III SAB/Gl 463/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2025-11-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Barbara Brandys-Kmiecik
Beata Machcińska /sprawozdawca/
Marzanna Sałuda /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6337 Zatrudnianie cudzoziemców
659	
Hasła tematyczne	Cudzoziemcy	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 1079; art. 112a; Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Dz.U. 2025 nr 0 poz 337; art. 100d; Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu w sprawie, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M.S. – obywatela Korei Południowej (dalej: skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego (dalej: organ administracji, Wojewoda) w zakresie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. W dniu 28 marca 2024 r. do Wojewody wpłynął wniosek skarżącego

o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

2. Pismem z 30 maja 2025 r. skarżący wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie.

3. Kolejnym pismem z 13 października 2025 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę domagając się:

- stwierdzenia przewlekłości organu, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

- przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł,

- zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Argumentując zasadność skargi, podniósł, że pomimo przedłożenia kompletu dokumentów organ nie rozpoznał wniosku w ustawowym terminie i nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Zwrócił ponadto uwagę, że pracodawca cudzoziemca - I sp. z o.o. figuruje w wykazie przedsiębiorców wykonujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalność gospodarczą o istotnym znaczeniu dla gospodarki narodowej, dlatego też wniosek skarżącego powinien zostać rozpatrzony priorytetowo.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił również, że zgodnie z art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1079), zezwolenie na pobyt czasowy powinno zostać udzielone w terminie 60 dni liczonych od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z zdarzeń opisanych w tym przepisie. Przepis ten nie powinien jednak mieć wpływu na ocenę, iż organ prowadził postępowanie w niniejszej sprawie w sposób przewlekły bowiem rozpoczęcie biegu terminu na nowo może mieć ewentualnie znaczenie przy ocenie bezczynności organu, a nie przy ocenie czy organ prowadził postępowanie przewlekle, a to z uwagi na inny zakres kontroli w przypadku skarg na bezczynność. Wskazał, że wprowadzenie do ustawy o cudzoziemcach art. 112a w żadnym stopniu nie zmieniło daty wszczęcia postępowania, a jedynie w znacznym stopniu zmodyfikowało wyłącznie termin wydania decyzji. W konsekwencji, zdaniem pełnomocnika skarżącego, na mocy obecnie obowiązujących przepisów wpływ do organu niekompletnego wniosku nie uruchamia biegu terminu wynikającego z art. 112a ustawy o cudzoziemcach ale skutkuje wszczęciem postępowania w ramach którego organ winien podjąć działania mające na celu wezwanie strony do uzupełnienia braków wniosku. Wobec powyższego pomimo zatem obowiązków ciążących na stronie postępowania dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych, również dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 ustawy z dnia 16 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) oraz art. 105 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, 2 i 4 ustawy o cudzoziemcach, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże niepełny wniosek nie może nie powodować wszczęcia postępowania w sprawie przed organem.

Dalej pełnomocnik skarżącego odwołał się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2939/24 i II OSK 2940/24, w których stwierdzono, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państw (t.j. Dz.U. z 2025r. poz. 337, dalej: ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy) na okres po 30 czerwca 2024 r. nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Skoro zatem mimo upływu ponad 15 miesięcy od tej daty nie zakończono postępowania, to niewątpliwie należy uznać, że organ działa przewlekłe.

Ponadto, w ocenie pełnomocnika skarżącego brak jest także podstaw do przyjęcia, że obowiązujące przepisy art. 100c o pomocy obywatelom Ukrainy mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie z innych przyczyn. Przepisy te bowiem nie dotyczą cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, a wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.

Pełnomocnik wyraził ponadto pogląd, że zastosowanie w niniejszej sprawie zawieszenia terminu, o którym mowa w art. 100c i art. 100d o pomocy obywatelom Ukrainy doprowadziłoby do naruszenia praw skarżącego, któremu służy prawo do dobrej administracji oraz prawo do sądu na podstawie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ze względu na gwarancje ochrony cudzoziemca wyrażone w ww. art. 79 TFUE. Powołana regulacja nie spełnia również warunku proporcjonalności. Przepisy te bowiem intepretowane w sposób wskazywany przez organ prowadzą do wyłączenia prawa do sądu przez okres niemal 3 lat i 5 miesięcy, tj. przez okres kilkukrotnie dłuższy niż w przypadku podobnych ograniczeń wprowadzonych w związku z COVID-19. Nadto ich jedynym celem jest umożliwienie wojewodom, pod pretekstem znacznego napływu cudzoziemców (który w ogóle nie miał przełożenia na ilość składanych wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a tym na zwiększenie obciążenia ich pracą), dalsze opieszałe działanie bez żadnych konsekwencji prawnych. W sytuacji zatem intepretowania ww. przepisów w sposób forsowany przez organ należałoby uznać za sprzeczne nie tylko z postanowieniami Konstytucji, ale także regulacjami zapewniającymi ochronę konwencyjną.

Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, pełnomocnik skarżącego wskazał, że już samo rażące prowadzenie przez organ postępowania oraz związane z tym naruszenia przepisów i liczne uciążliwości przemawiają za uwzględnieniem wniosku. Zasądzona suma pieniężna pozwoli zdyscyplinować organ i zapobiec podobnym sytuacjom w przyszłości.

4. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że 28 marca 2024 r. do Wojewody wpłynął wniosek o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. 10 października 2024 r. skarżący został wezwany do osobistego stawiennictwa w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz złożenia odcisków papilarnych. Czynności te skarżący wykonał 29 listopada 2024 r. Następnie 14 maja 2025 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów: RCA z potwierdzeniem przesłania do ZUZ za ostatnie 3 miesiące, zaświadczenia o dochodach z ostatnich 3 miesięcy, dokumentu legalizujący pracę, a także uchwały powołującą skarżącego na stanowisko prezesa wraz z podaniem przyznanego wynagrodzenia, przy czym dokumenty te zostały dostarczone częściowo.

Organ potwierdził również, że 30 maja 2025 r. otrzymał ponaglenie skarżącego adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na zmiany w ustawie o cudzoziemcach, które weszły w życie 1 czerwca 2025 r. i ustanowiły nowe przesłanki do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z art. 117, konieczne było ponowne wezwanie skarżącego do nadesłania wymaganych ustawą dokumentów, co też organ uczynił 15 lipca 2025 r. Skarżący nadesłał wymagane dokumenty przy pismach z 5 i 26 sierpnia 2025 r., a następnie 20 października

2025 r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W dniu 29 października 2025 r. organ wydał skarżącemu pozytywną decyzję na pobyt czasowy i pracę.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda zwrócił uwagę, że ustawa o cudzoziemcach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. I tak zgodnie z art. 112a tej ustawy termin wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wynosi 60 dni, ale termin ten biegnie nie od daty wpływu wniosku, lecz dopiero od zaistnienia ostatniego ze wskazanych w ust. 2 zdarzeń.

Ponadto organ zauważył, że art. 100d ustawy po pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza zawieszenie terminu załatwienia sprawy do 4 marca 2026 r., co oznacza, że bezzasadny jest zarzut bezczynności. Wskazana wyżej ustawa ma zastosowanie nie tylko do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w okresie od 24 lutego 2022 r. ale do wszystkich wymienionych w tym przepisie postępowań dotyczących cudzoziemców.

Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym przez skarżącego wnioskiem wskazał, że do organu wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Podobnie pandemia COVID-19 i spowodowany nią wzrost absencji chorobowej pracowników doprowadził do powstania zaległości

i wydłużenia czasu procedowania prowadzonych spraw.

Organ zwrócił również uwagę, że w związku z sytuacja spowodowaną konfliktem zbrojnym na Ukrainie w 2022 r. na pracowników wykonujących z ramienia Wojewody Śląskiego obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców nałożono także dodatkowe zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych (umieszczanie naklejek wizowych w dokumentach podróży) dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu lub wymiany Karty Polaka. Wszystkie te, dodatkowe zadania nie przyczyniły się do skrócenia czasu załatwiania spraw dotyczących legalizacji pobytu. Organ zaakcentował jednocześnie, że zaistniała sytuacja, która wpłynęła na obciążanie urzędów obsługujących stała się przyczyną wejścia do porządku prawnego 15 kwietnia 2022 r. regulacji ingerującej w bieg terminów załatwienia spraw administracyjnych dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która zawarta została w ustawie z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830), a jej celem jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej sytuacji.

W konsekwencji niezależnie od tego czy strona jest obywatelem Ukrainy i przybyła przed wybuchem wojny czy po jej wybuchu, czy byłaby obywatelem innego państwa, dotyczy go regulacja art. 100 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wbrew zatem temu, co twierdzi skarżący, Wojewoda w niniejszej sprawie nie pozostaje w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Na wstępie rozważań Sąd wyjaśnia, że 15 kwietnia 2022 r. weszły w życie przepisy odnoszące się do biegu terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830). Na podstawie jej art. 1 pkt 44 do przepisów u.p.o.U. dodano art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.p.o.U. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do u.p.o.U. - z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. - został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r., a kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088), następnie do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232), zaś aktualnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 854; dalej ustawa zmieniająca z 2024 r.). Przepis art. 100d u.p.o.U. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.p.o.U. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r.

Tut. Sąd popiera argumentację organu, że powołane przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tych przepisach, a więc dotyczą także osób niebędących obywatelami Ukrainy, którzy nie przybyli do Polski w związku z agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę.

W ślad za ugruntowanym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga podkreślenia, że w art. 100c i art. 100d u.p.o.U. mowa o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro przepisy u.p.o.U. nie wprowadzają odrębnej - na potrzeby tej ustawy - definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Uwzględnić należy również fakt, że znaczna część spraw nie ma jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt, czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Przykładowo w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 u.o c. – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Gdyby przyjąć, że przepisy art. 100d u.p.o.U. dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, co prowadziłoby do wniosku, że przepisy art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.U. są bezprzedmiotowe. Objęcie zakresem tych unormowań cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.U., świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.U. nie tylko osób przybyłych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, lecz wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgodnie z literalnym brzmieniem ww. przepisów.

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 100c i 100d u.p.o.U. nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności. Wymaga podkreślenia jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do u.p.o.U. spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Federację Rosyjską działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U.) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. W konsekwencji zatem każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności.

NSA w wielu orzeczeniach zastrzegał jednak, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności istniejących w chwili wydania zaskarżonego wyroku (por. np. wyroki NSA z: 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1846/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.U. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., sygn. Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).

W rozpoznawanej sprawy przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną.

Zdaniem NSA, które tut. Sąd aprobuje, ponad dwuletni okres (od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r.) należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności organu administracji lub przewlekłego prowadzenia postępowania w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.p.o.U.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może jednakże prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" (dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności), lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483), dalej Konstytucja RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP.

W konsekwencji WSA w składzie rozpoznającym sprawę podzielił pogląd NSA wyrażony m.in. w wyroku z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2743/24,w którym NSA wyjaśnił, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d u.p.o.U. po 30 czerwca 2024 r. W związku z tym należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.U., jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tym samym Sąd zgodził się z argumentacją NSA z ostatnich kilku miesięcy (zob. np. wyroki NSA z dni: 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24, 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24, 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24).

Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie.

NSA stanął na stanowisku, że taka właśnie sytuacja, a mianowicie oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej, miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1 - 4 u.p.o.U. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r. w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, według którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (zob. wyroki przytaczane powyżej). Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. np. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 u.p.o.U., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r., w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości, bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu.

Takie rozwiązanie, w świetle tego, że odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.2007.C.303.01), dalej KPP, stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP, zgodnie z którym każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w tym artykule (zdanie pierwsze).

Sąd podziela pogląd, że niezgodność art. 100d u.p.o.U. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po 30 czerwca 2024 r. Zatem w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy do tego dnia ewentualna bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku podlegała ocenie z uwzględnieniem treści 100d u.p.o.U. (w brzmieniu obowiązującym do tego dnia) ze wszystkimi tego konsekwencjami omówionymi szczegółowo w dotychczasowym orzecznictwie NSA zapadłym w podobnych sprawach.

W przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy określa art. 112a u.o c. Zgodnie z art. 112a ust. 1 u.o c., który wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. (a więc kilkanaście miesięcy przed złożeniem wniosku przez skarżącego), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Jak natomiast stanowi art. 112a ust. 2 tej ustawy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. Powołany przepis wyznacza granice czasowe zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji, nie przesądzając jednocześnie o momencie, w którym to postępowanie zostaje zainicjowane. Kompletność wniosku pozwala jedynie na nadanie dalszego biegu sprawie, celem jej skutecznego zakończenia, ale sama nie przesądza o wszczęciu postępowania. Powyższe oznacza, że art. 112a ust. 1 i 2 u.o c. nie wprowadził żadnych zmian w zakresie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 179/22; wyrok WSA w Gliwicach z 24 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 28/24 - dostępny w CBOSA). Sąd podziela pogląd przedstawiony w orzecznictwie, iż wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli urzędnika czy uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania, a skutek określony w tym przepisie następuje zasadniczo także wtedy, gdy żądanie to dotknięte jest wymagającymi usunięcia brakami, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 234/22 - dostępny w CBOSA).

Skarga na bezczynność lub przewlekłość organu służy zwalczaniu stanu niezałatwienia sprawy administracyjnej mimo upływu terminu. Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Mając zatem na względzie treść art. 112a ust. 2 u.o c. oraz datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym na skutek tego wniosku zarzucana Wojewodzie przewlekłość wystąpiła. Dodanie do u.p.o.U. art. 100d zawiesiło termin na rozpatrzenie wniosku skarżącego do 30 czerwca 2024 r. 60 - dniowy termin zaś do rozpatrzenia wniosku strony o pobyt czasowy w celu wykonywania pracy upłynął bezskutecznie. Organ dopiero 10 października 2024 r. wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w celu uzupełnienia braków formalnych i złożenia odcisków papilarnych. Skarżący wykonał te czynności, jednak organ ponownie, tj. 14 maja 2025 r. wezwał skarżącego do przesłania dokumentów, co skarżący również wykonał. Następnie 15 lipca 2025 skarżący został wezwany do nadesłania wymaganych dokumentów i skarżący przesłał żądane dokumenty. Dopiero po wniesieniu skargi, tj. 29 października 2025 r. organ wydał decyzję o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę. Wobec tych faktów, należało stwierdzić, że zaistniały okoliczności uzasadniające przewlekłość Wojewody w prowadzonym postępowaniu.

Sąd doszedł jednakże do przekonania, że mimo przekroczenia terminu załatwienia sprawy przewlekłość Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. np. wyroki NSA z: 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18 - dostępne w CBOSA).

Przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także całokształt okoliczności sprawy i jej charakter, a także zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por: np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyroki WSA w Gdańsku z: 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13 i 27 czerwca 2013 r., SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14 - dostępne w CBOSA).

Oceniając zatem zaistniałą w sprawie przewlekłość, Sąd wziął pod uwagę opisane przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że przewlekłość organu administracji była nacechowana jego złą wolą lub lekceważącym podejściem do obowiązków procesowych wynikających z przepisów k.p.a. Z tego też względu Sąd nie uznał występującej przewlekłości za taką, która rażąco naruszyła prawo.

Sąd rozważył również zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny oraz sumy pieniężnej, o zasądzenie której wniósł skarżący. W okolicznościach faktycznych sprawy, zdaniem Sądu, brak podstaw do jego zastosowania. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 24 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 28/24 - dostępne w CBOSA). Taki naganny przypadek zwłoki organu nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej.

Wojewoda przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego, stąd postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienie wniosku. Wobec powyższego należało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzec o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.