II SA/Gl 974/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-07-26	
Data wpływu	2005-11-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Barbara Brandys-Kmiecik
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Włodzimierz Kubik /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Sygn. powiązane	II OSK 251/07	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący WSA Iwona Bogucka Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2006r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy K. ustalił na wniosek M. i G. Z. warunki zabudowy terenu działki nr [...] k.m. [...], obr. K. do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem wraz z realizacją niezbędnych urządzeń technicznych. Decyzją tą objęty został także istniejący przejazd należący do działki nr B przylegający do pasa drogowego drogi powiatowej. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.). W uzasadnieniu podał, że wnioskowany teren jest nieuzbrojony, niezabudowany i posiada dojazd do drogi publicznej poprzez wykorzystanie istniejącego zjazdu należącego do działki nr B, a w perspektywie czasowej dojazd do działki drogą publiczną oznaczoną na mapie ewidencji gruntów jako D-[...]. Organ stwierdził też, że wielkość terenu objętego wnioskiem pozwala na realizację projektowanej inwestycji. Wreszcie przeprowadzona analiza tekstowa i graficzna (załączniki do decyzji nr [...] i nr [...]) dowodzi spełnienia łącznie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które umożliwiają wydanie decyzji zgodnej ze złożonym wnioskiem. Odniósł się także do zastrzeżeń wniesionych przez właściciela sąsiedniej działki dotyczących zachowania istniejącego dojazdu do jego nieruchomości podając, że możliwość korzystania z tego dojazdu uwzględniono poprzez naniesienie na załączniku graficznym nr [...] linii ograniczających zasięg inwestycji.

Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniósł A. R. właściciel sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji działki nr C. Zakwestionował on ustalenia zawarte w decyzji organu I instancji dotyczące dostępu działki nr A do drogi publicznej, a w szczególności możliwości wykorzystania w przyszłości do tego celu drogi gminnej D-[...]. Wskazał, że Urząd Gminy K. wydał w przeszłości zezwolenia na zabudowę tej drogi w jej części wschodniej od ul. A do jego działki nr C. Odwołujący się podniósł także, że istniejący dojazd do działki przeznaczonej pod inwestycję od strony ul. A przez działkę nr B ma szerokość 2 m, a zatem w razie potrzeby nie będzie mógł nim przejechać samochód straży pożarnej.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach tego orzeczenia Kolegium podniosło, że przeprowadzona przez Wójta K. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała możliwość realizacji wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania kwestionujących ustaloną obsługę komunikacyjną działki przewidzianej pod inwestycję SKO uznało je za niezasługujące na uwzględnienie, bowiem ma ona dostęp do drogi publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. R. domagał się uchylenia decyzji organu II instancji zarzucając wydanie jej z obrazą przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz przepisów postępowania administracyjnego (art. 138 § 2, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a.). Uzasadniając skargę skoncentrował się głównie jednak na kwestii dostępu działki przeznaczonej pod inwestycję do drogi publicznej, powtarzając w zasadzie w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy K.. Dodatkowo wskazał, że wydzielona z działki nr B droga polna o szerokości 2 m nie jest w ogóle wytyczona, a plany budowy drogi publicznej D-[...] przecinającej działkę inwestorów od strony południowej "skutecznie przerwano w poprzedniej kadencji urzędników Gminy". Wskazał także, że zaskarżona decyzja naruszy bezpośrednio jego interes prawny, bowiem jeśli inwestorzy zrealizują swój budynek w granicy działki, to w przyszłości nie będzie można poszerzyć istniejącej drogi polnej o dodatkowe 2 m po stronie działki inwestorów i pociągnie to za sobą konieczność odebrania skarżącemu pasa 4 m z jego działki. Na poparcie swoich twierdzeń powołał się na przypadek jaki miał miejsce kilkadziesiąt metrów od działki inwestorów. Skarżący zarzucił także, że mapa stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji jest nierzetelna, bowiem droga polna ma szerokość 2 m, a z tej mapki wynika, że ma ona szerokość 3,5 m oraz zakwestionował prawidłowość naniesienia na tę mapę pasa gruntu biegnącego wzdłuż działki nr A wyznaczonego tzw. linią zabudowy, którego szerokość jego zdaniem nie wynosi 5 m. Wreszcie podał, że celem jego skargi nie jest chęć pozbawienia inwestorów możliwości realizacji inwestycji, lecz jedynie chęć uzyskania w pierwszej kolejności uregulowania przez Gminę spraw związanych z drogą publiczną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi Kolegium wskazało dodatkowo na znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie właścicielki działki nr B potwierdzające, że nieruchomość inwestorów posiada dostęp do drogi publicznej przez jej działkę.

Do zarzutów skargi odniósł się także uczestnik postępowania G. Z., który w piśmie procesowym z dnia [...] 2005 r. podał, że skarżący nie dojeżdża do swojej działki drogą polną biegnącą przez działkę nr B, lecz korzysta z dojazdu drogą biegnącą z drugiej strony jego działki. Wskazał także, że droga polna zapewniająca skomunikowanie jego działki z drogą publiczną ma szerokość ponad

3 m, a nie jak twierdzi skarżący 2 m. Podał też, że droga D-[...]jest nieprzejezdna od strony północno-wschodniej, gdyż m.in. skarżący obsadził ją dębami i krzewami, natomiast jest ona przejezdna od strony południowo-zachodniej.

W piśmie procesowym z dnia [...] 2005 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę, wskazując, że Kolegium w swojej odpowiedzi nie podjęło polemiki z argumentami skargi. Ponownie podniósł, że w wyniku realizacji planowanej budowy inwestorzy będą uzurpować sobie prawo do tego, aby kosztem jego własności powstała droga publiczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), w aspekcie jej zgodności z prawem, uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zdaniem Sądu, poprawnie oceniło zebrane dowody, na ich podstawie dokonało trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadziło prawidłowe rozważania prawne. Brak jest zatem podstaw uznania zasadności zarzutu naruszenia wymienionych w skardze przepisów k.p.a. W szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten upoważniający organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej może bowiem znaleźć zastosowanie tylko w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co nie miało miejsca w kontrolowanym postępowaniu. Poddana kontroli Sądu decyzja nie była jednak pozbawiona wad prawnych, gdyż w jej uzasadnieniu Kolegium nie odniosło się szczegółowo do twierdzeń wnoszącego odwołanie, a zwłaszcza tych, w których zakwestionował on ustalenia faktyczne organu I instancji. Powyższe uchybienie naruszające dyspozycję art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. nie miało jednak w opinii Sądu, jak już wspomniano wyżej, istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów mogło skutkować zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Pozbawiony podstaw jest także główny zarzut skargi, że w sprawie brak było jednej z przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a to wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że planowana pod zabudowę działka nr A posiada dostęp do drogi publicznej. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że działkę tę przecina gruntowa droga gminna oznaczona w ewidencji gruntów jako D-[...]. Droga ta jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy ewidencyjnej, jest co prawda nieprzejezdna od strony północnej, jest jednak przejezdna od strony południowej. Z tej samej mapy, a także załącznika mapowego do decyzji Wójta Gminy K. wynika, że obsługę komunikacyjną działki inwestorów można poprowadzić także drogą polną wydzieloną z działki nr B, której właścicielka H. D. wyraziła na to zgodę. Dodać należy, że zgoda ta dotyczyła także poprowadzenia w tej drodze przyłączy. W tym miejscu przywołać należy art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w tym przepisie ilekroć w tej ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" – należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Cytowana ustawa nie zawiera definicji drogi wewnętrznej, jednak definicja taka została zawarta w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zgodnie z tą definicją drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych (...) są drogami wewnętrznymi. Zatem w świetle przywołanych definicji także i droga polna wydzielona z działki nr B stanowiąca, drogę dojazdową do pól, spełnia wymogi przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, Sąd zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami skontrolował zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję także pod kątem zgodności zawartych w nich rozstrzygnięć z przepisami prawa nie powołanymi w skardze. Sąd stwierdził m.in., że decyzja Wójta Gminy K. ustalająca warunki zabudowy zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 54 u.p.z.p. mającym zastosowanie w sprawie w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy. W decyzji tej określono w szczególności rodzaj inwestycji, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wreszcie zauważyć należy, że linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a zatem zawarte w skardze zarzuty dotyczące nierzetelności mapy użytej do sporządzenia załącznika graficznego są pozbawione podstaw.

Decyzja organy I instancji została wydana także z uwzględnieniem pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Do decyzji tej dołączone zostały także stosowne załączniki (tekstowy i graficzny) wymienione w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.

nr 164, poz. 1588).

Co się tyczy potencjalnych zagrożeń dotyczących usytuowania projektowanego budynku na działce i związanych z tym obaw skarżącego, że w przyszłości nie będzie można poszerzyć istniejącej drogi polnej o dodatkowe 2 m po stronie działki inwestorów, zauważyć należy, że są co najmniej przedwczesne. Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga bowiem o szczegółowym usytuowaniu planowanych obiektów na działce nr A. Kwestia ta zostanie bowiem rozstrzygnięta dopiero w postępowaniu zatwierdzającym projekt budowlany i udzielającym pozwolenia na budowę. Nie można też nie dostrzec, że obowiązek uwzględnienia tej kwestii w projekcie budowlanym został nałożony w punkcie [...] decyzji Wójta Gminy K.. W tym miejscu należy wreszcie przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1584/96 (ONSA z 2000 r. nr 1, poz. 15). W wyroku tym sformułowany został pogląd mający zastosowanie także na gruncie obowiązujących przepisów, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego – etapie pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego (o pozwolenie na budowę) były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a zatem w granicach określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w tym postępowaniu, jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przywołanymi przepisami, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Zauważyć wreszcie należy, że organ I instancji w załączniku graficznym do swojej decyzji wyznaczył wzdłuż północnej granicy działki nr A linię ograniczającą teren zabudowy mającą na celu pozostawienie rezerwy terenu pod ewentualne poszerzenie istniejącej drogi polnej.

Z powyższych względów na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.