Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Szymon Widłak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A w S., B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 242/17 w sprawie ze skargi A w S., B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA", "sąd I instancji") zaskarżonym wyrokiem z 28 września 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 242/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi A z siedzibą w S. w B. (dalej także jako: "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. (dalej: "DIAS", "organ II instancji") z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego, w pkt. I sentencji oddalił skargę, w pkt. II. sentencji przyznał wynagrodzenie na rzecz adwokata Ł. S., jako kuratora.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lutego 2016 r. funkcjonariusze Oddziału Celnego w K. przeprowadzili kontrolę pojazdu marki [...] z naczepą marki [...], którym wykonywano międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy z B. do R. Pojazdem kierował V. D. – obywatel M. Wykonującym międzynarodowy przewóz rzeczy była A. W trakcie kontroli kierowca okazał m.in. następujące dokumenty: paszport, wypis z licencji, dowody rejestracyjne ciągnika siodłowego i naczepy, tranzytowy dokument towarzyszący, międzynarodowy list przewozowy. Przebieg kontroli utrwalony został w protokole.

Naczelnik Urzędu Celnego w B. pismem z 25 lutego 2016 r. skierował do strony zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzonym w toku kontroli naruszeniem, polegającym na nieokazaniu świadectwa kierowcy. Dwie przesyłki pocztowe zawierające ww. zawiadomienie zostały zwrócone do organu I instancji z adnotacją "non reclame".

Sąd Rejonowy [...] w L. z siedzibą w Ś. postanowieniem z [...] września 2016 r., sygn. akt [...], działając na podstawie art. 184 ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2082, dalej: "K.r.o."), ustanowił na wniosek organu I instancji, dla nieobecnej strony kuratora w osobie adwokata Ł. S. na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ.

Decyzją z [...] lutego 2017 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w B., działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 92a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami zezwolenia.

Na skutek odwołania złożonego przez działającego w imieniu strony kuratora, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W skardze skierowanej do WSA skarżąca, reprezentowana przez kuratora dla osoby nieobecnej adwokata Ł. S., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), skargę oddalił. W ocenie sądu I instancji skarga okazała się niezasadna, bowiem organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył w imieniu skarżącej adwokat Ł. S., jako kurator ustanowiony dla osoby nieobecnej, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie tego, że w sprawie organ administracji publicznej naruszył normy postępowania, ponieważ nie uwzględnił wniosków dowodowych strony zmierzających do ustalenia, czy kierowca prowadzący pojazd w przedmiotowej sprawie w momencie przeprowadzenia kontroli drogowej posiadał nadany przez [...] status rezydenta długoterminowego w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE z 25 listopada 2009 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, co miało istotne znaczenie dla sprawy,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie okoliczności, że w sprawie organ administracji publicznej naruszył normy postępowania, poprzez dopuszczenie w sprawie dowodów sprzecznych z prawem, a mianowicie dokumentów nieprzetłumaczonych na język urzędowy w sytuacji, gdy z treści art. 5 ust. 1 ustawy o języku polskim wynika, że organy administracji są zobowiązane dokonywać wszelkich czynności w języku polskim, w tym również badać treść dokumentów obcojęzycznych przez ich tłumaczenie;

2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych, poprzez zaakceptowanie tego, że organ administracji mógł żądać od kierowcy okazania świadectwa kierowcy w sytuacji, gdy zaniechał ustalenia, czy jest on rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE z 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, a w konsekwencji tego, czy w jego przypadku wymagane było świadectwo kierowcy.

W skardze kasacyjnej oprócz wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zażądano także przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez kuratora dla podmiotu nieobecnego w postępowaniu. Ponadto, w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

DIAS w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesiono.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 182 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zrzeczenie się rozprawy, czemu DIAS w zakreślonym terminie nie zaoponował.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej, o czym stanowi już art. 183 § 1 P.p.s.a., następuje w granicach skargi kasacyjnej, to jest przede wszystkim w granicach wyznaczonych przez wyrażone w tym środku zaskarżenia podstawy z art. 174 P.p.s.a., jednakże na Naczelnym Sądzie Administracyjnym spoczywa obowiązek uwzględnienia – z urzędu – nieważności postępowania. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, jako że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dopuścił się uchybienia z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., to jest doprowadził do sytuacji, w której strona – A – została pozbawiona możliwości obrony swych praw.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, że strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy na skutek uchybień procesowych sądu nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na kolejnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. W regulacji tej chodzi zatem o realne pozbawienie strony możności obrony swych praw, a nie tylko hipotetyczne. Bez znaczenia pozostaje natomiast to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało, czy też nie, wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zawsze więc należy mieć na względzie zarówno statuowany w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakaz rozpatrywania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki, jak i wynikający z art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a. bezwzględny zakaz pozbawiania strony możności obrony jej praw (por. m.in. wyroki NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., I OSK 549/07, z 28 lutego 2012 r., II OSK 2397/10, z 24 sierpnia 2010 r., II OSK 131/10, z 5 kwietnia 2013 r., II OSK 207/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć wobec powyższego trzeba, że w rozpatrywany przypadku postępowanie przed WSA zainicjowane zostało skargą złożoną w imieniu skarżącej A, przez kuratora w osobie adwokata Ł. S. Umocowanie do działania w imieniu i na rzecz skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywiedzione zostało przy tym z postanowienia Sądu Rejonowego [...] w L. z siedzibą w Ś. z [...] września 2016 r., sygn. akt [...], w którym – na wniosek Naczelnik Urzędu Celnego w B. z art. 34 § 1 K.p.a. – ww. adwokat ustanowiony został kuratorem dla nieobecnej A na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem.

Niewątpliwie zatem kurator w osobie adwokata Ł. S. uprawniony był do reprezentowania skarżącej w samym postępowaniu administracyjnym. W powołaniu na wypracowane już w judykaturze stanowisko należy także przyjąć, że dla zapewnienia rzeczywistej reprezentacji strony nieobecnej i obrony jej interesów we wskazanym postępowaniu, koniecznym jest, aby zakres tej reprezentacji objął również uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zauważyć bowiem trzeba, że art. 184 § 1 K.r.o. wyraźnie określa cel ustanowienia kuratora – "ochrona praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić własnych spraw". Przyjęcie, że ochrona tych praw kończy się wraz z doręczeniem kuratorowi ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym i nie będzie obejmować uprawnienia do poddania kontroli tej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadziłoby do naruszenia istotnych praw strony nieobecnej, w tym gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.). Należy w konsekwencji przyjąć, że kurator dla nieobecnego ustanowiony przez sąd powszechny na podstawie art. 34 K.p.a. w zw. z art. 184 K.r.o. może wnieść skargę do sądu administracyjnego na decyzję kończącą postępowanie administracyjne, w którym został ustanowiony (zob. m.in. postanowienie NSA z 23 sierpnia 2012 r., I OSK 1796/12, z 15 lutego 2013 r., II OSK 2990/12, z 10 listopada 2015 r., I OSK 2296/15, CBOSA).

Przyjęcie powyższego poglądu pozwala zachować standardy wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jednakże nie zwalnia sądu administracyjnego od podjęcia dalszych czynności procesowych – w ramach zainicjowanego już w ten sposób postępowania sądowoadministracyjnego – zmierzających do zapewnienia obrony praw podmiotu, który w postępowaniu przed organem administracji uznany został za osobę nieobecną. WSA zobowiązany jest wobec tego po pierwsze, do przeprowadzenia własnej oceny, czy na tym etapie nadal podmiot ten traktować trzeba jako "osobę nieobecną", to jest podmiot którego miejsce pobytu nie jest znane, a w razie, gdyby ocena ta okazała się pozytywna powinien sięgnąć po prawem przewidziane kompetencje zmierzające bądź do ustanowienia kuratora (na wniosek osoby zainteresowanej, stosownie do art. 78 i art. 79 K.p.a.), bądź do zawieszenia postępowania sądowego z uwagi na niemożność nadania sprawie dalszego biegu (art. 125 § 1 pkt 3 K.p.a.). Dalsze respektowanie przez ten sąd umocowania do działania za taki podmiot kuratora ustanowionego przez sąd powszechny na etapie postępowania administracyjnego i – co warte podkreślenia: na potrzeby tego postępowania - traci już rację bytu.

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, chociaż poprawnie uznał skuteczność zainicjowania postępowania przed tym sądem skargą złożoną w imieniu A przez kuratora w osobie adwokata Ł. S., w sposób już nieuprawniony przeprowadził dalsze postępowanie sądowe z udziałem tej osoby jako kuratora, wydając finalnie zaskarżony wyrok. Sąd I instancji całkowicie zignorował to, że w treści skargi, zgodnie zresztą z art. 46 § 2 P.p.s.a., podany został adres A, to jest ul. [...] S., B. – nie podejmując próby zawiadomienia skarżącej o toczącym się przed tym sądem postępowaniu. Jest to okoliczność, która na gruncie dotychczas poczynionych rozważań, oznacza konieczność stwierdzenia, że WSA pozbawił A możliwości obrony jej praw. Nie można już obecnie wykluczyć, że skarżąca wzięłaby udział w postępowaniu przed tym sądem, albo – co najmniej – że nie jest ona podmiotem, którego miejsce pobytu nie jest znane.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 186 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości, przekazując sprawę WSA do ponownego rozpoznania. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 186 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uchyla wyrok także w części niezaskarżonej, jeżeli zachodzi nieważność postępowania. Zatem choć wywiedziona skarga kasacyjna nie obejmowała pkt. II. sentencji zaskarżonego wyroku ze względu na stwierdzoną przesłankę z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. zaszła potrzeba jego wyeliminowania także w tej niezaskarżonej części.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego albowiem składający skargę nie został ustanowiony kuratorem w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym, zatem brak jest podstaw prawnych dla przyznania mu wynagrodzenia przez ten sąd na tym etapie postępowania.

Sz.Widłak M.Korycińska M.Trzecki