uwagi na to, że w art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy wyraźnie jest mowa o obowiązku zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku takiej instytucji kultury jak Muzeum[...] , konieczne było uzyskanie opinii, działających na terenie województwa śląskiego; Stowarzyszenia Muzealników Polskich Oddział [...] i Stowarzyszenia Historyków Sztuki Oddział [...]. Niewystarczające było zatem zwrócenie się o opinię w niniejszej sprawie do Klubu Niezależnych Stowarzyszeń Twórczych "[...]" w K. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy nie przewiduje możliwości ograniczenia się w tym zakresie tylko do wybranych przez organ stowarzyszeń zawodowych i twórczych, a wręcz przeciwnie, wynika z jego treści obowiązek uzyskania opinii od wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych (na terenie województwa[...]), właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Natomiast uzyskanie przez organ opinii Fundacji [...] nie miało w tej sprawie znaczenia, gdyż cytowany wyżej przepis wyraźnie stanowi o obowiązku zasięgnięcia opinii stowarzyszeń, wykluczając tym samym zastępowanie ich opinii, opiniami innych podmiotów, w tym fundacji.

W konsekwencji stwierdzić należało, że organ podejmujący kwestionowaną uchwałę dopuścił się naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i ta okoliczność uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi.

Natomiast wbrew przekonaniu strony skarżącej, w niniejszej sprawie organ nie był zobowiązany do uzyskania zgody Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W tym zakresie zastosowanie znajduje bowiem art. 15 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, według którego organizator odwołuje dyrektora samorządowej instytucji kultury, o której mowa w art. 16 ust. 2, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W przedmiotowej sprawie nie ma więc zastosowania, wskazany przez skarżącą w uzasadnieniu skargi, art. 15 ust. 3 tej ustawy, który dotyczy powołania i odwołania dyrektora państwowej instytucji kultury, a zatem nie może być odnoszony do samorządowej instytucji kultury. Wymienione przez skarżącą uregulowania § 8 ust. 3 Statutu Muzeum [...] uchwalonego uchwałą Sejmiku [...] nr [...] z dnia [...] oraz § 5 ust. 1 umowy z dnia [...] zawartej pomiędzy Skarbem Państwa - Ministrem Kultury a Województwem [...]w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury - Muzeum [...]w K., nie mogą modyfikować przepisu rangi ustawowej, zawartego w art. 15 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Na marginesie dodać należało, że błędna jest ocena organu zawarta w odpowiedzi na skargę, sprowadzająca się do tego, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyraził zgodę na odwołanie skarżącej ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w K. Według bowiem treści pisma z dnia 8 stycznia 2020 r. wyżej wymieniony Minister – decyzję o odwołaniu skarżącej ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w K. – pozostawił Zarządowi Województwa Śląskiego. Jednocześnie wskazał, że jego zdaniem, "nieprawidłowości wykazane w Muzeum [...] w K. podczas przeprowadzonych przez pracowników [...] kontroli i audytu, nie stanowią na obecną chwilę wystarczającej przesłanki do odwołania dyrektora Muzeum na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej". Z powyższego wynika, że w piśmie tym została zawarta opinia w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska, a nie zgoda na jej odwołanie.

Natomiast zasadnie skarżąca podniosła w skardze, że nie jest prawidłowe enigmatyczne wskazanie jako podstaw jej odwołania, wniosków z przeprowadzonych czynności doradczych Wydziału Audytu[...] w zakresie punktu V uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Wskazała, że zarzut braku należytej kontroli zarządczej nie został w sposób należyty dookreślony poprzez wskazanie, w związku z jakim naruszeniem przepisów zarzut ten został postawiony.

Uznając trafność zarzutów skargi w tym zakresie stwierdzić należało, że w punkcie V, zajmującym znaczną część uzasadnienia uchwały, organ zawarł "ocenę systemu kontroli zarządczej funkcjonującej w Muzeum [...] ze szczególnym uwzględnieniem efektywności działania, gospodarności i celowości dokonywanych wydatków (stosownie do art. 68 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o finansach publicznych) ". W następnym zdaniu stwierdził, że "Zespół audytujący Urzędu Marszałkowskiego wskazuje na występowanie istotnych słabości w systemie kontroli zarządczej" ze względu na wymienione dalej kwestie. Powołane zaś w cytowanym fragmencie uzasadnienia przepisy art. 68 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o finansach publicznych mają charakter bardzo ogólny i wymagają doprecyzowania, jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone. Według art. 68 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Natomiast art. 68 ust. 2 pkt 2 i 4 tej ustawy stanowi, że celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności skuteczności i efektywności działania i ochrony zasobów. Organ w obszernym uzasadnieniu zawarł ocenę systemu kontroli zarządczej w Muzeum[...] , a to nie jest równoznaczne ze wskazaniem naruszeń prawa, które powinny być skonkretyzowane przez określenie, jakie przepisy prawa zostały naruszone i poprzez jakie działanie lub zaniechanie. Zamiast tego, w tej części uzasadnienia uchwały organ zawarł tylko negatywną ocenę systemu kontroli zarządczej, stwierdzając "występowanie istotnych słabości" w tym systemie. Powyższe pominięcie konkretyzacji zarzutów naruszenia prawa, stanowi złamanie zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasad legalności i praworządności – art. 7 Konstytucji.

W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, stwierdzić należało wystąpienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej 797,00 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.