II OSK 2811/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-06-15	
Data wpływu	2020-11-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marzenna Linska - Wawrzon
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1574/19	
Skarżony organ	Rada Miasta~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 778; art. 3 ust 1 art. 6 ust 1 art. 15 ust 1 art. 28 ust 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1990; art. 6 pkt 9c; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 31 ust 2;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1574/19 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. nr LV/1126/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bieńczyce – Szpital" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Kr 1574/19 uwzględnił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 26 października 2016 r. Nr LV/1126/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bieńczyce – Szpital" (dalej plan miejscowy) i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem ZP.10.

Sąd I instancji rozpoznawał powyższa skargę wskutek uchylenia wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2795/17, punktu II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 lipca 2017 r., II SA/Kr 269/19 oddalającego skargę skarżącej spółki i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki dokona oceny, czy nie naruszono zasad sporządzenia planu w zakresie jego zgodności ze studium uwarunkowań. Przede wszystkim konieczne jest zbadanie, czy nie doszło do przekroczenia przez organ władztwa planistycznego w zakresie kształtowania, przysługującego skarżącej spółce, prawa własności nieruchomości. Oceni przy tym, czy ograniczenia w sposobie korzystania przez Spółkę z należącej do niej nieruchomości, wynikające ze skarżonego planu, mieszczą się w granicach władztwa planistycznego.

Sąd I instancji rozpatrując sprawę ponownie wskazał, że działka skarżącej oznaczona ewidencyjnie nr [...] należy w studium do terenów oznaczonych symbolem MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dla tych terenów przewidziano funkcję podstawową i funkcję dopuszczalną. Funkcja podstawowa to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona. Natomiast funkcja dopuszczalna – to usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

W zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów MW między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w tym miejscu studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych. W zaskarżonym planie miejscowy ww. działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZP.10 – tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod parki, ogrody, zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, zieleń izolacyjną. Takie jej przeznaczenie, nie naruszałoby postanowień studium, gdyby stanowiła ona teren miejski (własność Gminy) i miała przybrać formę zieleni o charakterze publicznym; tymczasem jest inaczej – jest to działka będąca własnością skarżącej spółki. Przeznaczenie działki o takim statusie prawnym (własnościowym), przynależnej w studium do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), pod zieleń urządzoną było niedopuszczalne – naruszało ustalenia Studium. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, dalej upzp), które wyczerpuje znamiona istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

Niezależnie od powyższego, Sąd Wojewódzki rozważył zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego. Zdaniem Sadu argumenty eksponowane przez organ planistyczny przemawiają za rozwiązaniem przyjętym w zaskarżonym planie (niedobór terenów zielonych w bardzo gęstej zabudowie, wnioski i uwagi mieszkańców oraz Rady [...] o zabezpieczenie istniejących terenów zieleni, stosunkowo mała powierzchnia działki, sąsiedztwo drogi publicznej), jednak argumenty podnoszone przez skarżącą wskazujące na to, że wyłączenie przedmiotowej nieruchomości spod zabudowy narusza jej uzasadnione interesy oraz stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności. Skarżąca podkreślała przy tym, że w odniesieniu do przedmiotowej działki był prowadzony zaawansowany proces inwestycyjny – skarżąca uzyskała wpierw decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a następnie pozwolenie na budowę budynku handlowo – usługowego, które jednak nie uzyskało przymiotu ostateczności przed wejściem w życie planu. Te okoliczności nie wykluczają a limine postanowień planistycznych ograniczających lub nawet wyłączających możliwość zabudowy, ale dowodzą potencjału inwestycyjnego działki i powodują, że wspomniane postanowienia jawią się jako daleko idąca ingerencja w samo prawo własności i sposób jego wykonywania. Taka zaś ingerencja, aby była dopuszczalna, musi być uzasadniona i zracjonalizowana ważnymi i skonkretyzowanymi potrzebami stanowiącymi komponent wyraźnie zidentyfikowanego interesu społecznego. Zdaniem Sądu, przytoczone wyżej argumenty mające przemawiać za rozwiązaniem przyjętym w zaskarżonym planie – choć nie są bez znaczenia – w niniejszym przypadku nie stanowią dostatecznej przeciwwagi dla wykazanego interesu indywidualnego skarżącej i ochrony jej prawa. Prowadzi to do wniosku o naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz przekroczeniu granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 upzp).

2. Gmina Miejska Kraków wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze upzp poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi przy jednoczesnym nierozważeniu zagadnienia istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, która to istotność dopiero determinuje stwierdzenie nieważności planu miejscowego;

2) przepisów prawa materialnego, to jest: art. 28 ust.1 upzp w zw. z art.15 ust.1 zdanie pierwsze upzp stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, względnie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z przewidzianą w studium dla danego obszaru funkcją dopuszczalną (to jest na gruncie niniejszej sprawy pod usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania) i niezgodnego z funkcją podstawową (to jest na gruncie niniejszej sprawy pod budownictwo mieszkaniowe wysokiej intensywności oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie), podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnie z jego przewidzianą w studium dla danego obszaru funkcją dopuszczalną (to jest pod usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania)i niezgodnego z funkcją podstawową (pod budownictwo mieszkaniowe wysokiej intensywności ora z zielenią towarzyszącą zabudowie).

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, gdyż skarżący zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał w ustawowym terminie przeprowadzenia rozprawy.

4.4. NSA podziela w całości stanowisko Sądu I instancji, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego naruszają zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz stanowią o przekroczeniu granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 upzp) w odniesieniu do działki skarżącej spółki. Rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, jednak taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane interesem publicznym (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX).

4.5. W świetle powyższego nie zasługuje na akceptację stanowisko organu, że konieczność opisanego przeznaczenia nieruchomości skarżącej wynika z intensywnej zabudowy wielorodzinnej na sąsiednich nieruchomościach i niedostatecznych terenów zieleni w tym obszarze. Interes społeczności lokalnej to jest właścicieli sąsiednich zabudowanych nieruchomości poprzez zapewnienie im terenów zielonych na sąsiedniej prywatnej nieruchomości w sposób oczywisty narusza zasadę proporcjonalności. Jest to w okolicznościach niniejszej sprawy zbyt daleko idąca ingerencja w samo prawo własności i sposób jego wykonywania. Ponadto nie budzi wątpliwości NSA orzekającego w niniejszej sprawie, że przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez naruszające zasadę proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości , stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp uzasadniającej stwierdzenie nieważności planu miejscowego.

4.6. Natomiast należy przyznać rację Gminie Kraków co do braku rozważenia kwestii istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w odniesieniu do relacji studium – plan miejscowy. Nie jest przekonujące stanowisko Sądu I instancji, że stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnie z jego przewidzianą w studium dla danego obszaru funkcją dopuszczalną to jest pod usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. W tym zakresie brak jest w zaskarżonym wyroku wystarczających rozważań dla zastosowania art. 28 ust. 1 upzp oraz art.147 § 1 Ppsa. Na marginesie można zauważyć, że elementem planu może być określenie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, a więc min. publicznie dostępnego parku (art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Przeznaczenie terenów prywatnych na przestrzeń publiczną jest jedną z immanentnych cech planowania przestrzennego. Jednakże uchybienia Sądu I instancji w tym zakresie nie miały wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia, z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności i władztwa planistycznego (art. 184 Ppsa).

4.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.