II SA/Po 301/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-08-28	
Data wpływu	2019-04-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /sprawozdawca/
Barbara Drzazga /przewodniczący/
Jan Szuma	
Symbol z opisem	6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków	
Hasła tematyczne	Zabytki	
Skarżony organ	Generalny Konserwator Zabytków	
Treść wyniku	Uchylono orzeczenie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 2187; art. 1, art. 5, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1, 2 i 3, art. 40 ust. 1; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na zalecenia pokontrolne [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych w zakresie usunięcia nieprawidłowości w stanie zabytku I. uchyla zaskarżoną odmowę zmiany zaleceń pokontrolnych oraz zalecenia pokontrolne [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2019 roku Nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych.	
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, w drodze zaleceń pokontrolnych z dnia [...] stycznia 2019 r., nakazał Wójtowi Gminy [...] wyszczególnione w rozstrzygnięciach czynności.

Organ, odnośnie budynku pałacu (starego pałacu, starego dworu), zalecił:

1. w terminie do dnia [...] czerwca 2019 r. należy uporządkować wnętrze pałacu, tj. usunąć znajdujące się tam gruzowiska i śmieci oraz prowizorycznie zabezpieczyć wszystkie otwory wejściowe przed dostępem osób postronnych,

2. w terminie do dnia [...] listopada 2021 r. należy przeprowadzić roboty budowlane w pałacu w zakresie:

- remontu więźby dachowej i kominów wraz z wykonaniem pokrycia dachowego z blachy tytanowo-cynkowej na rąbek stojący i leżący,

- wykonania opierzeń blacharskich, rynien i rur spustowych z blachy tytanowo- cynkowej,

- wykonania izolacji przeciwwilgociowej murów,

- wykonania drenażu odprowadzającego wody opadowe od budynku,

3. w terminie do dnia [...] listopada 2023 r. należy przeprowadzić roboty budowlane w pałacu w zakresie:

- remontu, a w uzasadnionych przypadkach odtworzenia, stolarki okiennej i drzwiowej zewnętrznej,

- renowacji wypraw tynkarskich wraz z usunięciem zniszczonych, zlasowanych tynków oraz odtworzeniem brakujących fragmentów detalu architektonicznego, z doprowadzeniem tego detalu do ostrego rysunku,

- malowania elewacji,

- remontu portyku i podjazdu.

4. o wykonaniu zawartych w pkt 1 zaleceń pokontrolnych należy powiadomić organ ochrony zabytków (pisemnie, za pomocą faksu lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej),

5. na wymienione w pkt 2-3 roboty budowlane należy uzyskać pozwolenia konserwatorskie, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, po uprzednim wykonaniu projektów budowlanych dla wskazanych inwestycji, uzgodnionych w trybie roboczym z Kierownikiem Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] na etapie poprzedzającym wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie prac,

6. w przypadku nierealizowania prac wskazanych w pkt 2-3 zaleceń pokontrolnych Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] wydawać będzie nakazy konserwatorskie - w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organ, odnośnie budynku dworu (nowego pałacu, nowego dworu), zalecił:

1. w terminie do dnia [...] czerwca 2019 r. należy uporządkować wnętrze budynku dworu, tj. usunąć znajdujące się tam gruzowiska i śmieci oraz prowizorycznie zabezpieczyć wszystkie otwory wejściowe przed dostępem osób postronnych,

2. w terminie do dnia [...] listopada 2021 r. należy przeprowadzić roboty budowlane budynku dworu w zakresie:

- remontu więźby dachowej i kominów wraz z wykonaniem pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej karpiówki żłobkowanej w kolorze naturalnej czerwieni, układanej "w koronkę",

- wykonania opierzeń blacharskich, rynien i rur spustowych z blachy tytanowo- cynkowej,

- wykonania izolacji przeciwwilgociowej murów,

- wykonania drenażu odprowadzającego wody opadowe od budynku,

3. w terminie do dnia [...] listopada 2023 r. należy przeprowadzić roboty budowlane budynku dworu w zakresie:

- remontu, a w uzasadnionych przypadkach odtworzenia, stolarki okiennej i drzwiowej zewnętrznej,

- renowacji wypraw tynkarskich wraz z usunięciem zniszczonych, zlasowanych tynków oraz odtworzeniem brakujących fragmentów detalu architektonicznego, z doprowadzeniem tego detalu do ostrego rysunku,

- malowania elewacji,

- remontu tarasów i schodów zewnętrznych,

4. o wykonaniu zawartych w pkt 1 zaleceń pokontrolnych należy powiadomić organ ochrony zabytków (pisemnie, za pomocą faksu lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej),

5. na wymienione w pkt 2-3 roboty budowlane należy uzyskać pozwolenia konserwatorskie, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, po uprzednim wykonaniu projektów budowlanych dla wskazanych inwestycji, uzgodnionych w trybie roboczym z Kierownikiem Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] na etapie poprzedzającym wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie prac,

6. w przypadku nierealizowania prac wskazanych w pkt 2-3 zaleceń pokontrolnych Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] wydawać będzie nakazy konserwatorskie - w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W uzasadnieniach wydanych zaleceń, organ wskazał, że kontrola wskazanych budynków odbyła się dnia [...] października 2018 r., w obecności [...], Wójta [...] oraz pełnomocnika spadkobierców [...], tj. [...], zam. [...] [...], zam. [...], [...], zam. [...]. Kontrola miała na celu dokonanie ustaleń w zakresie stanu zachowania i sposobu użytkowania wskazanych wyżej zabytków. W toku kontroli stwierdzono, że obiekty nie są użytkowane, należycie zabezpieczone, zaśmiecone, a ich stan zachowania jest zły (nieszczelności dachu i niesprawny systemy odprowadzenia wód opadowych powodujące zawilgocenie stropów i ścian, tynki w wielu miejscach zlasowane, ubytki detalu architektonicznego, zniszczona stolarka okienna i drzwiowa, ubytki w przeszkleniach). Protokół z kontroli skutecznie doręczono przy piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. W przewidzianym terminie, zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), nie wniesiono uwag do dokonanych w trakcie kontroli ustaleń.

Organ wskazał również, że zalecenia pokontrolne zostały wydane w oparciu o art. 40 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wójt [...], pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., wniósł zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych dotyczących kontroli pałacu i dworu. Wójt wskazał, że decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] marca 2013 r. przez Wojewodę [...] stwierdzono, że zespół dworsko-pałacowy majątku [...], [...] położony na działce o aktualnym oznaczeniu nr [...] Park, o powierzchni [...] ha będący przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własnością [...], zapisany w dniu przejęcia w księdze wieczystej dawnej o numerze hip. [...] tom [...] nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Ministra Rozwoju Wsi, zgodnie z decyzją Nr [...] wydaną w dniu [...] lipca 2015 r. Następnie decyzją wydaną w dniu [...] grudnia 2016 r., nr [...] przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r., nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiącego: nieruchomość zabudowaną budynkami Szkoły Podstawowej w [...] oznaczoną w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] m2 będącą zespołem dworsko-parkowym wpisanym do rejestru zabytków pod numerami: dwór [...] z dnia [...] stycznia 1949 r., [...] z dnia [...] września 1969 r., park [...] z dnia [...] listopada 1948 r., uregulowaną w księdze wieczystej Kw nr [...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...].

W zastrzeżeniach wskazano również, że zgodnie z postanowieniem wydanym w dniu [...] kwietnia 1991 r. przez Sąd Rejonowy w [...] o stwierdzeniu nabycia spadku sygn. akt I Ns [...], spadek po zmarłym w dniu [...] listopada 1939 r. [...] nabyły: [...], [...] i [...], po [...] części każda z nich.

Wójt wyjaśnił także, że w księdze wieczystej o numerze [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w miejscowości [...] oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha, w dziale [...] jako właściciel ujawniona jest Gmina [...], jednakże w dziale [...] zawarty został wpis o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ostrzeżenie to dotyczy decyzji Nr [...] wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] grudnia 2016 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. znak [...] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m2. Powyższe ostrzeżenia wskazuje zatem na uchylenie podstawy prawnej uzyskania przez Gminę [...] statusu właściciela nieruchomości z usytuowanym zespołem dworsko-pałacowym. Organ kontrolujący pominął także istotny w sprawie fakt, że spadkobiercy po byłym właścicielu zespołu dworsko-pałacowego wystąpili do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o ujawnienie swojego prawa własności w księdze wieczystej.

W złożonych zastrzeżeniach zwrócono również uwagę, że Gmina [...] nie jest podmiotem zobowiązanym a przez wszystkim uprawnionym do realizacji nałożonych przez organ zaleceń pokontrolnych. Zobowiązanie Gminy [...] do wykonania zleconych prac budowlanych i remontowych w obiekcie, to inwestycje które przekraczają możliwości finansowe budżetu gminy i narażają ją na ogromne obciążenie finansowe, podczas gdy w obrocie prawnym znajduje się prawomocne orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji komunalizacyjnej, co oznacza że wyeliminowana została podstawa prawna dla uzyskanego przez Gminę tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości. Gmina [...], w obecnym stanie prawnym, nie może złożyć zgodnego z prawdą, a więc skutecznego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, gdyż nie jest już jej właścicielem, a ponadto nie posiada do niej żadnego tytułu prawnego, o których mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Wójt podniósł także w sprawie zarzut wadliwego powiadomienia Gminy o prowadzonych czynnościach kontrolnych.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 2019 r., odmówił zmiany zaleceń pokontrolnych.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że w myśl art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, obowiązek opieki nad zabytkiem spoczywa na aktualnym dysponencie zabytku, czyli jego obecnym właścicielu lub posiadaczu. Jego rola sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, w tym do jego utrzymania w należytym stanie. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż przedmiotowy zabytek jest w posiadaniu Gminy [...]. To na niej zatem ciąży obowiązek opieki nad zabytkowymi pałacem i dworem w [...]. Z tych względów to właśnie Gmina wezwana została na kontrolę.

Należy również zauważyć, że art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2018 r., poz. 1916) reguluje domniemanie prawne zgodnie, z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 25. 04. 2017 r. wzruszalne domniemanie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece istnieje, mimo że w księdze wieczystej zostało uwzględnione ostrzeżenie (art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) zabezpieczające roszczenie o usunięcie niezgodności między prawem wpisanym, objętym domniemaniem, a rzeczywistym stanem prawnym. Organ ochrony zabytków nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Prawomocnym orzeczeniem są związane prócz sądów, także inne organy państwowe i organy administracji publicznej, zarówno rządowe, jak i samorządowe. Zdaniem organu, uznać więc należy, że wojewódzki konserwator zabytków nie ma prawa do przeprowadzania postępowania mającego ustalić kto jest właścicielem ww. nieruchomości i powinien kierować się tym co zostało zapisane w księdze wieczystej (mimo wpisanego do niej zastrzeżenia). Ponadto, jak zostało to podniesione wyżej, przepis art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprost stanowi, że odpowiedzialność za zabytek ponosi aktualny dysponent zabytku. Wezwanie zatem Gminy na kontrolę, a następnie uznanie jej za adresata zaleceń pokontrolnych było zasadne.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego powiadomienia Gminy o prowadzonych czynnościach kontrolnych organ wyjaśnił, że kontrolę przeprowadzono w trybie art. 38 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z treści regulacji prawnych określonych w art. 38 - 41 tejże ustawy wynika w jakim charakterze wezwana została Gmina [...] reprezentowana przez Wójta [...] Jednocześnie z treści zawiadomienia i wskazanych wyżej regulacji prawnych określających tryb przeprowadzania kontroli wynika jaki był przedmiot i zakres kontroli.

Gmina [...] (dalej: skarżąca), pismem z dnia [...] marca 2019 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organowi zarzucono naruszenie:

1. art. 40 ust. 2a w zw. z art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U z 2018, poz. 2067) polegające na błędnym ustaleniu, że adresatem zaleceń pokontrolnych jest Wójt [...] reprezentujący [...],

2. art. 7 k.p.a. polegające na nienależytym rozpatrzeniu stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie powołanych przez skarżącą okoliczności potwierdzających pozbawienie Gminy prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], obręb [...],

3. art. 8 i 9 oraz art. 54 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na wadliwym powiadomieniu skarżącej o prowadzonych czynnościach poprzez zaniechanie pouczenia skarżącej w jakim charakterze została wezwana do udziału w czynnościach prowadzonych przez zaskarżony organ.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie sporna jest zasadność nałożenia na skarżącą Gminę zaleceń pokontrolnych dotyczących nieruchomości, co do których, w momencie przeprowadzania kontroli i wydawania zaleceń, skarżąca nie była już ich właścicielem a jedynie posiadaczem, lecz okoliczność powyższa nie była uwidoczniona w treści księgi wieczystej.

Zgodnie z niekwestionowanymi w sprawie ustaleniami, decyzją wydaną w dniu [...] grudnia 2016 r., nr [...] przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r., nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez [...] z mocy prawa nieodpłatnie mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiącego: nieruchomość zabudowaną budynkami Szkoły Podstawowej w [...] oznaczoną w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], arkusz mapy [...] działka nr [...] o pow. [...] m2 będącą zespołem dworsko-parkowym wpisanym do rejestru zabytków pod numerami: dwór [...] z dnia [...] stycznia 1949 r., [...] z dnia [...] września 1969 r., park [...] z dnia [...] listopada 1948 r., uregulowaną w księdze wieczystej Kw nr [...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. Bezsporna jest również okoliczność, na którą zwracała uwagę skarżąca, że spadkobiercy po byłym właścicielu zespołu dworsko-pałacowego wystąpili do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o ujawnienie swojego prawa własności w księdze wieczystej.

Mimo tych okoliczności, organ w dniu [...] października 2018 r., przeprowadził kontrolę nieruchomości objętej postępowaniem i w związku z ujawnionym w trakcie kontroli stanem obiektu, wydał skarżącej szereg zaleceń obejmujących w szczególności prace polegające na remoncie dachów czy elewacji posiadanego zabytku. Rozstrzygnięcie wydane w związku ze zgłoszonymi zastrzeżeniami, odmawiające zmiany zaleceń, wydane zostało w dniu [...] lutego 2019 r. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika również, że w księdze wieczystej kontrolowanej nieruchomości ujawniono jej faktycznych właścicieli w dniu [...] lutego 2019 r., wykreślając niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym wpis, zgodnie z którym własność miała przysługiwać skarżącej.

W ocenie Sądu, nałożenie na skarżącą Gminę, w opisanych okolicznościach zaleceń pokontrolnych o przytoczonej wyżej treści, nie może się ostać w obrocie prawnym. Postępowanie w sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. W art. 39 wskazano, że z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej (ust. 1). Protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych (ust. 2). Protokół podpisują kontrolujący i kontrolowana osoba fizyczna albo kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważniona przez niego osoba, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 3). Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 1, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1.

Zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków:

1) naukowego badania i dokumentowania zabytku;

2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku;

3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie;

4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości;

5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.

Z treści powyższego przepisu, który odnosi się nie tylko do właściciela ale i do posiadacza, organ wnioskuje o możliwości nakładania na skarżącą zaleceń. Podkreślenia jednak wymaga, że przepis ten w żaden sposób nie wskazuje, że to podmioty do których się odnosi mają obowiązek wykonywać opisane w nim czynności. Podmiot, do którego kierowany jest przepis ma jedynie obowiązek by "zapewnić warunki" do wykonywania tych działań. Regulacja ta nie daje sama w sobie uprawnień kontrolowanemu podmiotowi do np. prowadzenia prac konserwatorskich budynku, lecz nakazuje, by budynek został udostępniony podmiotowi, który jest zobowiązany do ich wykonania. Przepis ten nie modyfikuje uprawnień przysługujących danemu podmiotowi względem budynku. Kwestie te regulowane są przez prawo cywile, które określa treść prawa własności i zakres w jakim uprawnienia stąd płynące można przekazać innemu podmiotowi (np. posiadaczowi zależnemu).

Nie budzi też wątpliwości, że zakres zaleceń pokontrolnych powinien być dostosowany do uprawnień i obowiązków posiadacza zabytku, wynikających z rodzaju tytułu prawnego do korzystania z zabytku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wr 239/18, LEX 2542038).

Z okoliczności ujawnionych w prowadzonym postępowaniu wynikało, że skarżąca Gmina, w chwili kontroli i wydawanych w związku z nią rozstrzygnięć była posiadaczem objętego postępowaniem zabytku. Posiadanie to nie miało jednak oparcia w stosunku prawnym łączącym Gminę z właścicielkami obiektu, lecz było wyłącznie stanem faktycznym, jaki ukształtował się w wyniku tego, że nie doszło do wydania obiektu właścicielkom. Okoliczność ta niewątpliwie znana była organowi, gdyż pełnomocnik faktycznych właścicielek obiektu uczestniczył w postępowaniu, będąc obecny nawet w czasie jego kontroli. Szczegółowy opis stanu prawnego nieruchomości został także przedstawiony przez skarżącą w złożonych zastrzeżeniach pokontrolnych. Organowi wiadome było także, że księga wieczysta kontrolowanej nieruchomości zawiera wpisane ostrzeżenie dot. decyzji Nr [...] wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] grudnia 2016 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. znak [...] w części stwierdzającej nabycie przez [...] z mocy prawa nieodpłatnie działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m2.

Powyższe okoliczności wskazują więc, że w czasie, gdy nakładano na skarżącą obowiązki przeprowadzenia w badanym obiekcie prac m.in. remontowych, skarżąca nie miała uprawnień by je wykonywać. Z samego stanu faktycznego jakim jest posiadanie nie wynika bowiem uprawnienie do ingerencji w przedmiot tego posiadania. Treść, przywołanego wyżej, art. 5 ustawy o ochronie zabytków, również nie nadaje Gminie takich uprawnień. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, ww. przepis nakłada na skarżącą jedynie obowiązek by jako posiadacz zabytku pozwoliła na wykonanie remontu podmiotom do tego uprawnionym.

Organ, uzasadniając swoje stanowisko, nie kwestionuje tego, że właścicielkami kontrolowanego zabytku były spadkobierczynie [...], a nie Gmina. Organ nie kwestionuje również swojej wiedzy w tym przedmiocie wyjaśniając, że nie ma możliwości, by w toku postępowania jakie się przed nim toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zdaniem organu, wezwanie Gminy na kontrolę, a następnie uznanie jej za adresata zaleceń pokontrolnych było zasadne.

W ocenie Sądu, wydanie przez organ zaleceń pokontrolnych w przytoczonych wyżej okolicznościach sprawy nie było zasadne. Organ, opierając się na tym, że Gmina wciąż była w posiadaniu obiektu, nałożył na nią obowiązek wykonania przy zabytku prac, które swym zakresem obejmowały czynności niewątpliwie bardzo pracochłonne i kosztowne (jak np. remont dachu). Nie sposób również nie dostrzec, że ewentualne wykonanie przez Gminę prac do których została zobowiązana, wiąże się z potencjalnie istotnymi trudnościami. Jak już bowiem zaznaczono, z akt sprawy nie wynika, by Gminie przysługiwały jakiekolwiek prawa do dysponowania i korzystania z kontrolowanej nieruchomości. Gminę z zabytkiem łączy jedynie istniejący stan faktyczny posiadania nieruchomości. By wykonać zalecone prace, Gmina musiałaby uzyskać na to odpowiednie zgody ze strony właścicielek. Możliwym jest oczywiście, że takiej zgody by nie otrzymała, co uniemożliwiłoby Gminie wykonanie zaleceń.

Koniecznym jest także zwrócenie uwagi, że z pisma skarżącej z dnia [...] lutego 2019 r. wynika, że Gmina poinformowała współwłaścicieli nieruchomości o gotowości wydania zespołu dworsko-parkowego w [...]. W odpowiedzi na stanowisko Gminy pełnomocnik [...], [...] i [...] w dniu [...] kwietnia 2019 r. przedstawił stanowisko współwłaścicielek: Przede wszystkim przejęcie nieruchomości musi się wiązać ze sporządzeniem dokładnego spisu inwentarza i rzetelnym zbadaniem stanu budynków i ich wyposażenia oraz zadrzewień parku dworskiego, jak też wszystkich innych naniesień i przedmiotów, które na terenie zespołu się znajdują, przez biegłego rzeczoznawcę. Takie przejęcie powinno mieć formę aktu notarialnego. Jego stronami powinny być wszystkie współwłaścicielki zespołu, przy czym należy wziąć pod uwagę, że [...] mieszka we [...], co wiąże się z oczywistymi problemami w kontakcie i przede wszystkim komunikacyjnymi. W piśmie skarżącej z dnia [...] marca 2019 r., również wskazano, że nieruchomość nie została przekazana właścicielkom, a Gmina gotowa jest do jej niezwłocznego wydania. W ocenie Sądu, z powyższego oświadczenia nie wynika by winę za to, że nie przekazano nieruchomości właścicielkom ponosiła Gmina.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nałożenie na Gminę zaleceń pokontrolnych w okolicznościach sprawy, uznać należy za niezasadne. Gmina, nie powinna zostać obciążona obowiązkiem ich wykonania. Uzasadnionym jednocześnie jest, by obowiązkiem opieki nad zabytkiem (art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad nimi), zostały obciążone jego właścicielki, jako jedyne podmioty, które na gruncie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów mają ku temu możliwość, gdyż przysługują im wszystkie uprawnienia płynące z prawa własności (poza posiadaniem, które pozostało przy Gminie, bez podstawy w skutecznym względem właścicielek stosunku zobowiązaniowym).

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nałożenie na Gminę obowiązku wykonania wskazanych przez organ prac jest również sprzeczne z celem ustawy. Jak bowiem wynika z art. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad nimi, ustawa ta określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków. Przepisy powyższej ustawy są więc skoncentrowane na osiągnięciu jak najbardziej korzystnego efektu dla samego zabytku. Nie budzi więc wątpliwości, że wyspecjalizowany organ – konserwator zabytków, musi w swoich działaniach kierować się przede wszystkim tym, by podejmowane przez niego czynności mogły osiągnąć skutek, jakim jest zachowanie zabytku w jak najlepszym stanie. W ocenie Sądu, nałożenie na Gminę zaleceń pokontrolnych, w sytuacji gdy wiąże ją z zabytkiem jedynie stan faktyczny posiadania, było niecelowe. Gmina, w każdym bowiem momencie może utracić posiadanie obiektu. W przypadku jego przejęcia przez faktyczne właścicielki brak będzie natomiast podstaw by egzekwować od nich wykonanie zaleceń, gdyż nie były one ich adresatami.

Odnosząc się natomiast do wyjaśnień organu, który powołuje się na fakt, że organowi nie przysługuje uprawnienie do ustalania właściciela nieruchomości, gdyż nie może podważać prawomocnych wpisów w księdze wieczystej, argument ten uznać należy za niewystarczający. Organ, mając bowiem na względzie przyczyny, dla których w księdze wieczystej wpisane było ostrzeżenie, stanowisko uczestników postępowania wieczystoksięgowego dotyczącego zabytku i zasady celowości działania, nie powinien kończyć postępowania poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych Gminie. Uwzględniając wyznaczone w wydanych zaleceniach pokontrolnych terminy wykonania robót, można uznać że nie były to prace, które należy wykonać pilnie. Organ wydając zalecenia Gminie nie działał szybko i nie posługiwał się środkami najprostszymi. Okoliczności sprawy wskazywały na bardzo wysokie prawdopodobieństwo, że stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej nie jest zgodny z rzeczywistością i w tym przedmiocie toczyło się już właściwe postępowanie. Wydawanie przez organ zaleceń Gminie, w sytuacji gdy najprawdopodobniej w najbliższym czasie zmianie ulegną wpisy w księdze wieczystej nieruchomości i zapewne zmieni się także jej posiadacz, nie było właściwe.

Zdaniem Sądu, organ winien wstrzymać się z wydawaniem zaleceń i oczekiwać na rozstrzygnięcie sądu wieczystoksięgowego. W sytuacji bowiem, gdyby faktycznie jako właściciela nieruchomości ujawniono spadkobierczynie [...], (co w sprawie nastąpiło), i tak koniecznym by było przeprowadzenie ponownej kontroli, gdyż właścicielki zabytku nie miały w sprawie statusu podmiotu kontrolowanego.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że Sąd częściowo podziela zarzuty skargi. Błędnym było adresowanie zaleceń pokontrolnych do Wójta. Wyniknęło ono z błędnej wykładni przywołanego wyżej przepisu art. 5 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad nimi, którą opisano we wcześniejszych rozważaniach.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu nienależytego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie powołanych przez skarżącą okoliczności potwierdzających pozbawienie Gminy prawa własności nieruchomości. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organ nie pominął okoliczności, na które powoływała się Gmina, tylko w sposób nieprawidłowy je ocenił. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 8 i 9 oraz art. 54 § 1 pkt 3 k.p.a. polegającego na wadliwym powiadomieniu skarżącej o prowadzonych czynnościach poprzez zaniechanie pouczenia skarżącej w jakim charakterze została wezwana do udziału w czynnościach prowadzonych przez zaskarżony organ, wskazać należy, że zarzut ten nie może zostać uznany za skuteczny. Z akt sprawy nie wynika by okoliczność na jaką powołuje się skarżąca miała wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych przyczyn, wydane w sprawie rozstrzygnięcia podlegają uchyleniu, a prowadzone postępowanie administracyjne, w którym w charakterze kontrolowanego występuje Wójt Gminy – umorzeniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i § 3 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.