Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. S. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], znak: [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących A. S. i M. W. kwotę 13601 (trzynaście tysięcy sześćset jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Jak wynika z akt sprawy na wniosek współwłaścicielek – A.S. i M.W. - Prezydent Miasta B. decyzją znak: [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej numerami działek: 38 o pow. 9,8103 ha, 40 o pow. 4,7122 ha, 232 o pow. 1,0004 ha położonej w obrębie [...] m. B., polegający na wydzieleniu działek nr: 38/1 o pow. 4,0454 ha, 38/2 o pow. 0,3349 ha, 38/3 o pow. 0,2014 ha, 38/4 o pow. 0,1650 ha, 38/5 o pow. 0,1643 ha, 38/6 o pow. 0,1636 ha, 38/7 o pow. 0,1603 ha, 38/8 o pow. 0,1308 ha, 38/9 o pow. 0,1240 ha, 38/10 o pow. 0,1273 ha, 38/11 o pow. 0,1296 ha, 38/12 o pow. 0,1908 ha, 38/13 o pow. 0,4397 ha, 38/14 o pow. 0,1059, 38/15 o pow. 0,1078 ha, 38/16 o pow. 0,1079 ha, 38/17 o pow. 0,1079 ha, 38/18 o pow. 0,1073 ha, 38/19 o pow. 0,1069 ha, 38/20 o pow. 0,1075 ha, 38/21 o pow. 0,1075 ha, 38/22 o pow. 0,1075 ha, 38/23 o pow. 0,1056 ha, 38/24 o pow. 0,1214 ha, 38/25 o pow. 0,1206 ha, 38/26 o pow. 0,1268 ha, 38/27 o pow. 0,1315 ha, 38/28 o pow. 0,0924 ha, 38/29 o pow. 0,9334 ha, 38/30 o pow. 0,1005 ha, 38/31 o pow. 0,0756 ha, 38/32 o pow. 0,0540 ha, 38/33 o pow. 0,1061 ha, 38/34 o pow. 0,0774 ha, 38/35 o pow. 0,1069 ha, 38/36 o pow. 0,0754 ha, 38/37 o pow. 0,0532 ha, 38/38 o pow. 0,1871 ha, 40/1 o pow. 0,0301 ha, 40/2 o pow. 0,1103 ha, 40/3 o pow. 0,1148 ha, 40/4 o pow. 0,1193 ha, 40/5 o pow. 0,1238 ha, 40/6 o pow. 0,1248 ha, 40/7 o pow. 0,1329 ha, 40/8 o pow. 0,3262 ha, 40/9 o pow. 0,5125 ha, 40/10 o pow. 0,0307 ha, 40/11 o pow. 0,1081 ha, 40/12 o pow. 0,1081 ha, 40/13 o pow. 0,1081 ha, 40/14 o pow. 0,1081 ha, 40/15 o pow. 0,1082 ha, 40/16 o pow. 0,1076 ha, 40/17 o pow. 0,0330 ha, 40/18 o pow. 0,1075 ha, 40/19 o pow. 0,1075 ha, 40/20 o pow. 0,1075 ha, 40/21 o pow. 0,1075 ha, 40/22 o pow. 0,1075 ha, 40/23 o pow. 0,1056 ha, 40/24 o pow. 0,1364 ha, 40/25 o pow. 0,1157 ha, 40/26 o pow. 0,1146 ha, 40/27 o pow. 0,1141 ha, 40/28 o pow. 0,4365 ha, 40/29 o pow. 0,2255 ha, 40/30 o pow. 0,5069 ha, 40/31 o pow. 0,1098 ha, 232/1 o pow. 0,0328 ha, 232/2 o pow. 0,9676 ha. Wydzielone w wyniku podziału działki nr 38/28, 40/31, 38/13, 38/29, 38/32, 38/37, 40/9, 232/1 stanowią drogi publiczne oraz przeznaczone są na poszerzenie istniejącej drogi publicznej. Z dniem 13 stycznia 2014 r. przedmiotowa decyzja stała się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent Miasta B. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 585.015,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem i zobowiązał do jej wniesienia M. W. i A. S. - współwłaścicielki nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania współwłaścicielek nieruchomości, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 846/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.W. i A. S. na decyzję Kolegium.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] Prezydent Miasta B. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 278.355,00 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr 38 o powierzchni 9,8103 ha, nr 40 o powierzchni 4,7122 ha i nr 232 o powierzchni 1,0004 ha, położonej w obrębie 2 m. B., na skutek jej podziału. Opłatą obciążone zostały współwłaścicielki nieruchomości M. W. i A.S. - każda po 139.177,50 zł. W punkcie drugim decyzji organ pierwszej instancji rozłożył ustaloną opłatę na 10 rocznych rat w wysokości 27.835,50 zł obciążając każdą ze współwłaścicielek kwotą stanowiąca ½ wysokości raty, tj. 13.917,75 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.), w oparciu o Uchwałę Rady Miejskiej w B Nr [...] z dnia [...], jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem w wysokości 15 % różnicy pomiędzy wartością jaką miała nieruchomość przed i po podziale, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne. W celu ustalenia opłaty adiacenckiej wykonany został przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość tej nieruchomości przed podziałem i po podziale, według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Na podstawie operatu szacunkowego ustalono, iż wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości przed podziałem wynosi 7.696.700,00 zł, natomiast wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości po podziale wynosi 9.552.400,00 zł. Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości o kwotę 1.855.700,00 zł. Stawka opłaty adiacenckiej wynosi 15 % wzrostu wartości, czyli oplata adiacencka w przedmiotowej sprawie wynosi 278.355,00 zł. W ocenie organu I instancji operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. zawiera wszystkie wynikające z przepisu § 55 i 56 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie zasad wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) wymagane elementy, jest spójny i logiczny i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Sam operat sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia ich zrozumienie. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości. Odnosząc się do uwag zgłoszonych w toku postępowania przez właścicielki nieruchomości organ podkreślił, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przyjęte do porównań nieruchomości opisane zostały w takim zakresie, w jakim wynika to z przepisów prawa i w sposób wystarczający do ich zidentyfikowania. W treści operatu szacunkowego zawarto wszystkie cechy i atrybuty nieruchomości porównawczych, które wynikają z treści aktów notarialnych, a które są wystarczające do przyjęcia, iż znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Bardziej szczegółowe dane identyfikujące poszczególne nieruchomości wkraczałyby w zakres objęty tajemnicą zawodową. Zdaniem organu, dobór nieruchomości do porównań jest właściwy i odpowiadający ustawowej definicji nieruchomości podobnej, zgodnie z którą nieruchomościami podobnymi są nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na ich wartość. Ewentualne różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Organ zwrócił uwagę na fakt, iż obowiązkiem rzeczoznawcy jest spełnienie warunku podobieństwa, a nie identyczności w doborze nieruchomości. Istotne jest więc, by różnice pomiędzy nieruchomościami zostały we właściwy sposób skorygowane i ocenione, co też miało miejsce w wykonanym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym. Jednocześnie kwestionowany przez strony sposób określenia wartości nieruchomości po podziale jako suma wartości poszczególnych działek nie jest sprzeczny z dotychczasowym orzecznictwem sądowym. Organ zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu i uwzględnił wniosek strony o rozłożenie opłaty na raty na okres 10 lat.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosły A. S. i M. W. zarzucając naruszenie art. 4 pkt 1, 3, 6, 16, art. 98a oraz art. 153 u.g.n. , nadto § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 55 i § 56 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 77, 80 i 107 K.p.a. Odwołujące się wniosły o zobowiązanie rzeczoznawcy majątkowego do ustosunkowania się do ich pisma z dnia 20 czerwca 2016 r., wykonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez stowarzyszenie rzeczoznawców majątkowych, ewentualnie umożliwienie dołączenia tej oceny jako dowodu w sprawie, ewentualnie wykonanie nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają zatem rzeczoznawcy majątkowego do tego by wartość nieruchomości po podziale określić jako sumę wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych, co miało miejsce w sprawie. M. W. i A. S. zarzuciły również, że przy szacowaniu wartości działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną po podziale przyjęte do porównywania działki nie zostały opisane cechami tych nieruchomości zgodnie art. 153 u.g.n. Cechy przypisano tylko dwóm działkom: działce o cenie najwyższej i działce o cenie najniższej - str. 57 operatu. W związku z tym odwołujące się podtrzymały zgłoszony wcześniej zarzut, że operat powinien być uzupełniony o opis cech każdej z działek przyjętych do porównywania. Dane o nieruchomościach przyjętych do porównania podano w sposób niepełny, co zdaniem strony poważnie utrudniało ustosunkowanie się do operatu. Wyceniana działka jest objęta planem przestrzennego zagospodarowania z wytyczonymi drogami oraz pełną infrastrukturą, natomiast działki przyjęte do porównania przed podziałem nie mają takich cech. Strona podważyła także, nadanie w opisie cech rynkowych wycenianej działce przy pozycji uzbrojenie skali ocen – najgorsza. Zdaniem odwołujących się z operatu nie wynika: co było podstawą wyodrębnienia (określenia) cech różnicujących, na czym polegała, jakim sposobem i z wykorzystaniem jakich narzędzi przeprowadzona była analiza rynku lokalnego zmierzająca do ustalenia wag cech, czy model rynku opisany rozstępem cenowym i wagami cech jest efektywny i na jakim poziomie, tzn. jaka część zmienności cen w grupie 12 danych jest możliwa do wyjaśnienia. Zdaniem odwołujących się oszacowane ceny powinny być ponadto zdyskontowane w czasie. W związku z powyższymi uwagami M.W. i A. S. doszły do wniosku, że operat został wykonany niezgodnie z zasadami wykonywania takich operatów, rzeczoznawca nie zastosował się do § 56 rozporządzenia, a organ nie dokonał prawidłowej analizy przedłożonego operatu szacunkowego. Odwołujące się zwróciły również uwagę na fakt, że podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony. Punktem odniesienia zatem, każdorazowo jest nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny, a nie działka, stanowiąca jej część. Sam fakt podziału nie może zmienić wartości nieruchomości o 66-80% (tabela str. 127 operatu) - działka nr 38 część jednorodzinna przed podziałem wartość wynosiła 1.387.000 zł, po podziale 2.466.300 zł, działka nr 40 część jednorodzinna przed podziałem wartość wynosiła 1.103.000 zł, po podziale 1.838.200 zł, razem różnica wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale według rzeczoznawcy wynosi 1.855.700 zł, średni wzrost wartości ww. nieruchomości to 73%.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że na zlecenie Prezydenta Miasta B. została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. wycena przedmiotowej nieruchomości, w wyniku której określone zostały jej wartości przed i po podziale na dzień sporządzenia operatu, tj. 20 kwietnia 2016 r. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Dlatego nieuzasadniony jest zarzut M. W. i A.S., iż ceny powinny być "zdyskontowane" w czasie ze względu na znaczny upływ czasu od dnia wyceny do dnia sprzedaży nieruchomości. Organ wskazał, że po podziale stan prawny nieruchomości uległ zmianie o tyle, że działki przeznaczone i wydzielone pod drogi publiczne przeszły z mocy prawa na własność odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Pozostałe tereny zostały podzielone zgodnie z funkcjami przewidzianymi w planie. Szczegółowy opis działek nr 232, 38 i 40 według stanu przed podziałem i działek powstałych w wyniku podziału zawarty został w punkcie 5.3.4. operatu. Do wyceny nieruchomości rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wycena została poprzedzona charakterystyką i analizą rynku nieruchomości. Uwarunkowania rynkowe sprawiły, że określenia wartości rynkowej nieruchomości według stanu przed podziałem oraz według stanu po podziale (działki przeznaczone pod zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną) możliwe było przy zastosowaniu metody porównywania parami, a dla nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne według stanu po podziale przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej. Wartość nieruchomości określona została na kwotę 7.696.700 zł, Natomiast wartość nieruchomości po podziale została określona na kwotę 9.552.400,00 zł. W ocenie Kolegium, przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego B.L. metodologia wyceny przedmiotowej nieruchomości, jako suma wartości działek wchodzących w jej skład, nie może stanowić przyczyny uznania, że operat szacunkowy sporządzony został niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty M. W. i A. S., iż nie zostały opisane wszystkie działki przyjęte do porównań (zwłaszcza przyjęte do szacowania wartości działek pod zabudowę jednorodzinną po podziale). Wbrew temu zarzutowi, wszystkie nieruchomości (wyceniana i porównawcze) opisane zostały w operacie bardzo szczegółowo. Każda z nieruchomości porównawczych przyjętych do określenia wartości nieruchomości metodą porównywania parami została opisana indywidualnie, przy tworzeniu każdego zbioru nieruchomości porównawczych, rzeczoznawca wskazała ich przeznaczenie. Konieczna znajomość cech nieruchomości porównawczych została w procesie szacowania nieruchomości w pełni wykorzystana w analizie porównawczej przy ustalaniu cech rynkowych, wag tych cech, przy określeniu preferencji i kryteriów oceny cech rynkowych, doborze skali ocen i ostatecznie w ocenie cech rynkowych nieruchomości porównawczych i wycenianych. Rzeczoznawca wyjaśniła również, że w wycenie przeznaczenie nieruchomości określono zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. Odnosząc się do kolejnego zarzutu M. W. i A.S. rzeczoznawca wskazała ponadto, że przyjęte do porównania nieruchomości są podobne, a nie identyczne. Zastosowane w operacie szacunkowym oceny cech rynkowych nieruchomości wycenianej są adekwatne do poziomu ocen dla nieruchomości porównawczych i wynikają ze znajomości cech rynkowych tych nieruchomości, preferencji i kryteriów oceny poszczególnych cech rynkowych. "Najgorsza" ocena cechy "uzbrojenie terenu" wynika z warunków uzbrojenia terenu z daty wydania i uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Organ dodał, że różnice w poszczególnych cechach nieruchomości odzwierciedlone są w analizie porównawczej i wynikającej z niej korekcie zapłaconych cen za nieruchomości przyjęte do porównania. Elementy statystyki matematycznej stosowane do analiz statystycznych dla bardzo licznych danych transakcyjnych w metodzie analizy statystycznej rynku, w sporządzonej wycenie nie mają natomiast zastosowania. Kolegium uznało, że operat stanowiący podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Rzeczoznawca w operacie szczegółowo przytoczyła dane i wyliczenia niezbędne do ustalenia wartości nieruchomości. Każda czynność została opisana i uzasadniona. Wbrew stawianym zarzutom operat jest bardzo przejrzysty i zrozumiały. Rzeczoznawca odniosła się również szczegółowo do zgłoszonych przez M. W. i A. S. zastrzeżeń do operatu. Kolegium uznało, że nie ma potrzeby dopuszczenia dowodu z oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, skoro na zgłaszane zarzuty i zastrzeżenia można znaleźć odpowiedź bezpośrednio w przytaczanych przepisach ustawy i rozporządzenia, w samym operacie szacunkowym, jak i w wyjaśnieniach rzeczoznawcy majątkowego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyły M. W. i A. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 6, 7, 8 i 11 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, 84 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 152, 153 ust 1, 154 i 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazały w uzasadnieniu skargi, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. L., który stanowił podstawę tej decyzji, nie spełniał wymogów określonych przepisami prawa, a nadto — był operatem szacunkowym niepełnym, w którym występuje szereg niejasności, nieścisłości, błędów, sprzeczności i innych nieprawidłowości, które nie zostały usunięte przez rzeczoznawcę w późniejszych pisemnych wyjaśnieniach. Skarżące zarzuciły także naruszenie art. 157 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 136 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8,11, 15 K.p.a. poprzez rozpatrzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania wniesionego przez skarżące z jednoczesnym zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, w szczególności z zaniechaniem przeprowadzenia dowodu w postaci oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w zakresie prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżących w sprawie doszło także do naruszenia art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 6,7, 8, 11 i 15 K.p.a. - poprzez rozważenie przez organ odwoławczy prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej wyłącznie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu wywiedzionym przez skarżące, co nie pozwala na przyjęcie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło się wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz że zastosowało właściwe przepisy prawne i w tej mierze dokonało prawidłowej oceny decyzji Prezydenta Miasta B. pod kątem ewentualnych naruszeń przepisów prawa materialnego lub procesowego. Skarżące zarzuciły ponadto obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 98a ust. 1 u.g.n. - poprzez przyjęcie, że określenie wartości nieruchomości po jej podziale następuje poprzez zsumowanie wartości poszczególnych, powstałych wskutek podziału działek, wchodzących w skład w tej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Kolegium stwierdziło ponadto, że rozpatrzyło sprawę w całym zakresie, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nadto odniosło się do stawianych w odwołaniu zarzutów.

W piśmie z dnia 3 lutego 2017 r. pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonej do pisma oceny Prawidłowości Sporządzenia Operatu Szacunkowego przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 23 stycznia 2017 r.

W piśmie z dnia 2 marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o niedopuszczenie dowodu z przedłożonej oceny Prawidłowości Sporządzenia Operatu Szacunkowego przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych i dokonanie oceny decyzji organu na podstawie przedłożonych do sprawy akt administracyjnych uwzględniających stan sprawy na dzień wydania decyzji przez Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie organu I instancji narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

Podkreślenia wymaga także, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, przy czym akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a., obejmują akta postępowania administracyjnego oraz akta sądowe. Sąd administracyjny nie jest ponadto uprawniony do rozpatrywania w związku z wniesioną skargą okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu lub podjęciu zaskarżonej czynności, bowiem dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Takiej kontroli dokonał tutejszy sąd wskazując jednocześnie, że przedłożona w toku postępowania sądowoadministracyjnego ocena Prawidłowości Sporządzenia Operatu Szacunkowego przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 23 stycznia 2017 r. nie stanowi okoliczności powstałej po wydaniu zaskarżonego aktu, lecz stanowi jedynie potwierdzenie zastrzeżeń skarżących formułowanych w toku postępowania administracyjnego co do rzetelności i prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. w sprawie opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, według którego jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] zatwierdzająca podział nieruchomości, stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2014 r. Decyzja ustalająca opłatę adiacencką wydana została natomiast w dniu [...] czerwca 2016 r., a zatem w ustawowym terminie. Bezspornym jest również to, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej, określona została w uchwale Rady Miejskiej w B. z dnia [...] nr [...] w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej (opubl. Dziennik Urzędowy Województwa [...]z 2008r. nr [...], poz.[...]) na 15 % wzrostu wartości nieruchomości.

W realiach rozpoznawanej sprawy spełnione zostały zatem wspomniane wyżej przesłanki z art. 98 a ustawy uprawniające organ I instancji do ustalenia opłaty adiacenckiej. Istotą sporu pomiędzy stroną skarżącą a organami orzekającymi jest natomiast kwestia, czy w sprawie zaistniał wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Przystępując do merytorycznego odniesienia się do kwestii spornej przypomnieć trzeba, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego standardów procedowania. Do takich podstawowych zasad należy między innymi obowiązek: stania na straży praworządności, podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.) i w tym celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).

Konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ rzeczona opłata ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 K.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie").

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że dla potrzeb określenia wysokości opłaty adiacenckiej organ pierwszej instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu B. L. sporządzenie operatu szacunkowego, którego celem było dokonanie wyceny wartości rynkowej prawa własności nieruchomości skarżących na skutek jej podziału. Operat został sporządzony w dniu 20 kwietnia 2016 r.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał za zasadny zarzut strony skarżącej dotyczący sposobu szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko tej części judykatury, w której akcentuje się, iż przedmiotem operatu jest określenie wartości nieruchomości, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych.

W przepisie art. 98 a ust. 1 u.g.n. mowa jest o nieruchomości przed podziałem i po podziale. Definicja pojęcia nieruchomości zawarta została w art. 4 pkt 1 u.g.n. Przez nieruchomość gruntową, zgodnie z tym przepisem, należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. W ujętym w art. 4 ustawy słowniczku pojęć w niej używanych znajduje się również definicja działki gruntu (art. 4 pkt 3 u.g.n.), przez którą należy rozumieć niepodzielną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika, że ustawodawca dokonuje wyraźnego rozróżnienia omawianych pojęć. Nie są to zatem pojęcia tożsame. Rozróżnienie tych dwóch pojęć prawnych ma natomiast istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących opłatę adiacencką. Pojęcia te różnicowane są również w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 2009 r. (sygn. akt III CZP 9/09), w sposób jednoznaczny wskazano, że nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą, to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości, składają się one na jedną nieruchomość. Legalna definicja opłaty adiacenckiej (art. 4 pkt 11 u.g.n.) każe traktować tę opłatę jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Do wartości nieruchomości, przez co należy rozumieć wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości (art. 4 pkt 6 a u.g.n.), odwołują się też przepisy ustawy odnoszące się do procedury ustalania opłaty adiacenckiej, m.in. te, które dotyczą możliwego do zastosowania podejścia szacowania nieruchomości, jak i metod oraz technik szacowania (art. 153, art. 154 i 155 u.g.n.). Żaden z tych przepisów nie nawiązuje do działki gruntu. Nie wynika z nich, aby dopuszczalne było odnoszenie wartości nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych w wyniku podziału. Punktem wyjścia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne działki powstałe w wyniku jej podziału. Wskazuje na to w sposób jednoznaczny definicja nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16 u.g.n.), czyli nieruchomości, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, określające m. in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości do różnych celów. Także w piśmiennictwie podkreśla się, że nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość. Przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6a u.g.n.), a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Również po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury itd. Powyższy pogląd prezentowany jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazującym szacowanie dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej całości nieruchomości podlegającej podziałowi geodezyjnemu, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 18 października 2016 r. sygn. I OSK 3247/14, z dnia 18 października 2016 r. sygn. I OSK 3248/14, z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. I OSK 59/12 i z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 2342/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co więcej, w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2342/12 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. nie pozostawia biegłemu pełnej swobody, co do sposobu wyceny, dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej bowiem podlega nie działka, czy działki a nieruchomość – jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też winien być on oceniany pod względem poszczególnych cech charakterystycznych".

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym i przy zastosowaniu metody porównywania parami – dla działek przeznaczonym pod zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną oraz metodę korygowania ceny średniej – dla działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze podlega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego, wartość nieruchomości określa się z uwzględnieniem cen, jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Analogiczne wnioski wynikają z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nie może zatem budzić wątpliwości, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne jej działki. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 ww. rozporządzenia). Ustawodawca nie daje zatem rzeczoznawcy majątkowemu możliwości szacowania wartości działek na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Ustawodawca, który dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową, a działką gruntu, przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując zarówno w metodzie porównywania parami, jak i metodzie korygowania ceny średniej, operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny.

Mając powyższe wyjaśnienia na względzie, podnieść należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca, dokonując wyceny nieruchomości zarówno przed podziałem jak i po podziale, dokonał oszacowania poszczególnych działek, opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie wycenianej nieruchomości – jak tego wymaga przepis prawa. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym wskazał bowiem, że najbardziej prawdopodobną ceną możliwą do uzyskania na rynku nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, według jej stanu przed podziałem jest suma wartości rynkowych tworzących ją działek gruntu nr 38, 40, 232, które mogą stanowić przedmiot odrębnego obrotu. Najbardziej prawdopodobną ceną możliwą do uzyskania na rynku nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, według jej stanu po podziale jest z kolei, zdaniem rzeczoznawcy, suma wartości rynkowych tworzących ją nowo wydzielonych działek gruntu, które mogą stanowić przedmiot odrębnego obrotu (...). Dodatkowo rzeczoznawca określając wartość nieruchomości przed podziałem wskazał, że z uwagi na położenie działki nr 38 na terenie dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje trzy różne przeznaczenia (tereny zabudowy usługowej, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usług publicznych i komercyjnych nieuciążliwych) oraz brak danych o obrocie nieruchomościami położonymi w choćby dwóch jednostkach planu o podstawowym przeznaczeniu usługowym i jednorodzinnym na badanym rynku lokalnym i regionalnym, konieczne stało się określenie wartości rynkowej tej działki jako sumy wartości jej części tworzących obszary o jednorodnym przeznaczeniu. W podobny sposób rzeczoznawca określił wartość działki nr 40.

Taki sposób działania rzeczoznawcy nie jest prawidłowy, bowiem co zostało już w sposób wyczerpujący wyjaśnione, zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Podkreślenia wymaga, że sposób dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości poprzez zsumowanie wartości nowo wydzielonych działek gruntu strona skarżąca kwestionowała już na etapie postępowania administracyjnego, wnosząc o wykonanie oceny sporządzonego operatu szacunkowego przez stowarzyszenie rzeczoznawców.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób lakoniczny i mało przekonujący odniósł się do tego wniosku, który w ocenie sądu był uzasadniony.

Przedłożona przez stronę skarżącą na etapie postępowania sądowego ocena operatu szacunkowego dokonana przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych zarzuciła z kolei rzeczoznawcy między innymi dokonanie podziału działki przy szacowaniu wartości nieruchomości przed podziałem. W ocenie tej wskazano również szereg innych, szczegółowo omówionych nieprawidłowości w operacie szacunkowym sporządzonym przez B. L., a stanowiącym podstawę wyliczenia opłaty adiacenckiej.

W tych okolicznościach sprawy za usprawiedliwiony uznać należało, podnoszony w skardze jak i odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzut naruszenia prawa materialnego jak też zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dokonana przez rzeczoznawcę, a w dalszej kolejności przez organy administracji interpretacja art. 98a ust. 1 u.g.n. nie zasługuje aprobatę. Interpretacja ta miała z kolei wpływ na ocenę sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, co świadczy o naruszeniu przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie było zatem dopuszczalne wyznaczenie opłaty na podstawie znajdującego się w aktach operatu szacunkowego, co oznacza jednocześnie, że organ nie dysponował prawidłową opinią pozwalającą ustalić wartość przedmiotowej nieruchomości.

Biorąc pod uwagę, wskazane wyżej istotne wadliwości operatu szacunkowego, niedostrzeżone przez organy w toku postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i 205 p.p.s.a.

dc