II OSK 2237/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-26	
Data wpływu	2023-10-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Anna Klotz	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Sygn. powiązane	IV SA/Po 278/23	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 278/23 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2023 r. nr WOA.7721.38.2023.ARO w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania P. Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r., IV SA/Po 278/23, w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 7 marca 2023 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słupcy (dalej PINB) z dnia 27 grudnia 2022 r. oraz zasądził od WINB na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją WINB uchylił decyzję PINB z dnia 27 grudnia 2022 r. nakazującą L. S. rozbiórkę budynku gospodarczego oznaczonego na załączniku graficznym nr 3, znajdującego się na działce oznaczonej nr [...], w granicy z działką nr [...], w obrębie [...] gm. S., będącego własnością ww., w zakresie podstawy prawnej i w to miejsce wskazał: art. 48 ust 4 w zw. z art. 48 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333; dalej p.b.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471), a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł L. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił wniesioną skargę, jednak z innych względów niż w niej podniesiono.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie wydany został prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Po 1859/20, oddalający w całości skargę Z. S. na postanowienie WINB z 17 września 2020 r. uchylające w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków i utrzymujące w pozostałym zakresie w mocy postanowienie PINB z dnia 30 marca 2020 r., którym wstrzymano prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego oznaczonego na załączniku graficznym nr 3, znajdującego się na działce o nr ewid. [...], w obrębie [...], gm. S. oraz nałożono obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie wskazanych w postanowieniu dokumentów.

WSA stwierdził, że bezspornie na terenie nieruchomości o nr ewid. [...] w obr. [...], gm. S., znajduje się kompleks zabudowy zagrodowej, w skład której wchodzi będący przedmiotem niniejszego postępowania obiekt jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony, o dachu jednospadowym i wymiarach: 8,90 m x 9,25 m i wysokości maks. 4,50 m, wykonany w technologii tradycyjnej z dachem o konstrukcji metalowej, pokrytym blachą trapezową, który pełni funkcję gospodarczo-garażową, związaną z gospodarką rolną, oznaczony nr 3. Tego też tylko obiektu nr 3 dotyczy odrębne postępowanie administracyjne prowadzone pod nr akt [...], będące przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie.

W oparciu o treść zgromadzonych w sprawie dokumentów Sąd poprzednio rozpoznający sprawę za prawidłowe uznał ustalenia organów obu instancji, że przedmiotowy obiekt gospodarczo-garażowy wykonany w technologii tradycyjnej murowanej powstał pomiędzy 2004 a 2013 r., zatem nie minęło 20 lat od zakończenia jego budowy. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy - wbrew stanowisku skarżącego - był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy i nie wymagał uzupełnienia.

Wyrok WSA w Poznaniu z 18 marca 2021 r., IV SA/Po 1859/20, nie został zaskarżony skargą kasacyjną i stwierdzona została jego prawomocność. Skutkiem tego wiążące jest stanowisko WSA, że od zakończenia budowy spornego budynku nr 3 nie upłynęło co najmniej 20 lat, powstał w ramach samowoli budowlanej, zatem w pierwszej kolejności należało przeprowadzić proces legalizacji "zwykłej" na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. Błędnie wskazał zatem WINB w uzasadnieniu kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, że nadal sporna jest data powstania przedmiotowego budynku nr 3.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu I instancji, niezasadnie organ nadzoru budowanego I instancji po zwrocie mu akt administracyjnych wraz z wyrokiem Sądu z 18 marca 2021 r., w sprawie dotyczącej przedmiotowego budynku nr 3, dla którego prowadzone było odrębne postępowanie, ponownie przystąpił do czynności procesowych mających ustalić datę powstania przedmiotowego budynku.

Oceniając zaskarżoną decyzję nakazującą rozbiórkę budynku nr 3 Sąd stwierdził, że decyzja ta wydana została przedwcześnie.

Po pierwsze, prawomocne było postanowienie z 30 marca 2020 r. wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na Z. S. obowiązki przedłożenia określonych dokumentów w przedłużonym terminie do 16 października 2020 r. (postanowienie WINB z 17 września 2020 r.) w celu umożliwienia przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. Postanowienie PINB z 30 marca 2020 r. nadal znajduje się o obrocie prawnym, co podkreślał także organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego - po uchyleniu postanowienia z 10 stycznia 2022 r., kiedy organ I instancji uznał, że obowiązuje go prawomocne postanowienie z 30 marca 2020 r. - PINB powinien najpierw wezwać właściciela działki nr 16 do wykonania postanowienia PINB z 30 marca 2020 r. w rozsądnym terminie, skoro termin 16 października 2020 r. dawno już upłynął. Prowadzone przez organ I instancji czynności dowodowe, w opinii WSA, wprowadzały w błąd właściciela spornego budynku co do ciążących na nim obowiązków, a tym bardziej terminu ich wykonania, skoro wskazany w postanowieniu WINB termin do 16 października 2020 r. upłynął w związku z zaskarżeniem postanowień do sądu administracyjnego.

Po drugie, postanowienie z 30 marca 2020 r. skierowane było do ówczesnego właściciela działki nr [...] – Z. S. Natomiast, na dzień wydania przez PINB decyzji z 27 grudnia 2022 r. nakazującej rozbiórkę spornego budynku właścicielem działki był już jego syn i to do niego skierowano decyzję rozbiórkową. Sąd nie kwestionując prawidłowości skierowania decyzji rozbiórkowej do aktualnego właściciela nieruchomości stwierdził, że organom "umknęło", że postanowienie z 30 marca 2020 r. skierowane było do innego podmiotu, a adresat zaskarżonej decyzji nie został wezwany do jego wykonania, jako następca prawny Z. S., ani nawet poinformowany o ciążącym obowiązku wynikającym z postanowienia z 30 marca 2020 r. Niewystarczające, w ocenie Sądu, było zawiadomienie skierowane do L. S. na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) przed wydaniem decyzji o umożliwieniu mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu organ I instancji prowadząc postępowanie naruszył zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej wskazaną w art. 8 § 1 k.p.a., a także informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie obowiązków skarżącego będących przedmiotem niniejszego postępowania, a wpływających na sposób załatwienia sprawy (art. 9 k.p.a.).

Po trzecie, mając na uwadze sposób prowadzenia postępowania przez organ I instancji, który niezasadnie ponowił postępowanie wyjaśniające na okoliczność daty powstania budynku i prowadził je w trybie legalizacji uproszczonej, w istocie wprowadził inwestora, a następnie jego syna - kolejnego właściciela działki, w błąd co do przedmiotu prowadzonej sprawy, trybu legalizacji i ostatecznie obowiązków jakie należało wykonać.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że przedwcześnie organ I instancji, a następnie organ odwoławczy - z naruszeniem przepisów postępowania - bez umożliwienia aktualnemu właścicielowi budynku wykonania obowiązków określonych w postanowieniu PINB z 30 marca 2020 r. - nakazał rozbiórkę spornego budynku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł L. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 48 i art. 49 p.b., według stanu prawnego obowiązującego do dnia 19 września 2020 r. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż WSA w Poznaniu powinien uznać, że gdyby WINB i PINB prawidłowo zastosowały ww. przepisy prawa, to powinny umorzyć lub zawiesić postępowanie legalizacyjne "zwykłe" w stosunku do budynku znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], którego dotyczy niniejsze postępowanie,

art. 49f ust. 1 p.b. (według aktualnego stanu prawnego) poprzez jego niezastosowanie, gdyż WSA w Poznaniu powinien uznać, że gdyby WINB i PINB prawidłowo zastosowały ww. przepis prawa, to powinny umorzyć lub zawiesić postępowanie legalizacyjne "zwykłe" w stosunku do budynku znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], którego dotyczy niniejsze postępowanie i prowadzić dalej co do niego postępowanie "uproszczone",

art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie;

2. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organ I i II instancji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., WSA w Poznaniu powinien uchylić decyzję WINB z dnia 7 marca 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 27 grudnia 2022 r., z inną oceną prawną i innymi "wskazani" co do dalszego prowadzenia sprawy, tj. takimi jakie zostały przedstawione w niniejszej skardze, a także powinien uchylić postanowienie PINB z dnia 8 listopada 2022 r. uchylające swoje postanowienie z dnia 10 stycznia 2022 r.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organ I i II instancji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a., WSA w Poznaniu powinien uchylić decyzję WINB z dnia 7 marca 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 27 grudnia 2022 r. z inną oceną prawną i innymi "wskazani" co do dalszego prowadzenia sprawy, tj. takimi jakie zostały przedstawione w niniejszej skardze, a także powinien uchylić postanowienie PINB z dnia 8 listopada 2022 r. uchylające swoje postanowienie z dnia 10 stycznia 2022 r.,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organ I i II instancji przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., WSA w Poznaniu powinien co najmniej uchylić decyzję WINB z dnia 7 marca 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 27 grudnia 2022 r., z inną oceną prawną i innymi "wskazani" co do dalszego prowadzenia sprawy, tj. takimi jakie zostały przedstawione w niniejszej skardze, a także powinien uchylić postanowienie PINB z dnia 8 listopada 2022 r. uchylające swoje postanowienie z dnia 10 stycznia 2022 r.,

d) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na rażące naruszenie prawa przez organy obu instancji WSA w Poznaniu powinien stwierdzić nieważność decyzji WINB z dnia 7 marca 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia 27 grudnia 2022 r., a także postanowienia PINB z dnia 8 listopada 2022 r. uchylającego postanowienie PINB z dnia 10 stycznia 2022 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Po 1859/20, w sposób wiążący przesądzono, że przedmiotowy budynek w dniu 8 sierpnia 2004 r. jeszcze nie istniał i powstał pomiędzy 2004 a 2013 r., a zatem wywody zawarte w motywach skargi kasacyjnej, że "istotne okoliczności faktyczne w sprawie są zasadniczo inne od tych, które zostały przedstawione w wyroku WSA z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1859/20" są chybione i nie zasługują na uwzględnienie. W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 i art. 49 p.b., według stanu prawnego obowiązującego do dnia 19 września 2020 r. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw oraz art. 49f ust. 1 p.b., nie są uzasadnione.

Mając na uwadze wiążący charakter treści prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Po 1859/20, za bezzasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a., a także w zw. z art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, wskazania zawarte w motywach zaskarżonego wyroku są prawidłowe i podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty prawidłowości tej nie podważyły. Zauważyć wypada, że istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do kwestionowania wynikającego z prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 18 marca 2021 r., IV SA/Po 1859/20, ustalenia, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał pomiędzy 2004 a 2013 r. Wiążący charakter tego ustalenia wynika z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że poprzednik prawny skarżącego kasacyjnie ustalenia tego nie zakwestionował, w wyniku czego wyrok WSA w Poznaniu z 18 marca 2021 r., IV SA/Po 1859/20, stał się prawomocny. Zarzuty te nie zasługiwały więc na uwzględnienie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji, słusznie uznając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji za niezgodne z prawem, w wyniku czego decyzje te wyeliminował z obrotu prawnego, nie miał jednak podstaw do stwierdzania ich nieważności. Tym bardziej nie miał też podstaw do stwierdzania nieważności postanowienia PINB z dnia 8 listopada 2022 r., uchylającego postanowienie PINB z dnia 10 stycznia 2022 r. Podkreślić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest nakaz rozbiórki, w odniesieniu do którego Sąd I instancji słusznie uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy orzeczenie tego nakazu było co najmniej przedwczesne i naruszało prawo. Omawiany zarzut nie miał w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji powyższego niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw i nie podlegały uwzględnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania. Zastosowanie ma w tej sytuacji ogólna zasada wyrażona w art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.