II SA/Wa 2088/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-06-12	
Data wpływu	2016-12-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Danuta Kania /przewodniczący/
Iwona Maciejuk
Janusz Walawski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6199 Inne o symbolu podstawowym 619	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I OSK 2234/17	
Skarżony organ	Prokurator	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 134 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 19, art. 156 par. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 178; art. 31 par. 1, art. 32, art. 36 par. 1; z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze
Dz.U. 2016 nr 0 poz 177; art. 13 par. 1 i3; Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi G.S. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] października 2016 r. nr: [...] w przedmiocie dodatku wyrównawczego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Okręgowego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r.	
Uzasadnienie
Prokurator Generalny decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G.S. - prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...], utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą – Prawo o prokuraturze, jak i poprzednią ustawą - o prokuraturze, prokurator ma prawo do: wynagrodzenia zasadniczego przysługującego na zajmowanym stanowisku prokuratorskim, które określa się w stawkach, a ich wysokość ustala się z zastosowaniem mnożników podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego, dodatku za długoletnią pracę, świadczeń odszkodowawczych z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, jak również do dodatku funkcyjnego przysługującego w związku z pełnioną funkcją.

Ustawa - Prawo o prokuraturze stanowi w sposób uniwersalny o uprawnieniu do dodatku funkcyjnego, a rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. poz. 271) określa jego wysokość ze względu na miejsce i rodzaj pełnionej funkcji, wypłacanego wyłącznie w związku z pełnieniem funkcji. Zatem otrzymywanie dodatku funkcyjnego będzie wiązało się zawsze z pełnieniem określonej funkcji, a pełniona funkcja nie jest tożsama z zajmowanym przez prokuratora stanowiskiem.

W związku ze zniesieniem wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury określono właściwość rzeczową komórek organizacyjnych do spraw wojskowych, jak również nastąpiła zmiana zakresu zadań prokuratorów do spraw wojskowych, pełniących czynności w tych komórkach organizacyjnych,

W przypadku G.S. nie można więc uznać za możliwe i prawidłowe określenie, że składnikiem wynagrodzenia nabytego na ostatnio zajmowanym stanowisku jest dodatek funkcyjny z racji pełnionej uprzednio – do dnia [...] kwietnia 2016 r. – funkcji wojskowego prokuratora garnizonowego.

W tej kwestii, wynagrodzenie nabyte na dotychczas zajmowanym stanowisku nie obejmuje kwoty dodatku funkcyjnego, jako należności przysługującej wyłącznie w związku z pełnieniem funkcji. Ponadto ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze określiła przypadki, w których prokuratorzy zniesionych jednostek, którzy w dniu wejścia w życie tej ustawy pełnili funkcje w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, zobowiązani zostali do wykonywania zadań do czasu powołania prokuratorów do pełnienia funkcji w powszechnych jednostkach wymienionych w art. 53 tej ustawy.

Natomiast ustawa - Prawo o prokuraturze nie zawiera regulacji w kwestii ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi. W związku z tym - zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 125 tej ustawy - stosuje się przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych.

Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych określa składniki uposażenia żołnierzy zawodowych, które składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Jednym z takich dodatków jest dodatek wyrównawczy.

Zgodnie z art. 80 ust. 2 tej ustawy w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji sędziego sądu powszechnego albo wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem, a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku.

Prokurator Generalny wyjaśnił, że szczegółowe warunki otrzymywania dodatku wyrównawczego, z uwzględnieniem określenia składników uposażenia i wynagrodzenia przyjmowanych przy obliczaniu tego dodatku, określa rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2010 r., Nr 196, poz. 1298, z późn. zm.) wydane na podstawie art, 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W aktualnym brzmieniu przepis § 4 ust. 3 w pkt 4-5 tego rozporządzenia określa podmioty, które decyzją ustalają wysokość dodatku wyrównawczego:

– asesorowi i prokuratorowi wojskowej prokuratury garnizonowej - wojskowy prokurator garnizonowy,

– prokuratorowi wojskowej prokuratury okręgowej, wojskowemu prokuratorowi garnizonowemu i jego zastępcy - wojskowy prokurator okręgowy,

– prokuratorowi Naczelnej Prokuratury Wojskowej, wojskowemu prokuratorowi okręgowemu i jego zastępcy - Naczelny Prokurator Wojskowy.

Przepisy tego rozporządzenia zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 80 ust. 7 w brzmieniu nadanym art. 16 pkt 14 lit. b ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, nie dłużej niż przez okres 12 miesięcy.

G.S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] października 2016 r. zarzucając, że do jej wydania doszło w warunkach naruszenia art. 32 i art. 41 § 1 i 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 178). Skarżący zarzucił również organowi odwoławczemu, że naruszył art. 138 § 1 i 2 Kpa, w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji został wydana z naruszeniem art. 156 § 1 i 2 Kpa.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności i stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji i zobowiązanie Prokuratora Generalnego do wydania decyzji zgodnie z art. 32 i art. 41 § 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze.

Prokurator Generalny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle przywołanych wyżej kryteriów należy przede wszystkim zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym podstawową kwestią jest właściwość organu, tj. jego zdolność prawna do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw.

Zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 178) z dniem 4 kwietnia 2016 r. zniesione zostały wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelna Prokuratura Wojskowa, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe.

W związku z powyższym, zgodnie z art. 32 ww. ustawy obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414, z późn. zm.) przejął Prokurator Generalny.

Skarżący, jako prokurator zniesionej Naczelnej Prokuratury Wojskowej, będący żołnierzem zawodowym, na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze został przeniesiony z dniem [...] kwietnia 2016 r. przez Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] w wydziale do spraw wojskowych, zaszeregowanym do stopnia etatowego pułkownika i grupy uposażenia U-16.

Organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych, dodatku wyrównawczego przewidzianego w art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych był zatem, stosownie do przywołanego wyżej art. 32 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze w zw. z § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 196 poz. 1298, z późn. zm.) - Prokurator Generalny, który przejął w tym zakresie kompetencje wojskowego prokuratora okręgowego.

Tymczasem decyzja Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu dodatku wyrównawczego została wydana przy powołaniu się przez ten organ na zarządzenie nr 25/16 Prokuratora Generalnego z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie upoważnienia prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych.

Powołany w podstawie prawnej zarządzenia art. 13 (bez określenia konkretnego paragrafu) ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z poz. 177), nie mógł jednak stanowić podstawy do przeniesienia przez Prokuratora Generalnego jego kompetencji ustawowych przyznanych mu w art. 32 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, na niższy szczebel decyzyjny, tj. prokuratorów okręgowych. Takiego uprawnienia nie można wywieść również z ogólnej normy kompetencyjnej art. 13 § 1 ustawy - Prawo o prokuraturze, który stanowi, że Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście lub za pośrednictwem Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia.

Z art. 13 § 3 powołanej powyżej ustawy wynika natomiast, że kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może również realizować upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalnego a Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie.

Na podstawie tego przepisu, Prokurator Generalny może w formie zarządzenia upoważnić Prokuratora Krajowego lub zastępców Prokuratora Generalnego do realizowania przyznanych mu kompetencji i zadań ustawowych. Upoważnienie udzielone na podstawie tego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Jednakże nie oznacza to, że na podstawie takiego upoważnienia Prokurator Krajowy lub zastępcy Prokuratora Generalnego stają się organem administracji publicznej właściwym w sprawie. Upoważnienie udzielone na podstawie tego przepisu, podobnie jak upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a K.p.a. wywiera jedynie ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu do podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Przepis ten stwarza zatem możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji Prokuratora Generalnego, lecz także upoważniony Prokurator Krajowy lub zastępca Prokuratora Generalnego byli umocowani do wykonywania kompetencji tego organu.

Decyzje wydawane w oparciu o zarządzenie Prokuratora Generalnego przez Prokuratora Krajowego lub zastępcę Prokuratora Generalnego są jednak decyzjami Prokuratora Generalnego, wydawanymi z jego upoważnienia. Od decyzji tych, stosownie do art. 127 § 3 K.p.a. przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako od decyzji wydawanych przez ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a.

Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] wydana została przez Prokuratora Okręgowego w [...], jako organ I instancji, natomiast Prokurator Generalny rozpoznał odwołanie od tej decyzji jako organ II instancji, co wynika wprost z treści zaskarżonej decyzji.

Należy podkreślić, że nie było jednak podstawy prawnej do przeniesienia przez Prokuratora Generalnego jego kompetencji ustawowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych, na organy administracji niższej instancji, tj. prokuratorów okręgowych.

W ocenie Sądu, w świetle regulacji zawartej art. 13 § 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, Prokurator Generalny nie mógł też upoważnić prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji w jego imieniu we wskazanych wyżej sprawach.

Z powyższych względów Sąd uznał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydana została przez Prokuratora Okręgowego w [...] z naruszeniem przepisów o właściwości. Prokurator Generalny, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji dotkniętą nieważnością, sam zaś rażąco naruszył prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Naruszenie to obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jaki i utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.

W świetle powyższego rozważania pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy uznać za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.