Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 26/23 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 25 października 2022 r. nr BOD-II.431.10.2022.EJ w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B. na rzecz Zarządu Województwa Lubelskiego 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 26/23, oddalił skargę A. B. (dalej zwanej: skarżącą) na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego (dalej zwanego: organem II instancji) z 25 października 2022 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Skargę (w rzeczywistości skargę kasacyjną) od wyżej powołanego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości, wnosząc o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, ewentualnie o zobowiązanie organu II instancji w trybie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (bez wskazania miejsca i daty publikacji tego aktu prawnego; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) do wydania w określonym terminie decyzji o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji, względnie o uchylenie decyzji organu II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, natomiast w każdej z tych sytuacji o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zarzucił "zaskarżonej decyzji", powołując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania przed Sądem I instancji tj. zarzutów oznaczonych w skardze do WSA numerami: nr 2, 5, 6, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania przed Sądem I instancji tj. zarzutów oznaczonych w skardze do WSA numerami: nr 2, 5, 6, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 12 lipca 2021 r., co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organ II instancji jak i organ I instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisu i błędnie przyjmując, iż w realiach niniejszej sprawy skarżącą dopuściła się nieprawidłowości rozumianej jako naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub mogło mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. ufp poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organ II instancji jak i organ I instancji błędnie zastosowali ww. przepis, niezasadnie przyjmując, że skarżąca wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy i kwota dofinansowania powinna podlegać zwrotowi, podczas gdy skarżąca nie wykorzystała środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, bowiem trwale nie rozporządziła nimi na inny cel, a co za tym idzie nie wyzbyła się ich ani nie wydatkowała, a jedynie przesunęła je z konta projektowego na konto główne należące do skarżącej by po chwili całość środków zwrócić w nominalnej kwocie powtórnie na konto projektowe, co nie stanowi nieprawidłowości w rozumieniu przepisów unijnych, gdyż działanie to nie mogło wyrządzić szkody ani tej szkody faktycznie nie wyrządziło w budżecie Unii Europejskiej;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 1 ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 2 ust. 7, art. 70 i art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organy administracji publicznej błędnie nie zastosowały ww. przepisów, co doprowadziło do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania mimo braku stwierdzenia nieprawidłowości w rozumieniu przepisów unijnych;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 143 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organ II instancji, w tym także organ I instancji niezasadnie wydali decyzje nakazujące skarżącej zwrot środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich w kwocie 774.433,25 zł wraz z odsetkami;

7. art. 145 § 1 pkt lit. a) w zw. z § 2, § 3 ust. 1 i 3, § 4 ust. 1 i 4, § 4 ust. 7 pkt 1, § 5 ust. 4 i 5, § 7, § 10 ust. 16-17, § 30 ust. 1 i 4) i Wytycznych (Podrozdział 6.5.2 pkt 5, Podrozdział 6.5. pkt 6 lit. a) w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. ufp poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji za organem II instancji, że skarżąca wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich w kwocie 774.433,25 z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp;

8. art. 145 § 1 pkt lit. a) w zw. z § 28 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 35 umowy o dofinansowanie projektu w ramach regionalnego programu operacyjnego województwa lubelskiego na lata 2014-2020 umowy o dofinansowanie projektu w ramach regionalnego programu operacyjnego województwa lubelskiego na lata 2014-2020 poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organ lI instancji jak i organ I instancji błędnie uznali, że skarżąca dopuściła się poważnych nieprawidłowości oraz ze swojej winy nie rozpoczęła realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku o dofinansowanie początkowej daty okresu realizacji projektu, co skutkowało niezasadnym rozwiązaniem umowy o dofinansowanie, podczas gdy istniała możliwość do rozwiązania sporu polubownie, do czego organ był zobowiązany umową;

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7,77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organ lI instancji jak również organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym Sąd ten nie dostrzegł, że organy nie zebrały w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego oraz dokonały błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z całkowitym pominięciem słusznego interesu odwołującej, wyrażające się:

– w przyjęciu, że skutecznie doszło do rozwiązania umowy o dofinansowanie z dniem 30 sierpnia 2021 r. tj. w dzień otrzymania przez skarżącą oświadczenia w sprawie rozwiązania umowy, podczas gdy w tym dniu organ nie doręczył skarżącej ww. oświadczenia, wysyłając je na adres pełnomocnika skarżącej upoważnionego wyłącznie do reprezentacji procesowej ww. skarżącej, co skutkowało tym, że oświadczenie to nie wywołało skutku prawnego wobec skarżącej i nie rozwiązało skutecznie ww. umowy;

– nie ustaleniu, że umowa o dofinansowanie projektu w ramach regionalnego programu operacyjnego województwa lubelskiego na lata 2014-2020 r. z dnia 24 czerwca 2019 r. formalnie została rozwiązana dopiero w dniu 6 czerwca 2022 r. na skutek doręczenia przez organ oświadczenia o rozwiązaniu umowy bezpośrednio do skarżącej;

– w przyjęciu, że skarżąca sama miała wpływ na opóźniający się wybór wykonawcy oraz opóźnienie rozpoczęcia wsparcia o 4 miesiące, podczas gdy, Urząd Marszałkowski Województwa Lubelskiego opóźnił podpisanie umów na realizację przedmiotowych projektów o niemalże dwa miesiące (podpisanie umów nastąpiło 24 i 28 czerwca 2019 r.), co skutkowało przesunięciem terminu realizacji projektów i zmusiło skarżącą do zachowania ostrożności i nie podjęcia ryzyka realizacji projektu od 1 maja 2019 r. albowiem wpływ środków finansowych na konta projektowe nastąpił dopiero na przełomie sierpnia i września 2019 r., co w konsekwencji doprowadziło do wydłużenia się czasu realizacji działań projektowych;

– w przyjęciu, że skarżąca sama miała wpływ na opóźniający się wybór wykonawcy oraz opóźnienie rozpoczęcia wsparcia o 4 miesiące, podczas gdy Urząd Marszałkowski Województwa Lubelskiego, będąc ze skarżącą w stałym kontakcie za pośrednictwem platformy komunikacyjnej, nie zwrócił jej uwagi na zaistnienie ewentualnych błędów w procesie wyłonienia wykonawcy, które mogłyby skutkować naruszeniem postanowień umowy, czym potencjalne przyczynił się do wydłużenia realizacji założeń umownych, wypominając jej wadliwość złożonego ogłoszenia dopiero na etapie zaskarżonych decyzji;

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez błędną ocenę Sądu I instancji, że organ II instancji, w tym organ I instancji nie naruszył ww. przepisu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie istniały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, które organ winien ustalić tak by całościowo wyjaśnić sprawę, w tym ustalić w sposób prawidłowy stan faktyczny, zaś zeznania skarżącej mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności do ustalenia, że skarżąca nie dopuściła się poważnych nieprawidłowości oraz ze w sposób niezawiniony nie rozpoczęła realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku o dofinansowanie początkowej daty okresu realizacji projektu, jak również finalnie ów zeznanie mogłoby przyczynić się do ustalenia, iż w sprawie skarżącej w rzeczywistości niezaistniały nieprawidłowości w rozumieniu przepisów unijnych, które uzasadniałyby wydanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich;

11. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na błędnej ocenie Sądu I instancji, że organ II instancji i organ I instancji nie naruszył ww. przepisu poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżącej o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków szczegółowo wskazanych we wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy, podczas gdy treść zeznań tych świadków mogła przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności do ustalenia, że skarżącej nie dopuściła się poważnych nieprawidłowości oraz że w sposób niezawiniony nie rozpoczęła realizacji projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku o dofinansowanie początkowej daty okresu realizacji projektu, jak również finalnie do ustalenia, iż w sprawie skarżącej w rzeczywistości niezaistniały nieprawidłowości w rozumieniu przepisów unijnych, które uzasadniałyby wydanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich;

12. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że, organ administracji w sposób nienależyty i niewyczerpujący, a co za tym idzie wprowadzający w błąd, poinformował skarżącą o przysługującym jej uprawnieniu wyłonienia wykonawcy "z wolnej ręki" z pominięciem procedur określonych w sekcjach 6.5.1 i 6.5.2 przy udzieleniu zamówienia, bez udzielania ww. stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w ww. zakresie, co doprowadziło do błędnego zrozumienia prawa i poniesienia przez skarżącą szkody w postaci rozwiązania z nią przedmiotowej umowy o dofinansowanie i nakazanie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich;

13. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 15 k.p.a. wyrażające się w niedostrzeżeniu, że organ II instancji dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie się w toku postępowania odwoławczego jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji z naruszeniem obowiązku ponownego całościowego rozpoznania sprawy.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną zażądał jej oddalenia, a także zasądzenia od skarżącej kosztów postępowania - wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przepis ten w punkcie 1 przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r.; sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15).

Z kolei podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w punkcie 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 - istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy – stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 – wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.

W rozpoznawanej skardze (w rzeczywistości skardze kasacyjnej) sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty nr 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Ich wspólną treścią jest zarzut braku rozpoznania i odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi oznaczonych numerami 2, 5 i 6, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli zaskarżonego wyroku, przy czym merytoryczne rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim wskazać należy – w odniesieniu do zarzutu nr 1 - że powołany przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stanowi o jakichkolwiek konsekwencjach związanych z nierozpoznaniem wszystkich zarzutów pomieszczonych w skardze. Ustawodawca przyjął bowiem, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.". To zaś oznacza, że Sąd I instancji nie naruszył powołanego przepisu, bowiem nie ma on żadnego związku ze stawianym zarzutem. Niezwiązanie zaś granicami skargi oznacza, że Sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1580/11), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 1560/12), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. I OSK 1234/12 i wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2395/10). W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła, zwłaszcza iż skargę do Sądu I instancji sporządził profesjonalny pełnomocnik.

Podobnie należy ocenić zarzut nr 2 – w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji treści art. 141 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzucanego naruszenia przepisu postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji, pod względem zgodności z prawem, a także zastosował środek prawny adekwatny do wyniku tej kontroli (art. 151 p.p.s.a.). Sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie wydanego wyroku odpowiada wymogom ustawowym, określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli wyroków, a w związku z tym do jego naruszenia dochodzi jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną tego orzeczenia. Celem prawidłowo sporządzonego uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie powodu wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwienie stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło (wyroki NSA z: 11 maja 2016 r., sygn. II GSK 1551/16, 28 lipca 2016 r., sygn. I GSK 639/15, 9 marca 2016 r., sygn. II GSK 301/16 i 13 stycznia 2012 r., sygn. I FSK 1696/11).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko judykatury, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów przytoczonych na ich poparcie, ale może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., sygn. II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., sygn. II GSK 2983/16). Podkreślić również należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia to jednak ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., zwłaszcza gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów mających istotne znaczenie z punktu widzenia potrzeb rozstrzygnięcia sprawy, poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie.

Trzeba zaakcentować, że część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak zgody skarżącej kasacyjnie z oceną prawną Sądu I instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut nr 13 petitum skargi kasacyjnej, gdyż przepis art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, a także w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie został naruszony; ustawodawca bowiem w nim przyjął: "Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.". W ocenie Sądu II instancji z tej regulacji nie można wywodzić obowiązku "ponownego całościowego rozpoznania sprawy". Ten wymóg zaś wynika z interpretacji treści art. 140 k.p.a., który jednak w zarzucie skargi kasacyjnej nie został powołany.

Nie zasługują również na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej o charakterze procesowym, a to chociażby z tego względu, iż w ich uzasadnieniu (vide wymóg art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) nie wskazano/wykazano – stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – iż naruszenie przepisów postępowania miało "istotny" wpływ na wynik sprawy. Nie sanuje tego braku "łączna" konstatacja poczyniona in principio zarzutów skargi kasacyjnej, że "zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145. § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. zarzuca się (...) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy" gdyż – po pierwsze – skargę kasacyjną w rzeczywistości wniesiono od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 16 maja 2023 r., sygn. III SA/Lu 26/23, a – po drugie – miał zastosowanie art. 174 p.p.s.a., który to przepis określa podstawy skargi kasacyjnej.

Reasumując, należy – w konsekwencji przyjąć – że autor skargi kasacyjnej nie podważył dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, w szczególności tego, że skarżąca otrzymaną pierwszą transzę dofinansowania dysponowała dowolnie – bynajmniej nie przeznaczała na cele projektowe. Działania skarżącej, związane z dokonywaniem przelewów środków, które w ogóle nie przyczyniały się do realizacji celów projektu, słusznie Sąd I instancji uznał za naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie i trafnie przyjął, że stanowiło to przesłankę do rozwiązania zawartego kontraktu w oparciu o § 28 ust. 1 pkt 1 umowy (vide str. 27 in principio motywów Sądu I instancji), zwłaszcza iż przekazane środki zdeponowane na rachunku bankowym miały charakter nienaruszalny.

W sprawie ma zastosowanie rzymska zasada "Contra facta non valent argumenta" (wobec faktów argumenty muszą ustąpić), a tymi są udostępnione przez Policję dowody przelewów, których pozyskanie skarżąca usiłowała początkowo utrudnić fałszywie przedstawiając dokumenty wskazujące na to, iż stan konta w ogóle nie uległ zmianie. Później jednak przyznała, że dokonując przelewów środków przeznaczonych na realizację projektu w istocie wspomagała S., która miała trudności w regulacji płac zatrudnionych pracowników (vide pismo skarżącej z 14 lipca 2021 r., a także motywy skargi do Sądu I instancji). W żadnej mierze nie stanowiło to działań na rzecz realizacji zawartej umowy o dofinansowanie i słusznie – w efekcie – podjęto decyzję o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie projektu. Sąd II instancji w tych działaniach organu i Sądu I instancji nie dostrzega naruszenia prawa.

Przechodząc do zarzutów kasacyjnych o charakterze materialnym (mających oparcie nie tyle w treści art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a., ile art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) wskazać należy, iż zarzuty nr 3 i 4 nie poddają się kontroli Sądu II instancji, gdyż w każdym wskazano – w podstawie – po dwie jednostki redakcyjne przyjmując zarazem, iż doszło do "błędnej wykładni ww. przepisu" (vide zarzut nr 3), jak też wskazując "błędne zastosowanie ww. przepisu" (vide zarzut nr 4), przy czym autor skargi kasacyjnej nie oznaczył – w obu przypadkach – jednoznacznie zaskarżonej normy. Sąd II instancji – z uwagi na możliwość popełnienia błędu w wyborze - nie może uczynić tego samodzielnie i zastąpić – w tym względzie – wnoszącego skargę kasacyjną.

Oceniając pozostałe zarzuty kasacyjne o charakterze materialnym dostrzec na wstępie należy, iż zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – o czym już wyżej była mowa - naruszenie prawa materialnego nie może skutkować "wpływem na wynik sprawy" lecz konieczne jest wykazanie (zwłaszcza w uzasadnieniu), że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Problem stanowi fakt, iż żadnemu z zarzutów nie towarzyszy wykazanie w motywach skargi kasacyjnej argumentacji (vide wymóg art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), która nawiązywałaby swoją treścią do podniesionych zarzutów, co zwalnia Sąd II instancji od ich oceny.

Reasumując wątek materialny wskazać należy, że wobec skutecznego rozwiązania umowy o dofinansowanie konieczne stało się – wobec braku zwrotu środków – wydanie w tej sprawie decyzji uwzględniającej także regulacje Unii Europejskiej. Nie powtarzając słusznych konstatacji Sądu I instancji (vide str. 36-37 motywów Sądu) w obszarze potencjalnego wyrządzenia szkody w budżecie Unii Europejskiej w związku z brakiem realizacji projektu i wielokrotnego przeznaczania środków na inne cele wskazać należy, że wymagany jest – co oczywiste – ich zwrot, a może to nastąpić na podstawie wydanych w sprawie decyzji i ewentualnie zastosowania przepisów postępowania egzekucyjnego.

W podsumowaniu dostrzec wypada, iż autor wniesionego do Naczelnego Sądu Administracyjnego środka zaskarżenia zatytułował go "skarga" (która przysługiwała od decyzji ostatecznej do organu II instancji); prawidłowo winien był ją oznaczyć jako "skarga kasacyjna". Istotną wadą oczekiwań związanych z wyrokiem Sądu II instancji jest to, że autor skargi kasacyjnej nie formułuje żadnych żądań odnośnie wyroku Sądu I instancji – zupełnie zapominając o jego istnieniu. Nie ulega wątpliwości, że wyrok wraz z uzasadnieniem stanowi zasadniczy przedmiot kontroli, a dopiero jego modyfikacja stwarza postawę do unicestwienia rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych, albowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli działalności organu jakim jest w sprawie Zarząd Województwa Lubelskiego i zasadnie na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd II instancji orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota jest adekwatna do nakładu pracy pełnomocnika organu.