III OSK 1829/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-11	
Data wpływu	2023-07-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6136 Ochrona przyrody	
Hasła tematyczne	Ochrona przyrody	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 2427/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 92 poz 880; art. 10 ust. 3; Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2427/22 w sprawie ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 września 2022 r., nr KOA/1388/Oś/22 w przedmiocie odmowy wydania zgody na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2427/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę spółki L. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: organ, SKO, Kolegium) z 22 września 2022 r., nr KOA/1388/Oś/22 w przedmiocie odmowy wydania zgody na usunięcie drzew.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka L. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

a) błędne ustalenie przez Sąd I instancji, wynikające z nieuwzględnienia opisu przebiegu granicy obszarów wchodzących w skład Kampinoskiego Parku Narodowego zawartego w § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie Kampinoskiego Parku Narodowego (Dz.U. z 1997 r. Nr 32, poz. 876; dalej: rozporządzenie ws. KPN), iż działka ew. nr [...] z obrębu [...] w Gminie [...] znajduje się w granicach Kampinoskiego Parku Narodowego, podczas gdy jak wynika z treści § 2 pkt 1 rozporządzenia ws. KPN nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze określonym linią graniczną traktowaną przez KPN jako kompleks główny podlegający ochronie i w konsekwencji dz. ew. nr [...] - na której znajdują się drzewa objęte wnioskiem o wycinkę - znajduje się w otulinie KPN. Powyższe potwierdza również treść nieuwzględnionego przez Sąd I instancji, § 6 pkt 2 rozporządzenia ws. KPN, który wskazuje, że dz. ew. nr [...] znajduje się w otulinie KPN;

b) błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość (dz. ew. nr [...]), objęta wnioskiem o wycinkę drzew, znajduje się w obszarze "Natura 2000", co miałoby stanowić jedną z przyczyn odmowy wydania zgody na wycinkę drzew, podczas gdy założenie Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanowi bezpodstawne i gołosłowne powielenie stanowiska organu I i II instancji, które w zestawieniu z informacją udostępnianą w Centralnym Rejestrze Form Ochrony Przyrody prowadzonym przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska prowadzić powinno do przeciwnego wniosku, jedynie o sąsiadowaniu przedmiotowej nieruchomości z terenem objętym ochroną w ramach programu "Natura 2000";

c) dokonanie wadliwej interpretacji stanowiska Ministra Środowiska zajętego w decyzji z dnia 21 września 2015 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie dz. ew. nr [...] w miejscowości L. w drodze zamiany, z pominięciem kontekstu i celu jego wydania, co skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, że Minister Środowiska nie wydał zgody na wycinkę drzew na ww. nieruchomości, podczas gdy prawidłowa analiza treści ww. decyzji, pod kątem logiki podjętych działań zarówno przez poprzednika prawnego skarżącej, jak i organów władzy publicznej (Ministra Środowiska i Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego), zmierzających do zamiany przedmiotowej nieruchomości, powinna skłonić Sąd I instancji do uznania, że Minister Środowiska - w ramach stanowiska wyrażonego w ww. decyzji i przy uwzględnieniu aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawniającego do zabudowania dz. [...] zabudową mieszkaniową

jednorodzinną, który został zaopiniowany pozytywnie przez dyrektora KPN - działał z pełną świadomością na rzecz ochrony przyrody, tj. pozyskania kilkakrotnie większego terenu wartościowego przyrodniczo, kosztem nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę, jak również akceptował fakt realizacji przyszłej inwestycji budowlanej wymagającej ingerencji na tym terenie włącznie z wycinką określonych drzew; podjęcie tak kategorycznych działań w stosunku do nieruchomości dz. ew. nr [...] nie tylko dowodzi w sposób niebudzący wątpliwości, że jej wartość przyrodnicza w kontekście celów funkcjonowania Kampinoskiego Parku Narodowego jest niewielka, a znajdujące się na niej drzewa nie wymagają specjalnej ochrony, co potwierdził Minister Środowiska współdziałając z Dyrektorem Kampinoskiego Parku Narodowego, zaś współdziałanie to wyczerpywało hipotezę i dyspozycję normy art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody tj. odstępstwo od zakazów wynikających z art. 15 ust. 1 tej ustawy;

d) błędne uznanie przez Sąd I instancji, że na przedmiotowej nieruchomości nie zachodzi kontynuacja gospodarczego wykorzystywania nieruchomości w sytuacji, gdy nieruchomość ta - pomimo zmiany przeznaczenia z rolniczego na budowlany - nie utraciła gospodarczego charakteru, bowiem wykładnia celowościowa gospodarczego wykorzystania nieruchomości w obszarze parku narodowego powinna prowadzić do wniosku, iż znaczenie ma nie tylko faktyczny sposób korzystania z nieruchomości, a także jej przeznaczenie wynikające z aktu prawa miejscowego będącego źródłem prawa, zaopiniowanego w ramach procedury planistycznej przez dyrektora KPN bez zastrzeżeń i w konsekwencji możliwość - ze względu na wyższą wartość nieruchomości określoną jej przeznaczeniem - dokonania zamiany nieruchomości o powierzchni 3,77 ha na ponad 50 ha terenów cennych przyrodniczo;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia wyroku, nieodnoszącego się w pełni do stanowiska przedstawionego przez skarżącą w skardze na decyzję SKO, pomijające istotne jego elementy, co prowadzi do braku możliwości dokonania prawidłowej kontroli instancyjnej orzeczenia i leży u podstaw jego oceny jako opartego o nieprecyzyjną, a zarazem wybiórczą analizę stanu faktycznego i prawnego przez Sąd I instancji w danej sprawie;

II. obrazę przepisów prawa materialnego mającą wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916, dalej: u.o.p.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie, co nastąpiło w wyniku błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. oraz uznaniu przez Sąd I instancji, że "kontynuacja gospodarczego wykorzystania", w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, odnosi się do takiego samego rodzaju działalności, która była dotychczas prowadzona, tymczasem ww. przepis nie determinuje konieczności prowadzenia takiego samego rodzaju działalności właściciela na danej nieruchomości, a poprzez kontynuację należy rozumieć utrzymanie ciągłości wykorzystywania nieruchomości do celów gospodarczych, a zatem nakierowanych na pobieranie z niej pożytków, niezależnie od formy;

2. art. 15 ust. 1 u.o.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie, co nastąpiło w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 1 u.o.p., polegającego na błędnym uznaniu, że:

a) nieruchomość (dz. ew. nr [...]) znajduje się w obszarze Kampinoskiego Parku Narodowego zaś okoliczność ta, w ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, podczas gdy z § 2 pkt 1 rozporządzenia ws. KPN wynika, że ww. nieruchomość nie jest objęta linią graniczną parku narodowego, a jedynie z nim sąsiaduje, co wyklucza możliwość zastosowania art. 15 ust. 1 u.o.p. w tej sprawie;

b) z okoliczności obejmowania dz. ew. nr [...] obszarem KPN miałoby zdaniem Sąd I instancji wynikać, iż wobec tej nieruchomości mają zastosowanie zakazy wynikające z art. 15 ust. 1 u.o.p., przy czym Sąd nie wskazał, który punkt art. 15 miałby w sprawie zastosowanie w kontekście odmowy wycinki drzew na wniosek skarżącej;

3. art. 33 u.o.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie, co nastąpiło w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 33 u.o.p., polegającego na błędnym uznaniu, że nieruchomość (dz. ew. nr [...]) wchodzi w skład Kampinoskiego Parku Narodowego, który jest częścią sieci ekologicznej Natura 2000, zaś z tego Sąd błędnie wywiódł, że do ww. nieruchomości mają zastosowanie zakazy wymienione w art. 33 u.o.p., podczas gdy z § 2 pkt 1 rozporządzenia ws. KPN wynika, że ww. nieruchomość nie jest objęta linią graniczną parku narodowego, a jedynie z nim sąsiaduje, co powoduje, że przepis art. 33 u.o.p. nie powinien mieć w sprawie zastosowania;

4. § 2 pkt 1 oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia ws. KPN poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji (całkowite pominięcie) i błędne uwzględnienie wyłącznie treści § 2 pkt 11 ww. rozporządzenia, co oznacza, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż przepis § 2 pkt 1 rozporządzenia ws. KPN zawiera szczegółowy opis przebiegu linii granicznej parku narodowego i wynika z niego, że nieruchomość (dz. ew. nr [...]) w zakresie objętym wnioskiem o wycinkę drzew, nie jest objęta granicami Kampinoskiego Parku Narodowego, zaś zgodnie z § 6 pozostaje w strefie wokół parku zwanej otuliną. Prawidłowe zastosowanie postanowień rozporządzenia ws. KPN powinno zarazem uwzględniać nie tylko fakt, pozostawania dz. ew. nr [...] poza obszarem głównym KPN, ale również, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego ww. nieruchomość, który został pozytywnie zaopiniowany w procedurze planistycznej przez Dyrektora KPN, wynika, iż nieruchomość ta została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie przez przypadek, ale wskutek właściwej i świadomej interpretacji przepisów rozporządzenia ws. KPN przez główne podmioty odpowiedzialne za ochronę przyrody na danym obszarze (Radę Gminy, Dyrektora KPN, Ministra Środowiska).

Wobec tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji SKO i Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt), ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, w każdym zaś przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności spółka podniosła, że Sąd I instancji za niebudzącą wątpliwości uznał okoliczność, że nieruchomość dz. ew. nr [...] "wchodzi w skład KPN", a zarazem stanowi element obszaru Natura 2000. To błędne ustalenie, w ocenie skarżącej kasacyjnie, skłoniło Sąd do dalszych wadliwych rozważań w stosunku do rzekomego obowiązywania wobec ww. nieruchomości zakazów wynikających z art. 15 ust. 1 i art. 33 u.o.p. Powyższa kwestia nie jest definitywnie przesądzona i wbrew twierdzeniom Sądu I instancji budzi bardzo poważne wątpliwości skutkujące, zdaniem skarżącej, co najmniej uchyleniem wyroku Sądu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Spółka wskazała, że dz. ew. [...] w sposób niezwykle precyzyjny została wyłączona z obszaru obejmowanego przez KPN i wynika to wprost z zestawienia treści § 2 pkt 1 rozporządzenia ws. KPN z lokalizacją konkretnych nieruchomości w przestrzeni (choćby na mapie dostępnej pod adresem https:// mapy.geoportal.gov.pl/imap/Imgp_2.html). Z powyższego wynika zarazem, że część nieruchomości dz. ew. nr [...], na której znajdują się drzewa objęte wnioskiem o wycinkę - znajduje się w otulinie KPN, a nie na terenie KPN.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie dokonał w tym względzie pogłębionej analizy celem wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy stanowiskiem organów, bazujących na treści § 2 pkt 11 rozporządzenia ws. KPN, a stanowiskiem skarżącej wskazującej na opis przebiegu granicy KPN sformułowany w § 2 pkt 1 rozporządzenia ws. KPN, z którego wynika jednoznacznie, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest terenem parku narodowego objęta. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien zbadać i zestawić błąd w treści rozporządzenia ws. KPN w zakresie § 2 pkt 11 w stosunku do precyzyjnego (geodezyjnego) opisu przebiegu linii granicznej parku w § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Wady wyroku Sądu I instancji w tym zakresie, poprzez niedostrzeżenie szczegółowego wytyczenia granic KPN wyłączającego z tego terenu dz. ew. [...], konsekwentnie rzutuje na dalsze wady tego orzeczenia tak natury procesowej, jak i materialnoprawnej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji - dokonując oceny decyzji Ministra Środowiska z 21 września 2015 r. w przedmiocie zgody na zbycie działki nr ew. [...] - w konsekwencji błędnie uznał, że organ uprawniony do udzielenia zgody na dokonanie odstępstwa od zakazów sformułowanych w art. 15 ust. 1 u.o.p. nie wyraził swojego stanowiska w tym zakresie. Tymczasem prawidłowa analiza treści ww. decyzji, w oparciu o zasady logicznego rozumowania oraz założenie racjonalności działania Ministra Środowiska, prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż formułując zgodę na zbycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz podmiotu gospodarczego organ miał pełną świadomość co do konieczności usunięcia części drzew w ramach realizacji inwestycji na terenie tejże nieruchomości.

Spółka stoi na stanowisku, że poczyniona przez Sąd a quo analiza, w ślad za rozważaniami organów I i II instancji, pomija stanowisko organów wyspecjalizowanych (właściwych w zakresie ochrony środowiska) i stanowi wyraz dowolnego uznania terenu przedmiotowej nieruchomości za teren o szczególnych walorach przyrodniczych, co znalazło wyraz w odmowie wycinki drzew. Tymczasem prawidłowa ocena stanu faktycznego powinna doprowadzić Sąd do wniosku, że pomimo formalnego wymienienia (w ramach sporządzonej listy nieruchomości) w rozporządzeniu ws. KPN działki nr ew. [...], za odmową wycinki drzew nie przemawiają żadne wartości, które uzasadniałyby zniweczenie planów inwestycyjnych skarżącej, a tym samym znaczne ograniczenie prawa własności i wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, zastosowanie wykładni celowościowej, zarówno podczas analizy przepisów ustawy o ochronie przyrody (w tym aktu wykonawczego), jak i stanowiska wyrażonego przez Ministra Środowiska oraz Dyrektora KPN, że wycinka drzewa pod planowaną inwestycję, w kontekście dokonanej zamiany nieruchomości, nie stanowi dla interesu społecznego i potrzeby ochrony przyrody źródła jakiegokolwiek uszczerbku, powinno znaleźć wyraz w orzeczeniu Sądu I instancji. Fakt bowiem pozyskania przez KPN nieruchomości zagrożonej możliwością realizacji inwestycji budowlanych położonych w centralnej części KPN, jest jednym z bardziej wydatnych przykładów sukcesu w zakresie ochrony przyrody, co było możliwe dzięki zaoferowaniu poprzednikowi prawnemu skarżącej możliwości realizacji inwestycji mieszkaniowej na nieruchomości nr ew. [...], czego Sąd w żadnym razie nie wziął pod uwagę.

Wskazano również, że Sąd I instancji błędnie uznał, za organami I i II instancji, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze "Natura 2000", na którą to nieścisłość wskazywała skarżąca. Zauważono, że z informacji zawartych w Centralnym Rejestrze Form Ochrony Przyrody prowadzonym przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynika, iż przedmiotowa działka nie jest zlokalizowana w obszarze "Natura 2000" w przeważającej jej części. Wyżej wymieniony obszar chroniony obejmuje jedynie zachodnią część działki [...], w kształcie zbliżonym do trójkąta, która nie jest objęta planami inwestycyjnymi, jak również samym wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie. Pozostała część nieruchomości jedynie graniczy z obszarem Natura 2000 oraz z terenem KPN, częściowo od północy oraz również od wschodu.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, poważne wątpliwości budzi stanowisko Sądu, zgodnie z którym objęcie obszarem "Natura 2000" przedmiotowej nieruchomości stanowi jeden z argumentów do wydania odmowy wycinki drzewa. Treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, w sposób jednoznaczny wskazuje tym samym, że działania organu mają na celu ochronę walorów przyrodniczych na terenie "Natura 2000", co stanowi oczywistą nieprawdę. Spółka zauważyła, że analiza porównawcza wniosku oraz jego załączników, w tym treści pozwolenia na budowę, z udostępnioną w serwisie prowadzonym przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska mapą ukazującą obszar "Natura 2000", pozwala na uznanie, iż drzewa objęte wnioskiem nie znajdują się na części nieruchomości znajdującej się w obszarze "Natura 2000".

W uzasadnieniu zarzutu dotyczącego naruszenia zasad sporządzania uzasadnienia wyroku wskazano, że treść uzasadnienia nie pozwala na pełną i wyczerpującą analizę stanowiska Sądu a quo, a co za tym idzie kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego. W treści uzasadnienia przeważają ogólne stwierdzenia oraz sformułowania generalizujące o konieczności ochrony przyrody, jako podstawy do wydania decyzji odmownej. Sąd lakonicznie odniósł się przy tym do podniesionych przez skarżącą zarzutów, w szczególności dotyczących charakteru nieruchomości, jej położenia poza terenem KPN, stanowiska Ministra Środowiska oraz Dyrektora KPN, a także błędnych ustaleń organów I i II instancji co do granic obszarów chronionych. Przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny forma uzasadnienia wyroku pozwala wątpić, czy tenże dokonał pogłębionej analizy sprawy oraz mających w niej zastosowanie przepisów, zwłaszcza w kontekście zarzutów skargi, czy też oparł się o ogólne zasady mówiące o konieczności objęcia ochroną środowiska naturalnego.

Następnie wskazano, że konsekwencją wadliwych ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji w zakresie położenia dz. ew. nr [...] było niewłaściwe zastosowanie przez Sąd art. 15 ust. 1 u.o.p. polegające na błędnym uznaniu, że wobec nieruchomości (dz. ew. nr [...]) będą miały zastosowanie zakazy wynikające z art. 15 ust. 1 u.o.p. Tożsamy charakter ma naruszenie przez Sąd art. 33 u.o.p., co nastąpiło w wyniku niewłaściwego zastosowania tego przepisu polegające na błędnym uznaniu, że dz. ew. nr [...] wchodzi w skład Kampinoskiego Parku Narodowego, który jest częścią sieci ekologicznej Natura 2000, zaś z tego Sąd błędnie wywiódł, że do ww. nieruchomości mają zastosowanie zakazy wymienione w art. 33 u.o.p., podczas gdy z § 2 pkt 1 rozporządzenia ws. KPN wynika, że ww. nieruchomość nie jest objęta linią graniczną parku narodowego a jedynie z nim sąsiaduje, co powoduje, że przepis art. 33 u.o.p, nie powinien mieć w sprawie zastosowania. Powyższe potwierdza również treść, nieuwzględnionego przez Sąd I instancji, § 6 rozporządzenia ws. KPN, który wskazuje, że dz. ew. nr [...] znajduje się w otulinie KPN, a w związku z tym nie może zarazem znajdować się na terenie KPN (w granicach tego parku).

Odnosząc się do podnoszonej przez Sąd kwestii braku kontynuacji gospodarczego wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości podniesiono, że Sąd zarówno dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., jak i dokonał błędu z zakresu ustaleń faktycznych. Spółka zaznaczyła, że zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia ww. przepisu nie determinuje uznania kontynuacji gospodarczego wykorzystania nieruchomości od ciągłości wykonywania jednego rodzaju działalności. Pojęcie "gospodarczego wykorzystania" odnosi się bowiem do szeregu działalności człowieka, który w ramach swobody działalności gospodarczej może wykorzystywać nieruchomość: do celów rolniczych, usługowych, inwestycyjnych i innych. Wydaje się zatem, że ustawodawca dopuszczając wyjątek w postaci "kontynuacji" odnosił się przede wszystkim do charakteru wykorzystania danej nieruchomości i tak długo, jak ten charakter będzie mieścił się w pojęciu "gospodarczego wykorzystania", tak długo będziemy mieli do czynienia z kontynuacją wykorzystywania danej nieruchomości. W ocenie spółki Sąd I instancji błędnie założył, że brak ciągłości rolniczego wykorzystywania nieruchomości, pomimo zmiany jej charakteru na budowlany w ramach obowiązującego prawa miejscowego, wyklucza możliwość zastosowania ww. przepisu w niniejszej sprawie. Tymczasem nieruchomość ta jest wykorzystywana do celów inwestycyjnych, zarówno przez skarżącą, jak i jej poprzednika prawnego. Przesłanka kontynuacji gospodarczego wykorzystania, zdaniem skarżącej kasacyjnie, została zatem spełniona.

Pismem z 4 lipca 2023 r. uczestnik postępowania - Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w S. - wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a.

Powyższy zarzut skargi kasacyjnej kwestionuje zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jako prawidłowych ustaleń organów administracji dotyczących tego, że działka nr [...] z obrębu [...] w Gminie [...] wchodzi w skład Kampinoskiego Parku Narodowego oraz znajduje się w obszarze "Natura 2000". Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki z treści § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie Kampinoskiego Parku Narodowego (Dz.U. z 1997 r. Nr 132, poz. 876, dalej: rozporządzenie w sprawie Kampinoskiego Parku Narodowego) wynika, że nieruchomość ta nie znajduje się na obszarze parku narodowego, lecz w jego otulinie.

§ 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie Kampinoskiego Parku Narodowego zakreśla w sposób opisowy obszar wchodzący w skład parku narodowego, wymieniając jako przebieg granicy także działkę nr [...]. W § 2 pkt 1 ppkt 11 rozporządzenie to wskazuje wprost, że działka o nr [...] obręb [...], gmina [...] o powierzchni 3,77 ha stanowi część obszaru Kampinoskiego Parku Narodowego. Przy takim brzmieniu powyższego przepisu nie można mieć żadnych wątpliwości, że działka ta położona jest na terenie Kampinoskiego Parku Narodowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie Kampinoskiego Parku Narodowego nie wymienia tej działki jako stanowiącej otulinę tego parku narodowego.

Dodać ponadto należy, że potwierdzeniem, iż działka nr [...] znajduje się na obszarze Kampinoskiego Parku Narodowego jest także okoliczność, że nieruchomość ta była przedmiotem decyzji wydanej przez Ministra Środowiska z 21 września 2015 r., w której wyrażono zgodę na dokonanie zamiany tej działki będącej w użytkowaniu wieczystym Kampinoskiego Parku Narodowego na inne wymienione w tej decyzji działki, a następnie przedmiotem umowy zamiany.

Nieruchomość ta, zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2024 r., poz. 1478; dalej: u.o.p.) będąca własnością Skarbu Państwa pozostawała w użytkowaniu wieczystym Kampinoskiego Parku Narodowego. Zmiana granic parku narodowego może mieć miejsce jedynie w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, a nie indywidualnych decyzji, czy czynności cywilnoprawnych (art. 10 ust. 1 u.o.p.).

W konsekwencji więc nie można uznać, że działka nr [...] obręb [...] nie znajduje się w obszarze chronionym "Natura 2000". Skarżąca kasacyjnie wywodzi bowiem, że nieruchomość ta nie jest objęta formą ochrony "Natura 2000", gdyż nie leży na obszarze Kampinoskiego Parku Narodowego, który objęty jest siecią ekologiczną Natura 2000. Zarzut ten, jak wyjaśniono powyżej jest nieuprawniony. W ocenie spółki okoliczność, że działka nr [...] nie jest objęta ochroną obszarową Natura 2000 potwierdza także informacja udostępniona w Centralnym Rejestrze Form Ochrony Przyrody prowadzonym przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, na dowód czego skarżąca dołączyła do skargi wydruk mapy. Jak zasadnie zauważył Sąd I instancji wydruk ten nie potwierdza powyższej okoliczności.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że Minister Środowiska nie wydał zgody na wycinkę drzew, czemu przeczy analiza treści decyzji z 21 września 2015 r., stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Decyzja ta dotyczy bowiem wyrażenia zgody na zamianę działki nr [...] obręb [...] na inne nieruchomości i została wydana w oparciu o art. 10a ust. 1 u.o.p. Nie jest więc to decyzja wydana w trybie art. 15 ust. 3 u.o.p. zezwalająca na odstępstwa od zakazów na obszarze parku narodowego.

Fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położona jest działka o nr [...] określa przeznaczenie tej nieruchomości na cele budowlane nie oznacza, że skarżąca kasacyjnie automatycznie, z tego tytułu uprawniona jest do uzyskania zgody na usunięcie drzew.

Jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja dotycząca zgody na usunięcie drzew nie jest decyzją związaną, lecz opartą na uznaniu administracyjnym, a organ administracji powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania to jest art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14).Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na decyzję organu o odmowie zezwolenia na usunięcie drzew nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie przyjął znaczenie norm prawnych stosowanych w niniejszej sprawie, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji ocenił stanowisko skarżącej nie mając przy tym, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). Przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok - wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnej - poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - sformułowanego samodzielnie, jak i w powiązaniu z przywołanymi w zarzucie przepisami - bezskutecznym. Fakt, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną prawną Sądu I instancji, nie stanowi podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nieskuteczne podważenie ustalonego stanu faktycznego sprawy w konsekwencji skutkować musiało brakiem możliwości uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 1 u.o.p., albowiem nieruchomość o nr [...] wchodzi w skład obszaru Kampinoskiego Parku Narodowego oraz zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego niewłaściwego zastosowania art. 33 u.o.p., gdyż nieruchomość ta wbrew twierdzeniom skargi objęta jest obszarem ochrony Natura 2000.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 2 pkt 1 i § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie Kampinoskiego Parku Narodowego. Jak już zostało to wcześniej omówione z § 2 pkt 1 rozporządzenia wynika wprost, że nieruchomość ta stanowi część obszaru Kampinoskiego Parku Narodowego, a konsekwentnie § 6 pkt 2 nie wymienia tej działki jako wchodzącej w skład otuliny tego parku narodowego. Miejscowy plan zagospodarowania przeznaczając tę nieruchomość pod zabudowę nie mógł wyłączyć jej z obszaru parku narodowego, bo uprawniona do zmiany granic parku narodowego w drodze rozporządzenia jest jedynie Rada Ministrów.

Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że na przedmiotowej nieruchomości nie zachodzi kontynuacja gospodarczego wykorzystywania nieruchomości i przepisów prawa materialnego, to jest błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., że kontynuacja gospodarczego wykorzystania w rozumieniu tego przepisu odnosi się do takiego samego rodzaju działalności, która była dotychczas prowadzona, tymczasem przepis ten nie determinuje konieczności prowadzenia takiego samego rodzaju działalności na danej nieruchomości, a poprzez kontynuację należy rozumieć utrzymanie ciągłości wykorzystywania nieruchomości do celów gospodarczych, a zatem nakierowanych na pobieranie z niej pożytków niezależnie od formy.

Wskazać należy, że parki narodowe należą do najstarszych form ochrony przyrody. W myśl postanowień art. 8 u.o.p. park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1.000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe (ust. 1). Park narodowy tworzy się w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów (art. 8 ust. 2 u.o.p.). Aby doprowadzić do realizacji celów którym służy utworzenie i istnienie parku, ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.p. określił szczegółowy katalog zakazów, które winne być przestrzegane na terenie parku.

W art. 15 ust. 2 u.o.p. wymieniono przypadki, kiedy zakazy określone w ust. 1 nie znajdują zastosowania. I tak w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. wskazano, iż zakazy te nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami k.c.

Odstąpienie od zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 i 5, możliwe jest w świetle art. 15 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy jedynie wobec obszarów objętych ochroną krajobrazową m.in. w trakcie wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami k.c. Art. 15 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy dopuszcza jedynie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej również po jej objęciu ochroną krajobrazową. Brak jest podstaw do uznania, że przepis ten dopuszcza zmianę sposobu zagospodarowania takiej nieruchomości już po objęciu jej ochroną krajobrazową. Podkreślić należy, że art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. w zakresie wykonywania prawa własności nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy, lecz odsyła w tym zakresie do unormowań k.c. Zgodnie zaś z art. 140 k.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy, a w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w tych też samych granicach może rozporządzać rzeczą, ale czynić to może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a także zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie z 25 września 2003 r., sygn. akt V CK 201/2002, uchwała z 28 sierpnia 1997 r., sygn. akt III CZP 36/97, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 1462/96, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06), prawo własności pomimo, iż jest traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści w porównaniu z innymi prawami i najsilniejsze w stosunku do rzeczy, nie jest prawem absolutnym i niczym w swojej treści nieograniczonym. Do jego istoty należą z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy, z drugiej zaś pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę tego prawa, w konsekwencji także granicę jego ochrony. Ograniczenia te wynikają z przepisów k.c., które nakazują uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, z przepisów prawa sąsiedzkiego, a także innych przepisów ustawowych, np. o ochronie przyrody. Właścicielowi wolno zatem czynić ze swoją rzeczą wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i co nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa.

W przypadku zlokalizowania działki na obszarze chronionym ustawowo, w tym konkretnym przypadku obszarze parku narodowego, granice ustawowe korzystania przez właściciela z jego nieruchomości wyznaczać będzie art. 15 ust. 1 u.o.p., wprowadzający ustawowo, m.in. zakaz niszczenia roślin. Wyjątkowo zatem zakaz, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania. Teren ten objęty jest ochroną krajobrazową, bowiem nieruchomości użytkowane są gospodarczo - art. 117 ust. 2 u.o.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 260/19).

Oznacza to, że dyspozycja art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., biorąc także pod uwagę ratio legis ustawodawcy w zakresie celu utworzenia parku narodowego, dotyczy działalności, która daje możliwość użytkowania danego obszaru przez ich właściciela na dotychczasowych zasadach, czyli stanowi to kontynuację tej funkcji w trakcie ich gospodarczego wykorzystania w obrębie obszaru objętego ochroną krajobrazową. Oznacza to że wykładnia powyższego przepisu dokonana przez Sąd I instancji w stanie faktycznym tej sprawy jest prawidłowa.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.