Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r, nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego Z. Z. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi Z. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (zwanego dalej SKO, lub Kolegium) z [...] lipca 2014 r. nr [...], wydana w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: wnioskiem z 25 października 2013 r. Z. Z. zwrócił się do Burmistrza Gminy [...] o podział nieruchomości nr 651 położonej w I., podnosząc, że celem podziału jest sprzedaż działki nr 651/2 Gminie I. pod planowaną drogę publiczną. Postanowieniem z 18 listopada 2013 r. Burmistrz zaopiniował wstępny projekt podziału ww. działki, jako zgodny z zapisem obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta (dalej MPZP) zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z [...] lutego 2006 r. nr [...].

Decyzją z [...] lutego 2014 r. Burmistrz Gminy zatwierdził projekt podziału przedmiotowej działki.

SKO po rozpatrzeniu odwołania Z. Z. - decyzją z [...] marca 2014 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że podział dokonany w trybie art. 98 § 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; zwanej dalej u.g.n.), obejmuje nie tylko drogi istniejące, ale też drogi dopiero planowane. W przedmiotowej sprawie bez wątpienia, zaplanowane w MPZP Miasta droga o symbolu KDL stanowi drogę publiczną. W związku z tym możliwe jest wydzielenie działki gruntu, na wniosek właściciela, z przeznaczeniem pod dopiero planowaną w MPZP drogę publiczną. Z powyższego wynika, że wbrew stanowisku organu I instancji nie ma przeszkód w zaistniałym stanie faktycznym sprawy, do dokonania podziału w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., ze wszystkimi tego prawnymi skutkami.

Burmistrz Gminy [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku Z. Z. – decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu poddziału działki nr 651 o pow. 0,8788 ha, położonej w I. wykonanym na mapie uzupełniającej w skali 1: 1000 przy zastosowaniu art. 98 ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu Burmistrz podał, że dokonując analizy zapisu MPZP dla działki nr 651, objętej przedmiotem wniosku, stwierdził, że nie ma przesłanek do zastosowania przy jej zatwierdzeniu wnioskowego przez Z. Z. art. 98 u.g.n. W tym przypadku wydzielona działka nr 651/2 nie jest zakwalifikowana uchwałą Rady Miejskiej do drogi publicznej. Teren o symbolu KDL w MPZP jest zarezerwowany pod drogę lokalną klasy L, co jest opisane w § 54 części tekstowej planu. W związku z tym nie zachodzi przesłanka do zastosowania, przy zatwierdzeniu projektu podziału działki nr 651 – trybu z art. 98 u.g.n.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Z. Z. podnosząc, że narusza ona w sposób rażący prawo i jest jawnym ignorowaniem stanowiska SKO wyrażonego w decyzji z [...] marca 2014 r.

SKO decyzją z [...] lipca 2014 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w przedmiotowej spawie bez wątpienia, zaplanowana w MPZP Miasta droga o symbolu KDL, stanowi drogę publiczną. W takim przypadku, możliwe jest wydzielenie działki gruntu, na wniosek właściciela, z przeznaczeniem pod dopiero planowaną w MPZP drogę publiczną. W związku z tym odmienny pogląd zaprezentowany przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest wiec błędny i nie może stanowić podstawy uzasadniającej wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Kolegium zwróciło w szczególności uwagę, że powód dla którego podział należało uznać za niedopuszczalny jest zupełnie inny niż wskazany w zaskarżonej decyzji i tkwi w ustaleniu, że wydzielona w wyniku proponowanego podziału działka nr 651/2 nie pokrywa się z przebiegiem planowanej drogi publicznej KDL, wynikającym z MPZP. Wyjaśniło, że zastosowanie art. 98 ust. 1 u.g.n. do wydzielenia działki pod planowaną drogę publiczną wymaga zgodności z ustaleniami planu miejscowego i nie można zastosować tego przepisu, w sytuacji, gdy kształt i konfiguracja działki wydzielonej pod drogę publiczną nie są zgodne z postanowieniami planu, dotyczącymi przebiegu i parametrów tej drogi. Z porównania mapy z projektem podziału z rysunkiem MPZP wynika zatem, że działka nr 651/2 jest znacznie szersza niż przewidziana w MPZP droga publiczna i obejmuje również teren oznaczony w Planie jako "Zw" – tereny zieleni wysokiej jak też MN - tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Nadto planowany ciąg KDL "przecina" działkę nr 651, podczas gdy z projektu podziału wynika, że nowo wydzielona działka nr 651/2 obejmuje jedynie część działki macierzystej. W ocenie Kolegium z powyższych względów zaproponowany przez wnioskodawcę podział nieruchomości w kształcie wynikającym z przedłożonego projektu podziału jest niezgodny z obowiązującym MPZP, a co za tym idzie podział taki zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. jest niedopuszczalny. Reasumując SKO stwierdziło, że samo rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie zatwierdzenia podziału działki nr 651 jest zasadne, jednak z innych względów niż przedstawione przez Burmistrza.

Z. Z. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO z [...] lipca 2014 r. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 93 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie mocy wiążącej ostatecznego postanowienia Burmistrza Gminy z [...] listopada 2013 r. o pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału działki nr 651,

2) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez złamanie w swym postępowaniu zasady zaufania podmiotu prawa do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Kolegium pominęło postanowienie Burmistrza Gminy z [...] listopada 2013 r., które jest ostateczne i SKO jest nim związane.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z 8 września 2014 r. radca prawny A. N. zwróciła się do WSA z pismem informującym, że wstępuje do niniejszej sprawy jako pełnomocnik skarżącego, przedkładając stosowne pełnomocnictwo (k. 13, 14 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W przypadku decyzji, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji obarczone są wadami, które skutkują koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek Z. Z., jako cel podziału określono sprzedaż działki Gminie pod planowaną drogę publiczną. Poza sporem pozostaje, że zaplanowana w MPZP droga o symbolu "KDL" stanowi drogę publiczną, a zatem możliwie jest wydzielenie działki gruntu na wniosek właściciela z przeznaczeniem pod planowaną drogę publiczną. Pierwsza decyzja Burmistrza Gminy z [...] lutego 2014 r. została wydana przy zastosowaniu art. 93 ust. 1 u.g.n. W dalszej kolejności Kolegium wydając decyzję kasacyjną z [...] marca 2014 r. podkreśliło, że pierwotny wniosek Z. Z. z 25 października 2013 r. o podział nieruchomości nie pozostawiał wątpliwości, że żądanie dotyczy wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w trybie art. 98 § 1 u.g.n. Na skutek wezwania Burmistrza o sprecyzowanie wniosku, Z. Z. pismem z 2 maja 2014 r. wyjaśnił jednoznacznie, że złożony przez niego wniosek dotyczy podziału nieruchomości w trybie art. 98 u.g.n.

Objęte kontrolą Sądu decyzje o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości, wydane zostały w oparciu o art. 98 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tą regulacją działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Omawiana regulacja prawna dotyczy szczególnego przypadku przejścia własności działki gruntowej na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, określonej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, której wydzielenie następuje w wyniku podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela lub użytkownika wieczystego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2006 r., sygn. I OSK 1342/2005).

Określony w art. art. 98 ust. 1 u.g.n. tryb podziału nieruchomości dotyczy tylko podziału dokonanego na wniosek właściciela. Natomiast działka gruntowa, wydzielona pod drogę publiczną przechodzi na własność jednostek samorządowych lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Warunkiem koniecznym do dokonania podziału na gruncie art. 98 ust. 1 u.g.n. jest zgodność przebiegu przyszłej drogi publicznej z planem miejscowym. Wyjątkowy charakter rozstrzygnięcia o podziale nieruchomości wymaga od organu spełnienia obowiązku polegającego na wyrażeniu opinii o zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego.

Z treści art. 93 ust. 1 u.g.n. wynika, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). W myśl art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 5 tego artykułu). Zgodnie z regulacją art. 96 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1).

Nie należy tracić z pola widzenia, że przewidziana przez ustawodawcę wpierw instancyjna, a następnie sądowa kontrola legalności postanowienia (określonego w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n.) - powoduje, że opinia co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego przestaje być rozstrzygnięciem arbitralnym, a zainteresowana strona (osoba mająca w tym interes prawny) może je kwestionować poprzez wniesienie zażalenia, a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 marca 2010 r., sygn. II SA/Go 43/10).

Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie o podział nieruchomości jest dwuetapowe. W pierwszym etapie, zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia. Następnie, na podstawie tego postanowienia, organ orzeka w przedmiocie podziału nieruchomości. Oznacza to, że postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., jest częścią postępowania w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości (zob. uchwała NSA z 1 marca 1999 r. sygn. OPK 1/99; wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2007 r., sygn. II SA/Po 307/07, wyrok WSA w Gliwicach z 10 listopada 2010 r., sygn. II SA/Gl 881/10).

Ponieważ omawiane postanowienie, stanowi etap postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości, dlatego organ zatwierdzający podział jest związany opinią o podziale. W konsekwencji postanowienie wyrażające opinię, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o dokonanie podziału nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie ostatecznym postanowieniem z [...] listopada 2013 r. Burmistrz Gminy zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr 651, stwierdzając, że proponowany projekt jest zgodny z zapisem obowiązującego MPZP, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z [...] lutego 2006 r. Na ww. postanowienie strona nie wniosła zażalenia, zatem stało się ono ostateczne. Istotny jest fakt, że początkowo postępowanie administracyjne było prowadzone w trybie art. 93 u.g.n., gdy wniosek właściciela nie przewidywał wg organów wydzielenia działek pod drogi publiczne, mimo że plan miejscowy przewiduje lokalizacje takich dróg na nieruchomości objętej wnioskiem o podział. Do takiej sytuacji należy odnieść art. 93 ust. 1 u.g.n., który wymaga, aby podział nieruchomości był zgodny z planem miejscowym, a także art. 93 ust. 2 u.g.n., który wymaga, aby wydzielane działki można było zagospodarować zgodnie z ich przeznaczeniem. Jeśli zatem działka, którą proponuje się wydzielić, obejmuje obszar przeznaczony na inne cele i obszar przeznaczony pod drogę publiczna, to o możliwości podziału i wydzielenia takiej działki decydować będzie to czy po odliczeniu obszaru przeznaczonego na drogę publiczną, pozostała część działki nadaje się do zagospodarowania na te inne cele wskazane w planie miejscowym. Wydzielenie takiej działki, jeśli jest możliwe, nie powoduje skutków przewidzianych w art. 98 ust. 1 u.g.n.

Nie można więc przyjąć tezy o wiążącym charakterze postanowienia z dnia [...].11.2013 r. a to wobec de facto rozpoznania ostatecznie odmiennego wniosku strony – złożonego na podstawie art. 98 u.g.n. nie 93 u.g.n – którego dotyczyło przedmiotowe postanowienie. Podział z art. 98 ust. 1 u.g.n. różni się od podziału dokonywanego na zasadach "ogólnych" z art. 93 u.g.n. tym, że działka powstała przez podział dokonany w tym trybie ma być wydzielona w MPZP pod drogi publiczne.

Granice działki wydzielonej pod drogę publiczną na podstawie art. 98 u.g.n. mają pokrywać się z jej przebiegiem w MPZP.

SKO ustaliło na podstawie informacji i dokumentów uzyskanych od organu I instancji, że dz. 651/2 nie pokrywa się z przebiegiem drogi publicznej w MPZP. W sentencji postanowienia z [...].11.2013 r. wyraźnie stwierdzono, że wydzielona działka 651/2 stanowi teren pasa drogowego drogi lokalnej o symbolu KDL.

Ustalenia SKO zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do tego, że dz. 651/2 obejmuje nie tylko drogę publiczną planowaną w MPZP ale też tereny zieleni wysokiej i tereny zabudowy mieszkalnej są sprzeczne z sentencją opisanego postanowienia.

W świetle powyższych wywodów uznać należy za usprawiedliwione przekonanie skarżącego, że organy w niniejszej sprawie złamały wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z. Z. był przekonany o prawidłowości opinii wydanej przez Burmistrza w dniu [...] listopada 2013 r., gdyż SKO jej nie kwestionowało. Tym bardziej był on przekonany o zgodności planowanego podziału nieruchomości z miejscowym planem, skoro potwierdzała to omawiana opinia. W związku z tym dokonanie samodzielnych ustaleń przez organ II instancji, poprzez przyjęcie, że proponowany podział nieruchomości nie spełnia przesłanki zgodności z planem miejscowym jest sprzeczne z treścią postanowienia opiniującego i może powodować u skarżącego uzasadnione poczucie "zdziwienia i utraty wiary w organy publiczne". Takie stanowisko Kolegium narusza również art. 15 k.p.a.

Wskazany przepis kodeksu zawiera zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Oznacza to, że samorządowe kolegium odwoławcze jako organ II instancji jest organem zobowiązanym i uprawnionym do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tym samym organ odwoławczy może zawrzeć w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia taką argumentacje, jaka doprowadziła go do podjęcia konkretnego orzeczenia, nawet jeśli było ono odmienne od argumentacji zawartej w postanowieniu organu I instancji.

W niniejszej sytuacji sytuacja taka nie miała miejsca.

Wyjaśnić należy, że zakres niezbędnych do wyjaśnienia czynności przez SKO wykraczał poza unormowanie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zacytowany przepis posługuje się sformułowaniem "uzupełnienie dowodów", co wskazuje, że w ramach tego postępowania ma być przeprowadzony tylko dowód o charakterze uściślającym, dodatkowym, czy dopełniającym materiał zebrany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego lub też postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części pozbawiłoby strony służącego im prawa odwołania. Niewątpliwie w tym miejscu zauważyć również należy, iż treść art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego powoduje naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jak wcześniej wyjaśniono ocena zgodności projektowanego podziału z MPZP na gruncie art. 98 ust. 1 u.g.n. ma kluczowy charakter w sprawie. Przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie tej okoliczności wyłącznie w drugiej instancji narusza nie tylko art. 15, 136 k.p.a., ale i art. 104 § 2 k.p.a.

Skoro bowiem organ I instancji nie poczynił żadnych wiążących ustaleń w tym przedmiocie, to nie rozpoznał istoty sprawy w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a.

Powyższe obligowało organ II instancji do wydania decyzji wyłącznie kasacyjnej celem przeprowadzenia postępowania dowodowego jeśli nie w całości to w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.).

Naruszenie wskazanych przepisów postępowania w oczywisty sposób miało wpływ na wynik sprawy.

Reasumując stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niepełny zarówno przez organ I jak i II instancji z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., co przełożyło się na treść zapadłych w sprawie decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na postawie art. 200 P.p.s.a.