Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. Ż. na uchwałę Rady Powiatu Starogardzkiego z dnia 27 maja 2026 r. Nr XXII/203/2026 w sprawie rozpatrzenia skargi na działanie Starosty Starogardzkiego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić R. Ż, ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych.

R. Ż. wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu Starogardzkiego z dnia 27 maja 2026 r. Nr XXII/203/2026, którą uznano za bezzasadną skargę na działanie Starosty Starogardzkiego.

Skarga została rozpatrzona na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1684) oraz art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku jednej z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

Rozpoznając niniejszą sprawę w kontekście powyższych przesłanek Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art.3 §2a) , a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art.3 § 3).

Wniesiona skarga dotyczy natomiast uchwały rady powiatu w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Starosty Starogardzkiego, a zatem złożonej w trybie art. 227 k.p.a., tj. w ramach instytucji skargi powszechnej, o której mowa w Dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski". Zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie spraw. Organem właściwym do jej rozpatrzenia jest m.in. rada powiatu (art. 229 pkt 4 k.p.a.). W postępowaniu uregulowanym przepisami działu VIII k.p.a. nie jest rozstrzygana indywidualna sprawa administracyjna, a jedynie ocenia się zasadność skargi i informuje o sposobie załatwienia tej skargi. Postępowanie skargowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej czy postanowienia, lecz zawiadomieniem wnoszącego o sposobie rozpatrzenia skargi (art. 238 k.p.a.), czynnością materialno-techniczną niedającą podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (por. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Nie wywołują bowiem skutków prawnych działania faktyczne ze strefy tzw. administracji oraz akty o charakterze wyłącznie informacyjnym (por. K. Klonowski, "Kontrola sądowoadministracyjna innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", Przegląd Prawa Publicznego 2012 s. 52).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że objęta skargą uchwała Rady Powiatu nie stanowi decyzji, postanowienia lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat utrwalone jest stanowisko o niedopuszczalności skargi na akt (uchwałę, zarządzenie) wydany w wyniku rozpoznania tzw. skargi powszechnej, tj. skargi wnoszonej w trybie działu VIII k.p.a. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 1018/24, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane w nim orzeczenia). Działania te nie mają także formy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), albowiem nie dotyczą one uprawnień lub obowiązków podmiotu składającego skargę "powszechną", czyli skargę "w interesie ogólnym" (postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 6749/21, LEX nr 3254108). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., pomimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym nie przypisano uchwały jako prawnej formy działania (por. postanowienie NSA z 11 stycznia 2018 r. I OSK 2760/17). Uchwała organu samorządu terytorialnego podjęta w sprawie rozpatrzenia skargi powszechnej przybiera formę uchwały, ale nie staje się uchwałą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 15 maja 2009 r., sygn. akt I OZ 520/09).

Dodatkowo, w dziale VIII k.p.a. zawierającym regulacje odnoszące się do postępowania skargowego brak jest również przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego, w tym także w sprawie uchwały podjętej na podstawie art. 229 pkt 4 k.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała nie jest również aktem, ani czynnością, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt lub czynność, o których mowa w ww. przepisie muszą bowiem rodzić określone skutki po stronie adresata. Tymczasem załatwienie skargi przez radę powiatu, nawet w formie uchwały, nie rodzi żadnych uprawnień ani obowiązków po stronie skarżącego, wynikających z przepisów prawa. Nie może być również uznana za akt prawa miejscowego lub inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.).

Nie zmienia tego faktu powołanie się przez skarżącego w skardze na art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1684), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skoro ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych, to skargę należało uznać za niedopuszczalną. Jak już bowiem wskazano ten przejaw działania organów administracji nie mieści się w przytoczonym wyliczeniu aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. postanowienia.

O zwrocie wpisu Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.