I SA/Wa 388/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-10-01	
Data wpływu	2020-02-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Elżbieta Lenart
Mariola Kowalska. /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 1322/21	
Skarżony organ	Minister Rozwoju	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1998 nr 133 poz 872; art. 73; Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę	
Uzasadnienie
I SA/Wa388/20

Uzasadnienie

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2018 r. Nr [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną kategorii krajowej, położonej w [...], przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...] o pow. [...] ha, dla której w Sądzie Rejonowym dla [...]w [...],[...] Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Minister Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2020 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od powyższej decyzji Wojewody [...] utrzymał ją w mocy.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowiącego, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1.01.1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

W dalszej części organ wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło, jeżeli w dniu 31.12.1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki;

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Z ustaleń organu wynikało, że w dniu [...].12.1998 r. właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] byli D. M. oraz H. M. na podstawie postanowienia Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...].04.1998 r., sygn. akt III Ca [...] o zniesienie współwłasności.

D. M. oraz H. M.są właścicielami przedmiotowej nieruchomości, co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...].

Z powyższego wynika, że ww. nieruchomość dniu [...].12.1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

Drugą z przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zajętość danej nieruchomości pod drogę publiczną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. 2018, poz. 2068 j.t.) o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ponadto, art. 4 ust. 1 pkt. 1 w/w ustawy (również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. ) wskazuje, że pojęcie drogi utożsamiane z pojęciem pasa drogowego, to także "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi. drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". W ocenie organu z przepisu tego wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy, a o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu 31 grudnia 1998r. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Ulica [...] w [...] leży w ciągu drogi krajowej nr 1. Podstawą prawną zaliczenia drogi krajowej nr 1 relacji granica państwa - Gdańsk - Pruszcz Gdański -Tczew - Świecie - Toruń - Włocławek - Krośniewice - Łęczyca - Łódź – Piotrków Trybunalski - Częstochowa - Katowice - Tychy - Pszczyna - Bielsko-Biała - Skoczów -Cieszyn - granica państwa do kategorii dróg publicznych jest uchwała Rady Ministrów Nr 192 z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z dnia 14 lutego 1986 r. Nr 3, poz. 16).

Przedmiotowa droga została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. nr 160, poz. 1071) jako droga krajowa, a zatem status drogi nie zmienił się.

Organ odwoławczy wskazał też, że w celu ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość była w dniu 31.12.1998 r. zajęta pod ww. drogę zlecono sporządzenie opinii geodezyjnej. W dniu [...].07.2018 r. geodeta uprawniony sporządził opinię geodezyjną, w której wskazał, że działka położona w [...], oznaczona obecnie nr [...] o pow. [...] ha w dniu 31.12.1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną tj. ul. [...]. Powyższy dokument sporządzony został w oparciu o akta sprawy Wojewody [...] nr [...], badanie księgi wieczystej nr [...], badanie księgi wieczystej nr [...], postanowienie Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...].04.1998 r., sygn. akt III Ca [...], operat ewidencji gruntów i budynków obręb [...] nr [...], przyjęty do zasobu w dniu [...]grudnia 1977 r., operat ewidencji gruntów i budynków obręb [...] nr [...], przyjęty do zasobu w dniu [...].12.1977 r., operat modernizacji ewidencji gruntów obręb [...] i [...] wykonanej w latach 2009-2010, operat archiwalnego mapy prawnej nr [...], mapy zasadniczej m. [...] oraz mapy miasta [...] (z Internetu) - ortofotomapa z lat 1994 i 2015. Powyższe opracowanie geodezyjne sporządzone zostało przez geodetę uprawnionego w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego.

Wobec powyższego organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie była w dniu [...].12.1998 r. zajęta pod drogę publiczną.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Prezydenta Miasta [...] podniesionych w odwołaniu, organ wskazał, że mapa nr [...] była przedmiotem analizy geodety. Skarżący nie przedstawił dowodów, które nie byłyby przedmiotem analizy geodety, a które mogłyby podważyć dokonane przez niego ustalenia.

Z tych przyczyn organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.

Skargę na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. wniosło Miasto [...].

Zaskarżono decyzję Ministra Rozwoju z powodu jej niezgodności z prawem, tj. naruszenia art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r.. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wniesiono o uchylenie w całości decyzji zaskarżonej, jak i decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.2018 r.

Skarżący wskazał, że zgodnie z pismem zarządcy drogi tj. Zarządu Dróg i Transportu w [...] z dnia [...].11.201 r. znak: [...] i zaświadczeniem z dnia [...] .10.2015 r. Nr [...], działka [...], zajęta była w dniu 31.12.1998 r. pod drogę ul. [...] i pozostawała we władaniu publicznoprawnym. W ocenie Skarżącego zaświadczenie to stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa, a więc stanowi dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dokumenty takie posiadają szczególną moc dowodową i korzystają z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, (wyrok WSA w Warszawie z dn. 27.02.2018 r. sygn. akt: I SA/Wa 1325/17).

Fakt zajęcia w/w części nieruchomości pod drogę potwierdzają również ortofotomapy z 1978 r. 1996-1998 r. i lat późniejszych, dostępne na stronie internetowej http://geoportal.lodzkie.pl. z których wynika, iż stan zagospodarowania przedmiotowej działki nie zmieniał się, tj. na części działki znajduje się chodnik, trawnik i pobocze drogi.

W załączeniu w/w pisma Zarządu Dróg i Transportu znajdują się fragmenty mapy sytuacyjnej z liniami kopii rozgraniczającymi ulicę na dzień 31.12.1998 r. na których widoczny jest przebieg linii rozgraniczającej ul. [...], obejmujący mapy swym zasięgiem działkę [...], która to znajduje się w całości w pasie drogowym ulicy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.).

Zgodnie z tą ustawą nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przesłanki wymienione w tym przepisie to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności.

Organ odwoławczy prawidłowo w granicach przesłanek ustawowych zawartych w art. 73 ustawy dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy

Trafnie organ przywołał przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) w celu wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej, o której jest mowa w art. 73 przywołanej wyżej ustawy Przepisy wprowadzające... . Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych za drogę publiczną mogła być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00).

Zaliczenie przedmiotowej drogi do kategorii dróg krajowych, bo z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nastąpiło w drodze uchwały Rady Ministrów Nr 192 z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z dnia 14 lutego 1986 r. Nr 3, poz. 16).

W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych.

Sporne jest natomiast to czy działka nr [...] stanowiła część pasa drogowego, tj. czy w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną oraz czy pozostawała w związku z tym we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Problem ten wyznaczył zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie.

Organ podjął decyzję w oparciu o materiał dowodowy na który składała się przede wszystkim opinia uprawnionego geodety wykazująca, że działka o nr [...] nie była częścią pasa drogowego. Powyższa opinia jest spójna z dowodami przedstawionymi w sprawie prowadzonej przed tut. Sądem o sygnaturze I SA/Wa1631/19. Sprawa ta dotyczyła działki o nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką [...]. Z wyjaśnień skarżącego w sprawie I SA/Wa1631/19 wynikało bowiem, że na jego części działki Miasto [...] wydało pozwolenie na budowę obejmujące, m.in. budowę parkingu dla części usługowej powstałego tam obiektu. Przeczy to skardze Miasta [...], że są to działki położone w ciągu drogi krajowej.

Przypomnieć w tym zakresie należy że dowodząc zajętości i władania działką nr [...] skarżący powołał się jedynie na pismo zatytułowane "Zaświadczenie", podpisane przez Zastępcę Dyrektora ds. Inwestycji i Remontów Zarządu Dróg i Transportu w [...] z dnia [...] października 2015 r. z którego wynika, że m.in. działka [...] i działka nr [...] w dniu [...]grudnia 1998 r. były zajęte pod drogę publiczną kategorii krajowej (ulicę [...]) oraz pismo Zarządu Dróg i Transportu z dnia [...] listopada 2015 r. zawierające oświadczenie tegoż Zastępcy Dyrektora, że ulica [...] jako droga publiczna została objęta stałym całorocznym utrzymaniem, w tym również w dniu 31 grudnia 1998 r. Co do władztwa publicznego w oświadczeniu wskazano, że nie jest możliwe przedłożenie odpowiednich dokumentów potwierdzających tę okoliczność z uwagi na to, że dokumenty te po upływie 5 lat uległy zniszczeniu.

W ocenie Sądu rację mają organy orzekające w sprawie, że nie można odebrać prawa własności nieruchomości jedynie w oparciu o oświadczenia nie poparte żadnymi dokumentami w zebranym materiale dowodowym. W szczególności w sytuacji, w której na mocy art. 73 ust. 4 powołanej ustawy uprawnienie do złożenia wniosku o odszkodowanie należne za odjęcie prawa własności nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r.

Podkreślić przy tym należy, że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz ustawy o drogach publicznych nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych, a zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Mimo tak szerokiego wachlarza środków dowodowych w rozpatrywanej sprawie jedynym dowodem, jaki został przez skarżące Miasto przedstawiony w toku postępowania, mającym potwierdzać wykonywanie władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowej działki, były przywołane wyżej i omówione oświadczenia, których wartość dowodowa, bez potwierdzenia innymi środkami dowodowymi, jest co najmniej wątpliwa. Na gruncie niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że powyższe oświadczenia stanowią dokument, którego wartość wyraża się tym, że na ich podstawie można jedynie przyjąć, że osoba, która podpisała taki dokument zajęła stanowisko, jakie zostało w nim wyrażone. Przy tym, z zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że prawdopodobieństwo prawdziwości złożonego oświadczenia jest tym mniejsze, im bardziej osoba, która złożyła to oświadczenie jest zainteresowana wynikiem postępowania w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1138/11). Raz jeszcze podkreślić należy, że ze względu na treść tych oświadczeń w ocenie Sądu dowód tego rodzaju (niepoparty innymi dowodami) nie przesądza o tym, że przedmiotowy grunt znajdował się we władaniu publicznoprawnym przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Nie zasługuje na uznanie argument, przedstawiany przez skarżące Miasto, dotyczący zniszczenia akt zawierających potencjalne dowody. Postępowanie w sprawie prowadzone było na wniosek Miasta [...], zatem przyjąć należy, że to właśnie skarżąca podjęła decyzję, aby złożenie stosownego wniosku tak dalece odwlec w czasie, nie zadbawszy o zabezpieczenie niezbędnej dokumentacji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia władania sporną działką przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została przez skarżącą należycie udokumentowana. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny i może być wydana jedynie w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Wydanie przez organ takiej decyzji, w sytuacji braku jednoznacznych dowodów świadczących o zaistnieniu z mocy prawa takiego skutku, byłoby w ocenie Sądu prawnie wadliwe. Formułując takie stanowisko, Sąd orzekający ma na względzie wywłaszczeniowy charakter omawianej regulacji prawnej oraz fakt, że wszczynane po dniu 31 grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z ich prawa własności bez odszkodowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.