II SA/Po 701/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-06-28	
Data wpływu	2010-10-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Maria Kwiecińska
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 2682/11
II OZ 376/11	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 134 par. 1, at 135, art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 170, art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 61 ust. 4; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 138 par. 2, art 12; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2010r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę	
Uzasadnienie
Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] 2008 r. Nr [...] , na wniosek M. M., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – obory do maksymalnej obsady w gospodarstwie 39 DJP wraz z pomieszczeniem na udojnię oraz budowie zbiornika zamkniętego na gnojówkę, na działce oznaczonej nr ew. [...] , położonej w m. B. gm. P..

Organ dopuścił budowę budynku obory na granicy z działką nr [...] za zgodą właściciela, ze względu na wymiar działki oraz na sąsiedztwo budynku mieszkalnego. Określił, iż powierzchnia zabudowy może mieć maksymalnie ok. 400 m2, szerokość elewacji frontowej należy dopasować do wymiarów działki (budowa w głębi działki), wysokość obiektu w kalenicy ma wynosić ok. 5,0 m, budynek ma być parterowy, jego dach może być stromy, jednospadowy, pokryty blachą. Jednocześnie zaznaczył, że ze względu na bliskie sąsiedztwo budynku mieszkalnego nie należy wyprowadzać otworów okiennych i wentylacyjnych w elewacji od strony budynku mieszkalnego. Dodatkowo nakazał inwestorowi posadzić wzdłuż granicy z drogą dojazdową pas zieleni izolacyjnej, wysokiej, szybko rosnącej, utworzonej z drzew lub krzewów zimozielonych (nie gubiących liści), które utworzą zwarty parawan o wysokości min. 2 m.

Właściciel sąsiedniej działki nr [...] - A. J. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Jego zdaniem budowa obory wraz ubojnią w bezpośrednim sąsiedztwie jego domu mieszkalnego jest niedopuszczalna. Wskazał, iż odór wydobywający się z obory będzie uniemożliwiał mu i jego rodzinie normalne korzystanie z nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] 2009 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza art. 59, 61 i 63, przepisom ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, oraz przepisom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Po rozpoznaniu skargi A. J. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 212/09 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Wyrok ten uprawomocnił się wobec niezaskarżenia go przez którąkolwiek ze stron.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że jeżeli postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zabudowy zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie znajduje zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa. Sąd stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie dokonał oceny, czy w niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium nie ustaliło, czy inwestycję zaplanowano na działce, na której znajduje się zabudowa zagrodowa i czy należące do inwestora M. M. gospodarstwo rolne przekracza powierzchnię średniego gospodarstwa rolnego w gminie P..

Sąd zaznaczył, iż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa". Niedopuszczalne jest zaś w postępowaniu dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu uznanie za definicję legalną określenia zabudowy zagrodowej zawartego w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który to przepis nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Tym samym to organy stosujące prawo winny dokonać samodzielnej wykładni językowej tego pojęcia. Sąd wskazując na słownikowe znaczenie zwrotów "zabudowa" i "zagroda" wskazał, iż pojęcie "zabudowa zagrodowa" należy definiować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Sąd podkreślił także, iż przy rozważeniu zastosowania art. 61 ust. 4 należy brać pod uwagę tylko obszar gospodarstw znajdujących się w granicach administracyjnych jednej gminy.

Dalej Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy winien był zbadać, czy zabudowa na należącej do inwestora M. M. działce nr [...] ma charakter zabudowy zagrodowej, a jeśli tak to, czy prowadzone przez nią gospodarstwo rolne w całości znajduje się na terenie tej gminy i czy jego powierzchnia odpowiada – jak podał w decyzji z 7 lipca 2008 r. Wójt Gminy P. – powierzchni 14,9378 ha. W przypadku pozytywnych ustaleń organ winien był sprawdzić jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie P. i czy gospodarstwo prowadzone przez inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. W przypadku ustalenia, że zabudowa na działce objętej przedmiotową inwestycją ma charakter zabudowy zagrodowej, a należące do M. M. gospodarstwo rolne jest większe niż średnie gospodarstwo rolne w Gminie P., zastosowanie znalazłby w sprawie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłączający stosowanie w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd wyjaśnił, że jeżeli przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy okaże się, że zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. to nie będzie zasadne badanie, czy inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inwestycja obejmująca zabudowę zagrodową zwolniona jest bowiem z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jeżeli jednak Kolegium ustali, że przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie ma zastosowania ze względu na charakter zabudowy na działce nr [...] lub wielkość gospodarstwa inwestora w stosunku do średniego gospodarstwa w gminie, koniecznym będzie powtórne zbadanie, czy inwestycja odpowiada wymogom przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Dalej Sąd wyjaśnił, iż regulowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Wójt Gminy P. w sposób wadliwy określił wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, przez co nie można wykluczyć, że jeżeli w wyniku ponownego rozpoznania sprawy okaże się, iż zastosowania nie znajduje przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., to niedopuszczalne będzie ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Po pierwsze, Sąd wskazał, iż wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany, o którym mowa w § 3 ust 1 powoływanego reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie odpowiada normie wyrażonej w § 3 ust 2 tego rozporządzenia. Pomimo obowiązku wyznaczenia granic obszaru analizowanego wokół terenu objętego inwestycją organ I instancji ograniczył zasięg obszaru analizowanego do działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Teren ten nie odpowiada trzykrotnej szerokości frontu działki nr 694, która wynosi ok. 52,5 m (szerokość frontu działki – 17,5 m x 3 m). Ponadto od frontu działki nr [...] obszar analizowany przebiega wzdłuż granicy tej działki i działek sąsiednich, zamiast obejmować również działki usytuowane po drugiej stronie drogi gminnej.

Dalej Sąd wskazał, iż w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2). Natomiast Wójt Gminy P. w swej decyzji nie określił w sposób konkretny szerokości elewacji frontowej zaplanowanej obory. Wskazał jedynie, że budynek ten winno się dopasować do wymiarów działki - budowa w głębi działki. W sporządzonej analizie organ podał, że nie ustalono maksymalnej szerokości elewacji frontowej, wskazując na dopasowanie do technologii. Szerokości elewacji jest bowiem ograniczona zachowaniem maksymalnej powierzchni zabudowy budynku. W ocenie Sądu ustalenia organu co do szerokości planowanej zabudowy jest niewystarczająca. Powołane przepisy § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia nakazują bowiem na konkretne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowego obiektu z uwzględnieniem szerokości obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym.

Zdaniem Sądu błędnie również określono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy. Organ I instancji w sporządzonej analizie wskazał, iż maksymalną wielkość powierzchni zabudowy ustalono na ok. 400 m2 na podstawie zabudowy w sąsiedztwie oraz w proporcji do potrzeb i technologii obory. Z analizy nie wynika jednak jaka jest wielkość powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Stąd nie sposób przesądzić, czy ustalenia organu w tym zakresie są trafne i odpowiadają normie wyrażonej w § 5 ust. 1 powoływanego rozporządzenia.

Ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika jaka jest geometria dachów i wysokość budynków znajdujących się w sąsiedztwie a zatem nie sposób ustalić, czy dokonane przez organ ustalenia co do geometrii dachu i wysokości planowanego obiektu budowlanego są zgodne z treścią § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Sąd podniósł także, iż orzekając w niniejszej sprawie organy orzekły niezgodnie z wnioskiem inwestora, pomijając kwestię rozbiórki istniejącej ciepłowni. Wprawdzie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla rozbiórki obiektu, to organy winny były do kwestii tej się odnieść. Sąd wskazał, iż pomocny w tym zakresie byłby przepis art. 105 § 1 k.p.a. dotyczący umorzenia postępowania w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania.

Decyzją z dnia [...] 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż zarówno decyzja organu I instancji jak i przeprowadzone postępowanie naruszają przepisy prawa w szczególności nie odnosząc się do wniosku inwestora ustalenie warunków zabudowy dla rozbiórki istniejącej w miejscu planowanej inwestycji ciepłowni. Dalej organ wskazał, iż Wójt Gminy P. winien dokonać oceny czy w rozpatrywanej sprawie nie znajdzie zastosowanie przepis art. 64 ust. 4 u.p.z.p. w przypadku ustalenia, iż przepis ten nie znajdzie zastosowania, organ I instancji powinien ponownie zbadać, czy planowane przedsięwzięcie odpowiada warunkom określonym w art. 61 ust 1 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, iż wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany nie odpowiada wymogom przewidziany w treści § 3 ust. 1 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a także, że w zaskarżonej decyzji nie określono w sposób konkretny dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej planowanej obory, błędnie oznaczono wskaźnik procentowy nowej zabudowy. Ponadto z analizy nie wynika jak jest geometria dachów i wysokość sąsiedniej zabudowy.

Organ wyjaśnił, iż z uwagi na stwierdzone uchybienia zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie i zasadnym było wydanie decyzji kasacyjnej o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. J. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. od wydania decyzji merytorycznej co narusza prawo skarżącego do rozpoznania sprawy bez uzasadnionej zwłoki.

A. J. podniósł, iż rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy w najmniejszym nawet stopniu nie uzupełnił zgromadzonego materiału dowodowego ani nie podjął takiej próby. Orzeczenie organu odwoławczego co do zasady powinno zaś mieć charakter reformacyjny, natomiast uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i mogą być stosowane jedynie w przypadku uzasadnionej konieczności usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Ponadto zgodnie z treścią art. 136 kpa jeżeli okaże się, iż w postępowaniu przeprowadzonym przed organem I instancji są pewne barki lub niejasności, organ odwoławczy może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowania wyjaśniające. Postępowanie to można również przeprowadzić w oznaczonym zakresie za pośrednictwem organu I instancji. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 r. ze zm. – dalej p.p.s.a.) przewiduje, iż uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zatem podkreślić, iż nie każde stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uwzględnienia skargi, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Innymi słowy, norma zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r. I OSK 92/09 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Równocześnie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08, publ. LEX 493588). Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a sąd zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Sąd nie może wracać już do kwestii wcześniej przesądzonych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 594/07, publ. LEX 440499) Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego.

Trzeba również zauważy, iż zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Artykuł ten wprowadza zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 613/08, publ. LEX 551652)

Powyższe uwagi są istotne ze względu na fakt, iż w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja został wydana w wyniku orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Po 212/09) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2009 r. wskazując na konieczność procesowego rozpoznania całości wniosku inwestora oraz na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pozwalającego ustalić czy w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i w zależności od poczynionych ustaleń przeprowadzenia odpowiadającej właściwym przepisom analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wbrew sugestiom skarżącego z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 212/09 nie sposób przy tym wyprowadzić wiążących organy administracji wytycznych co do tego, której instancji organ winien zrealizować zalecenia Sądu.

W szczególności wytycznych takich nie sposób wyinterpretować wyłącznie z faktu, iż Sąd uchylił jedynie orzeczenie organu II instancji. Zauważyć bowiem należy, iż przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego co do zasady jest właśnie decyzja organu odwoławczego (przesłanką wywiedzenia skargi jest bowiem wyczerpanie administracyjnego toku instancji) i to ta decyzja podlega kontroli sądu i jest obligatoryjnie uchylana w przypadku stwierdzenia, któregokolwiek z uchybień wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ewentualne uchylenie przez orzekający w sprawie sąd także decyzji organu pierwszej instancji ma charakter fakultatywny i znajduje oparcie w art. 135 p.p.s.a. stanowiącym, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wzruszenie - wraz z zaskarżonym aktem (decyzją, postanowieniem) podjętego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego można przy tym uzasadnić potrzebą przyspieszenia postępowania, aczkolwiek tak ujęta przesłanka pozostawia składowi orzekającemu pewną swobodę oceny i co za tym idzie nieskorzystanie przez sąd z możliwości uchylenia nie tylko orzeczenia zaskarżonego skargą, lecz także orzeczenia organu I instancji nie przesądza o niedopuszczalności wydania przez organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy decyzji kasatoryjnej.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis ten pozostawiał organowi II instancji pewną swobodę decyzyjną wyrażającą się we wskazaniu, iż organ ten jedynie może – lecz nie musi – podjąć określone w nim rozstrzygnięcie w przypadku spełnienia się wskazanych w nim przesłanek, w tym zaistnienia potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Z taką sytuacją mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 212/09 postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało wadliwie, przy czym nagromadzenie tych uchybień wymaga ponownego przeprowadzenia go w znacznej części. Podkreślić należy, iż wszystkie zasygnalizowane przez Sąd uchybienia zaistniały już na etapie postępowania przed organem I instancji, zaś wadliwość w działaniu organu odwoławczego polegała na ich recypowaniu do swojego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, iż stwierdzone wyjątkowo duże nagromadzenie uchybień proceduralnych w działaniu organu I instancji, w tym w szczególności nieodniesienie się do całości żądania strony i przeprowadzenie w sposób wadliwy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wręcz uniemożliwiało konwalidowanie wszystkich tych braków przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

O ile bowiem można sobie wyobrazić zweryfikowanie przez organ odwoławczy czy zabudowa na należącej do inwestora działce nr [...] ma charakter zabudowy zagrodowej, a jeśli tak to, czy prowadzone przez niego gospodarstwo rolne w całości znajduje się na terenie tej gminy i czy jego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie P., to samodzielna realizacja przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. pozostałych wytycznych Sądu zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. prowadziłaby de facto do zastąpienia organu I instancji w rozpoznaniu sprawy i czyniłaby pozorną dwuinstancyjność tegoż postępowania. Przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego dotyczącego charakteru zabudowy na działce inwestora i ewentualnej konieczności zastosowania art. 64 ust. 4 u.p.z.p. w sytuacji gdy niezależnie od tych ustaleń rozstrzygnięcia wymagałby inne zagadnienia, co uzasadniałoby wydanie decyzji kasatoryjnej stałoby również w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a.

W tej sytuacji zasadnym było oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.