Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi D. J. na uchwałę nr XXX/362/2011 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki", I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...], II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz D. J. kwotę 797 złotych (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi D. J. (dalej: skarżący) jest uchwała nr XXX/362/2011 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki".

Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w części, tj. w zakresie, w jakim powyższa regulacja przewiduje w obszarze działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P. przy ul. [...] wyłączenie w zabudowie poprzez wprowadzenie jedynie w części graficznej nieprzekraczalnej linii zabudowy aż do ściany frontowej istniejącego budynku.

Uchwale, w zakresie, o którym mowa powyżej, skarżący zarzuca:

1) istotne naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt. 1 oraz ust. 2 pkt. 4 i 6 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 7 pkt. 4 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm., dalej: u.z.o.z.) polegające na nieuzasadnionym ustaleniu w mpzp "Dębniki" jedynie w jego części graficznej zakazu nowej zabudowy na działce nr [...] obręb [...] jednostka P. i rozbudowy istniejącego budynku w kierunku ul. [...], zgodnie z jej przeznaczeniem w planie dla terenów MU, podczas gdy w zapisach tekstowych planu nie wprowadzono żadnych nakazów zachowania na tej działce zabudowy wraz z otoczeniem czy też samego ogrodu ;

2) istotne naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. poprzez wprowadzenia w części graficznej mzpz "Dębniki" dla działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P. nieprzekraczalnej linii zabudowy do ściany frontowej istniejącego budynku, poza którą nie można budować nowych budynków i rozbudowywać istniejących, nie zawierając jednocześnie w części tekstowej planu żadnych nakazów i zakazów w zakresie zabudowy dla wskazanej działki, co stanowi sprzeczność pomiędzy tekstem planu a rysunkiem planu;

3) istotne naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 13 ustawy z dnia 27.03.2003 r. u.p.z.p. poprzez zaniechanie przez organ wykonawczy Gminy Miejskiej Kraków czynności ponownego wyłożenia planu do publicznego wglądu po uwzględnieniu uwag Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13.10.2011 r., znak: 021.637.2011.MG, które zawierały szczegółowe wytyczne dotyczące zakresu kształtowania zabudowy i zagospodarowania budynków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków objętych projektem mpzp "Dębniki";

4) naruszenie art. 6 ust. 2 upzp w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego, które polega na nieuzasadnionym znacznym ograniczeniu prawa do zabudowy, jedynie w części graficznej planu, co skutkuje bezpodstawnym ograniczeniem w korzystaniu i rozporządzaniu prawem własności do nieruchomości położonej w obszarze objętym mpzp "Dębniki" stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjne P..

W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano m.in., że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Dębniki" był kilkakrotnie wykładany do publicznego wglądu. Z danych dostępnych na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Krakowa ustalono, że projekty części graficznej tego planu co najmniej dla dwóch etapów procedury planistycznej (w 2009 r. i 2010 r.- zał. nr 6 do skargi) nie zawierały w zakresie działki skarżącego przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż lica istniejącego budynku. Projekty te uwzględniały nieprzekraczalną linię zabudowy dla wszystkich działek przylegających do wschodniej granicy ulicy [...], w tym dla działki skarżącego, jako jednolitą ciągłą linię tożsamą dla wszystkich nieruchomości sąsiadujących. W toku prowadzonej korespondencji i rozmów w Biurze Planowania Przestrzennego UMK nie zostały udostępnione dokumenty stanowiące podstawę zmiany przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy w obszarze działki nr [...] w okresie trwania procedury planistycznej. Organ jedynie powołał się na wytyczne Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13.10.2011 r., znak: 021.637.2011.MG. Wytyczne WKZ zostały przekazane podmiotom sporządzającym projekt mpzp "Dębniki" po ustawowym terminie zakreślonym w procedurze planistycznej przewidzianej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dacie opracowania zaskarżonego w części planu, co spowodowało naruszenie przepisów proceduralnych, gdyż wytyczne WKZ zostały przekazane po dacie podpisania przez Prezydenta Miasta Krakowa Zarządzenia Nr 2300/2011 z dnia 11.10.2011 r. w przedmiocie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki".

Wskazane wytyczne zawierały jedynie postulat WKZ odnośnie zachowania istniejącego ogrodu od ul. [...] przed budynkiem nr [...], a nie nakaz czy ograniczenia dla strefy ochrony krajobrazu kulturowego czy strefy ochrony konserwatorskiej. Jak wynika z części tekstowej mpzp "Dębniki", realność przy ul. [...] nie została objęta szczególną ochroną przewidzianą dla ww. stref. Niezależnie od powyższego, uszło uwadze organom, że postulat WKZ dotyczył nieruchomości i urządzonego na niej ogrodu stanowiących własność prywatną, teren nie był i nie jest ogólnodostępny, a ochroną zabytków został objęty wyłącznie budynek oznaczony na rysunku planu nr [...]" wpisany wówczas do gminnej ewidencji zabytków. Jednocześnie należy stwierdzić, iż brak jest jakichkolwiek szczegółowych opracowań i analiz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jak również Miejskiego Konserwatora Zabytków, do założeń mpzp Dębniki w przedmiocie objęcia ochroną planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia budynku przy ul. [...], jak również samego ogrodu wokół budynku przy ul. [...]. już w 2009 r. budynek kwalifikował się do rozbiórki, co zostało wskazane w analizie urbanistycznej B. S.A., wykonawcy projektu mpzp "Dębniki". Dlatego też współwłaściciel nieruchomości - ciotka skarżącego, w ramach czynności zachowawczych w trybie art. 209 kc, poczyniła starania o wykreślenie budynku przy ul. [...] z ewidencji zabytków, co nastąpiło w dniu 16.11.2017 r.

Zbyt daleko idące graniczenie w zabudowie wprowadzone w części graficznej mpzp "Dębniki’ dla działki nr [...] stanowi jaskrawy przykład braku zachowania proporcji pomiędzy dobrem publicznym a interesem właściciela nieruchomości. wprowadzona w sposób irracjonalny na rysunku planu istniejąca nieprzekraczalna linia zabudowy dla działki nr [...], ogranicza właściciela nie tylko w zabudowie dopuszczonej w obszarze 13 MU, lecz także godzi w jego interes majątkowy. Linia ta powoduje , że nieruchomość utraciła na wartości, właściciel odczuwa negatywne skutki ekonomiczne, gdyż nie może sprzedać udziału wg cen rynkowych nieruchomości o podobnym przeznaczeniu w obszarze planu. Skarżący wskazuje dalej, iż Organ stanowiący Gminy Miejskiej Kraków poprzez zakaz ustanowiony wyłącznie w części graficznej planu dla działki nr [...] obr. [...] naruszył zasadę proporcjonalności przy ograniczaniu prawa własności, ustanowioną w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zwłaszcza, że wprowadzenie analizowanego zakazu do planu nie odnajduje odzwierciedlenia w części tekstowej planu. Co pozbawia właścicieli realności przy ul. [...] nie tylko do korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, ale również pozbawia możliwości pobierania pożytków, rozporządzania nieruchomością bez uszczerbku majątkowego oraz jej zagospodarowania w sposób podobny jak nieruchomości sąsiadujące wpisane do gminnej ewidencji zabytków, które mogą zostać rozbudowane oraz nadbudowane do wysokości ok. 12 metrów. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1458/11, sąd zwraca uwagę, że pod pojęciem "ustaleń planu" należy rozumieć jego merytoryczną treść mającą charakter normatywny, co oznacza, że ustalenia normatywne planu należy odkodowywać zarówno z jego części tekstowej, jak i graficznej. A wobec powyższego, wprowadzony jedynie w części graficznej zakaz zabudowy w obszarze działki nr [...] obr. [...] nie mieści się w pojęciu "określania szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie kształtuje on bezpośrednio sposobu zagospodarowania lub użytkowania terenu - ten wyrażać się będzie bowiem ogólnie w wykorzystywaniu całej nieruchomości, zgodnie z jej mieszkaniowo-usługowym przeznaczeniem w pełnym obszarze.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, skarżący wskazuje, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę proporcjonalności. Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że o wprowadzeniu ograniczeń w zabudowie działki stanowiącej współwłasność strony skarżącej zadecydowała treść uzyskanych w toku procedury planistycznej wytycznych Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie znak: 021.637.2011.MG, na podstawie których organ postulował "zachowanie istniejącego ogrodu od ul. [...] przed budynkiem przy ul. [...]. Nadbudowa ewidencyjnych budynków [...] tylko w wypadku powstania zabudowy, tworzącej pierzeje ulicy". Zatem wrysowana nieprzekraczalna linia zabudowy na działce nr [...] stanowi odzwierciedlenie wskazań Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który postulował zachowanie istniejącego ogrodu przed istniejącym budynkiem pod adresem [...]. Projekt planu uzupełniony m.in. o nieprzekraczalną linię zabudowy na działce nr [...] został w marcu 2011 r. przekazany do uzgodnienia do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie i pismem znak: OZKr.MG.530-45/11 z dnia 29.04.2011 r. uzyskał pozytywne uzgodnienie. W ocenie Strony Przeciwnej podnoszone w skardze zarzuty sprzeczności zapisów skarżonej uchwały z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, polegające na wyznaczeniu przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy przez ścianę frontową istniejącego budynku, poza którą nie można budować nowych budynków i rozbudowywać istniejących są niezasadne, gdyż wytyczne Studium nie regulują w ogóle kwestii związanych z wyznaczeniem przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy. Sposób wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy wynikał z treści uzgodnień z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie, na podstawie których zawarto nakaz zachowania istniejącego ogrodu od ul. [...] oraz ochrony rzutu budynku, gabarytu, kompozycji fasady oraz ochrony historycznego wystroju wnętrza. Należy zaznaczyć, że wyznaczenie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy stanowi obowiązkowy element, który określony jest w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z treścią obowiązującego wdacie uchwalenia skarżonej uchwały § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 poz. 164 poz. 1587), na podstawie którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy powinny w szczególności zawierać "określenie linii zabudowy". Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia procedury sporządzenia planu miejscowego, polegających na rezygnacji z ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego do ponownego wglądu po uwzględnieniu wytycznych Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 13 października 2011 r., znak: 021.637.2011.MG, organ wyjaśnił, że projektant zewnętrzny planu miejscowego - B. SA, otrzymał tej samej treści wytyczne od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na przełomie stycznia/lutego 2011 r. Wynikające z tych wytycznych ustalenia zostały następnie wprowadzone do projektu planu miejscowego, który został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 24 maja do 21 czerwca 2011 r.

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że organy współuczestniczące w procedurze planistycznej zawsze mogą zmienić swoje stanowisko w przedmiocie uzgodnienia projektu planu (por. art. 26 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z tym, mogą wydać stanowisko również po upływie wyznaczonego terminu na uzgodnienie projektu planu.

Skarżony plan miejscowy był już kilkakrotnie poddany kontroli sądowoadministracyjnej. W wydanych wyrokach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzono naruszenia zasad lub trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" oraz właściwości organów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2016 r. w Krakowie, sygn. akt. II SA/Kr 402/16; z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 630/12 oraz z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt. II SA/Kr 710/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt. II OSK 2473/12 oraz z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt. II OSK 2661/13).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wobec braku wskazania przez strony możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w powołanym wyżej trybie.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem powyżej wskazanych reguł, Sąd stwierdził podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej części, uznając część zarzutów skargi za zasadne.

W pierwszej kolejności należało zweryfikować przesłanki dopuszczalności skargi. Jako, że skarżony plan został uchwalony w 2011 r., zastosowanie znajduje art. 54 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1.06.2017 r. Konieczne zatem było poprzedzenie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący warunek ten spełnił. W aktach sądowych znajduje się pismo z dnia 15 kwietnia 2022 r. skierowane do Rady Miasta Krakowa wzywające do usunięcia naruszenia prawa (k. 17 sądowych akt sprawy).

W dalszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie interes prawny skarżącego został naruszony, gdyż kwestia przeznaczenia działki nr [...] stanowiącej współwłasność skarżącego, oznacza, że jego prawo doznało ograniczeń, na co wskazują podniesione w skardze zarzuty. Zatem skarżący posiada legitymację do domagania się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości, której jest współwłaścicielem.

Skarga jest zatem dopuszczalna. Przechodząc do merytorycznego badania skargi Sąd stwierdził, co następuje.

Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).

W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, wyrok WSA w Opolu z 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 275/21, wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

W przedmiotowej sprawie bezsprzecznie w momencie uchwalenia przedmiotowego mpzp budynek położony przy ul. [...] wpisany był do gminnej ewidencji zabytków. Miejscowy plan, którym objęta jest działka nr [...] stanowiąca współwłasność skarżącego obejmuje obszar [...]. Są to tereny wyznaczone granicami: - od północy ul. [...] i ul. [...], - od zachodu ul. [...], - od południa ul. [...], - od wschodu ul. [...]. Zgodnie z § 3 planu podstawowym celem planu jest stworzenie prawnych warunków dla zagospodarowania przestrzennego obszaru w zgodności z wymogami kształtowania ładu przestrzennego i wymogami zrównoważonego rozwoju oraz kierunkami wyznaczonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zwanym dalej "Studium". Plan stanowić będzie podstawę realizacji programów inwestycyjnych w terenach przeznaczonych do zabudowy, ochrony zasobów kulturowych obszaru, uzupełnienia funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo – usługowej oraz usługowej, przy uwzględnieniu podstawowych zasad określających cel jego sporządzenia: 1) zachowania istniejącego charakteru zabudowy kształtującej tkankę miejską, a w szczególności jej wartościowych historycznych układów urbanistycznych, ukształtowanych przez XIX i XX - wieczną zwartą zabudowę mieszkalną i mieszkalno – usługową oraz historycznego układu komunikacyjnego; 2) zapewnienia kontynuacji zabudowy w sposób nawiązujący do wartościowych historycznych zabudowań poprzez staranne wkomponowanie nowej zabudowy w istniejącą tkankę, dostosowanie do jej gabarytów i charakteru; 3) utrzymania lub odtworzenia w granicach Rynku Dębnickiego charakteru układu centralnego dawnych rynków jako lokalnego historycznego centrum dzielnicy – przywrócenia efektu jednoprzestrzenności placu poprzez reorganizację elementów rozbijających kompozycję wnętrza oraz utrzymania zabytkowego charakteru architektonicznego, z przywróceniem walorów przestrzennych i estetycznych; 4) zachowania i ochrony historycznego układu komunikacyjnego; 5) ochrony panoram i ekspozycji sylwety Dębnik od strony Wisły, widoku Wawelu, mostu Dębnickiego jak i ekspozycji sylwety miasta od strony Dębnik w kierunku Wisły; 6) zapewnienia rozwoju zagospodarowania rekreacyjnego i turystycznego w ramach zieleni urządzonej poprzez ochronę istniejących skwerów zieleni oraz aktywizację rekreacyjną tych terenów; 7) przebudowę i rozbudowę elementów układu komunikacyjnego niezbędnego dla zapewnienia dostępności obszaru jak i właściwego skomunikowania terenów o określonym przeznaczeniu oraz budowie, przebudowie i rozbudowie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi obszaru objętego planem.

Zgodnie z § 4 pkt 1 obowiązującego w dacie uchwalenia planu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać m.in. ustalenia dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Z kolei w części graficznej powinny znaleźć się m.in. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i linie zabudowy (§ 7).

Nieruchomość, której współwłaścicielem jest skarżący położona jest w jednostce oznaczonej symbolem 13 MU tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W części tekstowej planu dla tych terenów w § 11 mpzp przewidziano następujące zasady (§ 27 mpzp) :

Podstawowym przeznaczeniem terenów 1MU –16MU jest: 1) zabudowa usługowa; 2) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami wbudowanymi lub bez usług; 3) zabudowa i zagospodarowanie towarzyszące zabudowie, o której mowa w pkt 1 i 2 i funkcjonalnie z nią związane, w tym: a) zieleń urządzona, b) niewydzielone na rysunku planu drogi, dojazdy, dojścia do budynków, c) naziemne i podziemne miejsca postojowe zgodnie z §15 ust.1 pkt 6, d) obiekty małej architektury, e) obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. 3. Zakazuje się lokalizacji wolnostojących i wbudowanych usług mogących stwarzać uciążliwości dla mieszkańców, przy czym przez usługi takie należy rozumieć rodzaj działalności usługowej mogącej w rozumieniu przepisów odrębnych znacząco oddziaływać na środowisko. 4. Ustala się następujące warunki zagospodarowania terenu: 1) utrzymuje się obiekty, o których mowa w §11 ust. 1 pkt 1 i 2, w historycznie ukształtowanych zespołach zabudowy w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MU - 16MU, z zastrzeżeniem pkt 4; 2) dopuszcza się nadbudowę, przebudowę lub rozbudowę istniejącej zabudowy, nie wpisanej do gminnej ewidencji zabytków, w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MU, 2MU, 3MU, 4MU, 5MU, 6MU, 9MU, 10MU, 11MU, 13MU, 14MU, 15MU i 16MU; 3) dopuszcza się przebudowę i odbudowę obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, o których mowa w §11 ust. 1 pkt 2 zgodnie z §11 ust. 2 pkt 4 i 6; 4) dopuszcza się nadbudowę obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków oznaczonych na rysunku planu symbolami: ez_29, ez_16, ez_149, ez_150, ez_138, ez_154, ez_153, ez_30, ez_81, ez_142, ez_109, ez_08, ez_104, ez_88, ez_127 i ez_166 na zasadach określonych w §11 ust. 2 pkt 3; 5) dopuszcza się nadbudowę, przebudowę lub rozbudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej albo przekształcenie istniejącego zagospodarowania na cele związane z przeznaczeniem podstawowym, poprzez zmianę funkcji, przebudowę lub rozbudowę istniejących budynków oraz realizację nowych obiektów usługowych,z zastrzeżeniem §11 dla obiektów wpisanych do ewidencji zabytków; 6) noworealizowana zabudowa musi odznaczać się wysokim standardem architektonicznym nawiązującym do charakteru historycznej zabudowy sąsiedniej, 7) w sytuacji łączenia funkcji mieszkaniowej i usługowej w budynkach, usługi należy lokalizować w najniższych kondygnacjach budynków.

Jednocześnie w planie zawarte zostały odrębne regulacje w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (§ 11 mpzp). Zidentyfikowano w planie obiekty wpisane do ewidencji zabytków. Zostały one wskazane w części tekstowej i naniesione w części graficznej. Wśród nich znajduje się także kamienica przy ul. [...], na działce nr [...]. W § 11 ust. 1 pkt 4 mpzp w zakresie ochrony obiektów wpisanych do ewidencji zabytków obowiązuje ochrona rzutu budynku, gabarytu i kompozycji fasady oraz ochrona historycznego wystroju wnętrza.

Analiza opinii Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 13 października 2011 r. znak 21.637.2011.MG (k. 19 tom 2 administracyjnych akt sprawy), powoływanej w przedmiotowej sprawie, nie pozostawia wątpliwości, że rację ma skarżący twierdząc, że Konserwator nie nakazał, lecz jedynie postulował zachowanie istniejącego ogrodu od ul. [...] przed budynkiem przy ul. [...].

Tymczasem organ planistyczny uzasadnia wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...] treścią tej opinii, co w świetle powyższego stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego. Jak już wspomniano, z opinii tej nie wynika konieczność wyłączenia działki nr [...] spod zabudowy. Znajdują się tam jedynie zalecenia (postulaty) zachowania ogrodu znajdującego się za budynkiem przy ul. [...]. Świadczy to o automatyzmie działania organu administracji publicznej, który przyznał prymat interesowi publicznemu, bez wnikliwej analizy, czy rzeczywiście powinien on mieć pierwszeństwo przed interesem indywidualnym. Skutkiem braku tej refleksji jest uchwalenie planu, który jest wewnętrznie sprzeczny. Z jednej bowiem strony działka nr [...] znalazła się w obszarze umożliwiającym jej zainwestowanie (tereny oznaczone symbolem MU). Innymi słowy jej przeznaczenie umożliwia zabudowę, oczywiście z uwzględnieniem określonych w § 27 mpzp, zasad zagospodarowania terenu. Z drugiej jednak strony, możliwość tej zabudowy została istotnie ograniczona przez określone ukształtowanie linii zabudowy wrysowanej w załączniku graficznym. Jest to nieprzekraczalna linia zabudowy wrysowana w taki sposób, który uniemożliwia w rzeczywistości zabudowę w głąb działki m.in. za znajdującym się na niej budynkiem, mimo, że przeznaczenie terenu w części tekstowej jak najbardziej przemawia za inwestycyjnym charakterem tej działki. Ukształtowane w ten sposób rozwiązania planistyczne pozostają zatem ze sobą w sprzeczności. Co więcej, o przeznaczeniu terenu w miejscowych planach rozstrzyga się w części tekstowej, nie zaś w części graficznej i to przy pomocy wyznaczenia linii zabudowy, która z istoty swojej ma charakter porządkujący i wyznacza odległość obiektów kubaturowych od dróg. Nie może być zatem wykorzystywana jako instrument zmiany de facto przeznaczenia terenu. Taki sposób sporządzania planu w ocenie tut. Sądu stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to jest istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Zasady sporządzania planu to merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia. Naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 63/22, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 371/22). Nie znajduje oparcia w aktach planistycznych, w szczególności w świetle opinii Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, przyznanie prymatu interesowi publicznemu ze szkodą dla prawa własności działki nr [...] przy ul. [...].

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia trybu sporządzania planu przez niewyłożenie miejscowego planu do publicznego wglądu po uzyskaniu opinii Konserwatora. Jak wynika z akt planistycznych formalnie opinia WKZ opatrzona jest datą 13 października 2011 r. (k. 19, tom 2 akt planistycznych). Jednakże z tej opinii wynika, że jej treść była przesłana B. S.A. 1 marca 2011 r. (k. 21 , tom 2 akt planistycznych). Dlatego też plan wyłożony do wglądu w okresie od 24 maja do 21 czerwca 2011 r. uwzględniał postulowane przez WKZ zmiany (rysunek planu wyłożonego do wglądu, tom 2 akt planistycznych).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 oraz art. 205 p.p.s.a zasądzając od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz D. J. kwotę 797 złotych (słownie siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składają się: kwota uiszczonego wpisu sadowego (300 złotych), koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych (480 złotych) oraz kwota opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 złotych).