II SA/Kr 1314/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2025-10-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska
Paweł Darmoń	
Symbol z opisem	6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	uchylono decyzję organu II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 115 poz 741; art 136 ust 3; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168; art 105 par 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 sierpnia 2025 r., znak: WS-VI.7534.3.30.2025.MK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
II SA/Kr 1314/25

UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją z 21 marca 2025 r., znak: GN-II.6821.1.43.2023.JM, wydaną m.in. na podstawie art. 136 ust. 3 i 4 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "ugn"), umorzył – wszczęte z wniosku A. B. i M. R. – postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...] (KW nr [...]), nr [...] (KW nr [...]) oraz nr [...] i nr [...] (KW nr [...]) położonych w obr[...] K. jedn. ewid. Z. w granicach dawnej działki nr [...] b. gm. kat. K. ze względu na to, że nie była przedmiotem wywłaszczenia.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w oparciu o kompilację działek nr [...] poł. w b. gm. kat. K. z mapą ewidencyjną dla obrębu [...] K. (sporządzoną przez geodetę uprawnionego i wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 8 grudnia 2017 r. pod nr [...]) ustalił, że dawna działka nr [...] stanowi aktualnie części działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Do akt sprawy pozyskał plan sytuacyjny R. oraz części gruntu sprzedanego w latach 1945-1947 folwarku "Z. " we wsi K. l. dz. [...] z dnia 17 października 1949 r. – dawna działka nr [...] stanowiła drogę [...].

Zgodnie z planem sytuacyjnym resztówki majątku ziemskiego pod nazwą F. - księga hipoteczna nr [...] - [...] wraz z wykazem zmian gruntowych l. ks. rob. [...], wpisanym do ewidencji składnicy geodezyjnej w dniu 3 listopada 1965 r. pod nr [...] pkt II: "Postanowieniem Sądu Powiatowego w K. z dnia 22 sierpnia 1962 r. sygn. akt [...] przypadają na rzecz Skarbu Państwa działki hipoteczne oznaczone numerami: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz części działek hipotecznych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]".

W planie sytuacyjnym jako stan nowy ujawniono własności działek: dla Skarbu Państwa zostały wydzielone działki oznaczone numerami: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Działki nr [...] oraz nr [...] stanowią własność W. R., działka nr [...] stanowi rzekę (dobro publiczne), natomiast działka nr [...] stanowi drogę (dobro publiczne).

W związku z powyższym pozyskano wspomniane postanowienie (prawomocne z dniem 8 listopada 1962 r.), w którym przysądzono na własność nabywcy – Narodowego Banku Polskiego, Oddziału Wojewódzkiego w K. nieruchomość "obj. księgą hipoteczną [...] p.n. F. , dalszy ciąg Ks. wieczystej [...] prowadzonej przy Sądzie Powiatowym dla m. K. w K. - z wyłączeniem działek nr [...] - oraz z wyłączeniem części działek nr [...] - położoną w K. ".

Następnie nieruchomość ta została przekazana na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi do dyspozycji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Krakowie, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, który ostatecznie przekazał ją Gromadzkiej Radzie Narodowej w P. co potwierdza treść protokołów zdawczo-odbiorczych (10 lipca 1963 r., 25 sierpnia 1965 r. i 10 stycznia 1969 r.). Na mocy zasady jednolitego funduszu własności państwowej Skarb Państwa był jedynym właścicielem nieruchomości należących do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi, nawet tych przekazanych w zarząd państwowym osobom prawnym.

Postanowieniem z 10 stycznia 1962 r. sygn. akt [...] Sąd Powiatowy w K. w sprawie egzekucyjnej wierzyciela Narodowy Bank Polski – Oddział Wojewódzki w K. przeciwko W. R.: przybił nieruchomość obj. księgą hipoteczną [...]n. F. , dalszy ciąg księgi wieczystej [...] prowadzonej przy Sądzie Powiatowym dla m. K. w K. - z wyłączeniem działek nr: [...] oraz z wyłączeniem części działek nr: [...] na rzecz wierzyciela za cenę [...] zł.

W piśmie NBP z 28 lutego 1963 r. nr C-I/S 11/59 do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej podano: "W toku postępowania egzekucyjnego (...) Bank – wobec braku nabywców na dwóch licytacjach – przejął na własność za zapłatą 3/4 części ceny szacunkowej, tj. za kwotę [...]z ustawowymi odsetkami wynoszącymi [...] czyli ogółem za [...] część nieruchomości położonej w K. , pow. K., a objętej księgą hipoteczną [...] p.n. "F. " dalszy ciąg księga wieczysta nr [...] prowadzonej przy Sądzie Powiatowym dla m. K.. Nieruchomość przejęta przez Bank obejmuje tereny częściowo zarosłe krzewami i laskiem, a częściowo działki gruntu przy budynkach. Znajduje się tam kamieniołom (wapiennik), budynek mieszkalny, budynek gospodarczy, piec do wypalania wapna oraz ruiny zamku z XVII w.".

Zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym spisanym 10 stycznia 1969 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Krakowie przejęło nieruchomość położoną na terenie wsi K., gromady P. oznaczonej wg mapy ewidencyjnej numerami działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Zatem część nieruchomości oznaczonej jako dawna działka nr [...] została przejęta (nabyta) przez Skarb Państwa w trybie egzekucji komorniczej. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w szczególności w treści postanowień pod sygn. akt [...] (z dnia 10 stycznia 1962 r., 21 marca 1962 r. i 22 października 1962 r.) oraz korespondencji prowadzonej między NBP w K. a terenowymi organami władzy państwowej (pismo z dnia 11 lutego 1962 r. nr Rol.V-5/19/62, z dnia 16 marca 1962 r. nr C-I/S 11/59, z dnia 28 lutego 1963 r. nr C-I/S 11/59). Zgodnie z analizą geodety uprawnionego nie odnaleziono dokumentów potwierdzających, iż dawna parcela nr [...] oraz powstałe z niej działki stanowiły przedmiot wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Na podstawie KW nr [...] ustalono, iż działka nr [...] stała się własnością J. D. na podstawie umowy sprzedaży SPD 3, Rep A nr [...] z dnia 28 sierpnia 1996 r., a aktualnie stanowi współwłasność ustawową majątkową małżeńską A. D. i J. D. na podstawie oświadczenia w przedmiocie ustalenia prawa własności i użytkowania wieczystego odnośnie składników wchodzących w skład majątku wspólnego małżonków (akt notarialny Rep A nr [...] z dnia 2 lutego 2010 r.).

Zgodnie z aktualną informacją z rejestru gruntów działka nr [...] stanowi współwłasność ustawową majątkową małżeńską A. D. i J. D. na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży Rep A nr [...] – nieruchomość nie posiada założonej księgi wieczystej.

Jak wynika z wykazu zmian gruntowych z dnia 3 listopada 1965 r. nr 258/14/20/65, część majątku sprzedano bez kontraktów notarialnych (pozahipotecznie), w latach 1946-1948, działki oznaczone na planie [...] i [...]. Według tego wykazu właścicielem działki nr [...] był P. N.. Obecnymi właścicielami działki nr [...] są: M. N. i M. N. (KW nr [...]).

Działki: nr: [...] stanowią współwłasność osób trzecich na podstawie umowy sprzedaży, a zwrot nieruchomości stanowiącej własność osób prywatnych nie jest możliwy.

Na podstawie KW nr [...] ustalono, iż działka nr [...] przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 713 Kodeksu Napoleona obowiązującego na części ziem polskich od dnia 1 maja 1808 r. do 31 grudnia 1946 r., zgodnie z którym dobra nie mające właściciela należą do narodu. Aktualnie stanowi własność Gminy Z. na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego nr WS-VII.7532.1.94.2018.Bi z dnia 3 kwietnia 2018 r. wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych.

W odwołaniu A. B. podniosła, że jej ojciec prowadził prosperujący wapiennik, do którego wybudował 1,5 km asfaltowanej drogi dojazdowej, która służy obecnym mieszkańcom. Powodem licytacji było prześladowanie przez PZPR (zatrzymanie pozwolenia na prowadzenie przedsiębiorstwa, domiary, grzywny). Nieruchomość nie powinna była przejść na NBP, bo ojciec spłacił dług bankowy, po czym komornik pismem z 11 grudnia 1969 r. przedstawił wniosek o wykreślenie w dziale III KW dawnej [...] adnotacji o wszczęciu egzekucji z nieruchomości. Zabezpieczenie wierzytelności wygasło w 1969 r., bank to potwierdził 10 września 2010 r. zezwoleniem na wykreślenie długu. Działkę nr [...] i pozostałe gmina sprzedała bezprawnie D. . Wszystkie te działki należały do ojca włącznie z zamkiem, który był wyłączony z licytacji, zgodnie z dokumentami sadowymi, dowód stanowi zaświadczenie bankowe o wygaśnięciu zabezpieczenia wierzytelności. Wojewoda przyznaje, ze ojciec był właścicielem zamku. Na jakiej podstawie gmina sprzedała zamek w 1997 r. D. a potem tereny zieleni i lasy w 2002 r., działkę nr [...] i [...] o powierzchni 4.392 ha bez zawiadomienia zgodnie z prawem pierwokupu? Nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa wskutek niesprawiedliwego działania reżymu komunistycznego, który posłużył się, wówczas nie-niezawisłym, Sadem Powiatowym do prześladowania właścicieli. Wiele działek było wyłączonych z egzekucji, a mimo to zostały przejęte przez Skarb Państwa.

Wojewoda Małopolski decyzją z 11 sierpnia 2025 r., znak: WS-VI.7534.3.30.2025.MK, wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy, wskazując przy tym, że organ prowadzący postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest władny do dokonywania oceny prawnej procesu nabycia spornej nieruchomości, ani uprawniony do stosowania przepisów o zwrocie w sytuacjach, gdy w sposób oczywisty nie mogą one znaleźć zastosowania. Powyższe nie wyłącza możliwości odzyskania prawa własności w przewidzianych do tego trybach administracyjnych bądź na zasadach prawa cywilnego.

W skardze A. B. wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania (zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, bo nie ustalono podstaw prawnych przejęcia nieruchomości i czy rzeczywiście nie mieści się ono w art. 216 ugn, zwłaszcza że organ odwoławczy przyznał rozbieżności w identyfikacji działek (organ pierwszej instancji błędnie wskazał numery);

2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa przez uznanie, że skoro miała miejsce egzekucja, to instytucja zwrotu nie ma zastosowania bez zbadania, czy późniejsze przekazanie do Państwowego Funduszu Ziemi i następnie do Gromadzkiej Rady Narodowej nie powoduje objęcia reżimem zwrotowym;

3) art. 136 ust. 3 i art. 216 ugn przez uznanie, że każde przejęcie w trybie egzekucji wyłącza stosowanie przepisów o zwrocie, podczas gdy art. 216 ugn rozszerza zakres zastosowania instytucji zwrotu na różne akty i ustawy, bez przeanalizowania, czy przejęcie przez Skarb Państwa w drodze postanowienia sądu o przysądzeniu własności (1962 r.) mieści się w tym katalogu;

4) art. 8 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez brak odniesienia się do zarzutów i ograniczenie się do stwierdzenia, że organ nie jest władny badać zarzutów dotyczących prawa pierwokupu, wadliwych sprzedaży przez gminę i braku odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt SK 39/15) i podniosła, że sprawa nie stała się bezprzedmiotowa, bo roszczenie o zwrot nieruchomości istnieje i zostało prawidłowo zainicjowane przez osoby legitymujące się interesem prawnym, natomiast jest spór co do przesłanek zastosowania instytucji zwrotu. Zdaniem skarżącej art. 713 Kodeksu Napoleona zawiera normę na tyle zbliżoną charakterem do sytuacji objętych art. 216 ugn, że konieczne jest głębsze przeanalizowanie tej analogii. Według skarżącej organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że nie może oceniać wcześniejszych transakcji cywilnoprawnych zamiast odnieść się do aktów notarialnych z 1947 r., zapisów księgi wieczystej nr [...] i faktu, że gmina dysponowała nieruchomością bez tytułu prawnego, sprzedając ją osobom trzecim, naruszenia prawa pierwokupu i braku wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że z akt wynika, że po przysądzeniu własności na rzecz Narodowego Banku Polskiego w 1962 r. nieruchomość została przekazana Państwowemu Funduszowi Ziemi, a następnie do dyspozycji Gromadzkiej Rady Narodowej, co mogło powodować, że została objęta reżimem zwrotowym z art. 216 ugn.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi.

22 grudnia 2025 r. Jerzy i A. D. (uczestnicy postępowania) wnieśli o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej "u.g.n."), w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 maja 2019 r., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 136 ust. 3a u.g.n. w przypadku gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części. Wedle art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Powołane przepisy stanowią determinantę prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek jej istotnym uzupełnieniem jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Na tle powyższych przepisów wyraźnie rysują się trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Dalej wskazać należy, że godnie z przepisem art.105 § 1 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten reguluje zatem sytuację, gdy zachodzi brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje wtedy, gdy istnieje sprawa administracyjna załatwiana w tej formie działania, a zatem gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej uprawnienia i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej z uwagi na to, że podmiot ten znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie. Decyzja, jak każdy indywidualny akt stosowania prawa, musi mieć adresata oraz podstawę faktyczną i prawną (szerzej o sprawie administracyjnej T. Kiełkowski, Sprawa..., s. 32-58).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może mieć charakter pierwotny i następczy. Pierwotna bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wtedy, gdy po wszczęciu postępowania administracyjnego i podjęciu w nim czynności procesowych okaże się, że w dacie wszczęcia postępowania nie istniała sprawa administracyjna, którą organ administracji miałby rozstrzygać decyzją. Organ administracji publicznej nie powinien bowiem z urzędu wszczynać postępowania, które jest bezprzedmiotowe, ani też dopuścić do jego wszczęcia na wniosek. W tym drugim przypadku ustawa przewiduje możliwość wydania postanowień o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a) lub o zwrocie podania (art. 66 § 3). Jeżeli organ stwierdzi istnienie przesłanek pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania po jego wszczęciu, powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Jest to trafne stanowisko. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje obecnie pogląd, że organ administracji publicznej stosuje art. 61 a i postanowieniem odmawia wszczęcia postępowania, gdy brak przesłanek do jego prowadzenia jest oczywisty. W każdym innym przypadku, np. gdy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i dopiero w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. W przypadku ustalenia, że żądający wszczęcia postępowania jest stroną, postępowanie powinno się zakończyć wydaniem decyzji co do istoty (art. 104), a w przypadku braku przymiotu strony - umorzeniem postępowania stosownie do art. 105 § 1 (zob. np. wyroki NSA: z 7.02.2017 r., II OSK 1625/15, LEX nr 2239298, oraz z 29.11.2017 r" II OSK 337/17, LEX nr 2429359).

Następcza bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania odpadną przesłanki decydujące o dopuszczalności jego prowadzenia, czyli o istnieniu sprawy administracyjnej.

W rozumieniu art. 105 § 1 sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Inaczej mówiąc, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W orzecznictwie administracyjnym i sądowoadministracyjnym reprezentowany jest też pogląd, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu, opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, to organ administracji nie może uchyląć się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Czym innym jest kwestia zasadności takiego wniosku, która powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania (wyroki NSA: z 29.01.2020 r" II OSK 3589/18, LEX nr 3034034; z 22.11.2019 r" II GSK 3210/17, LEX nr 2772152; z 3.04.2019 r., II OSK 1242/17, LEX nr 2647436; z 15.12.2011 r., II GSK 1355/10, LEX nr 1151648). Dopiero wynik postępowania pozwala na ocenę zasadności żądania strony. O ile zatem umorzenie postępowania administracyjnego podyktowane jest przesłankami procesowymi, o tyle istnienie bądź nieistnienie przesłanek materialnych, od których uzależnione jest przyznanie stronie określonego uprawnienia, powinno skutkować merytorycznym rozpatrzeniem żądania strony (por. wyroki NSA: z 11.09.2012 r" II OSK 224/11, LEX nr 1251923; z 17.03.2011 r" I OSK 1740/10, LEX nr 1079716; z 20.09.2011 r" I OSK 697/11, LEX nr 1068530).

W uzasadnieniu wyroku SN z 9.11.1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996/11, poz. 150, sformułowano fundamentalną tezę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Teza ta została powtórzona w wyroku SN z 20.01.2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy, że wnioskodawczynie domagały się zwrotu wszystkich gruntów nieruchomości położonej w K. (nieruchomość pod nazwą "F. ") oznaczonej jako działki[...] które określa, identyfikuje w terenie mapa z 1884 r., załączona do zbioru dokumentów dawnej księgi wieczystej nr [...]. b. gm. kat. K. . Podały, że "część tej nieruchomości została wywłaszczona przez władze PRL na rzecz wielu obywateli, następna część została zlicytowana przez sąd PRL"

Pismem z dnia 22 września 2023 r. Starosta Krakowski zawiadomił wnioskodawczynie, że prowadzi postępowanie w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako część działek : nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]br. [...] K. odpowiadającej dawnej działce [...] obr. K. .

Jednak w konsekwencji ustalenia, że wobec nieruchomości objętych żądaniem zwrotu nie została wydana decyzja wywłaszczeniowa, organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, wskazując tym samym, że brak jest sprawy administracyjnej, która mogłaby zostać merytorycznie rozstrzygnięta. Tymczasem istnieje materialnoprawna podstawa do wydania decyzji administracyjnej (art. 136 ust. 3 u.g.n.), który uprawnia organ zarówno do pozytywnego jak i negatywnego orzeczenia o zwrocie (lub o odmowie zwrotu) wywłaszczonej nieruchomości.

Skoro - jak wyżej już wskazano – jedną z przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest nabycie tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, to stwierdzenie, że przesłanka ta nie miała miejsca powinno skutkować wydaniem decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skarżące domagają się merytorycznego rozstrzygnięcia zgłaszanych wniosków, wskazując że przez błędne zastosowanie art. 105 § 1 kpa, zostały tego prawa pozbawione, gdy tymczasem ich zdaniem istnieje spór co do podstaw prawnych przejęcia nieruchomości ich poprzednika prawnego.

Wobec powyższego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że sprawa powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie, orzeczeniem o odmowie zwrotu nieruchomości.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że w zaskarżonej decyzji organ nie ustalił w pełni podstaw prawnych przejęcia nieruchomości i czy rzeczywiście nie mieści się ono w kategoriach art. 216 u.g.n. Zaznaczyć należy, że przepis art.216 ust.1 u.g.n. ma zastosowanie wyłącznie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie: art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Katalog ten ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest więc, aby w drodze wykładni rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na podstawie omawianego przepisu na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n.

Przepis art.216 ust.2 u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172), 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31), 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Tym samym art. 216 u.g.n. nie ma zastosowania do nieruchomości wywłaszczonych lub nabytych przez państwo albo gminę na podstawie innych aktów prawnych.

Sąd nie uznał również za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przejęcie nieruchomości w trybie egzekucji sądowej wyłącza stosowanie instytucji zwrotu, bez zbadania, czy przejęcie to nie mieści się w rozszerzonym katalogu przypadków objętych art. 216 u.g.n.

W zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym znajduje się kserokopia postanowienia Sądu Powiatowego w K. z dnia 10 stycznia 1962 r. sygn. akt [...] w sprawie egzekucyjnej wierzyciela Narodowy Bank Polski – Oddział Wojewódzki w K. przeciwko W. R. o przybiciu nieruchomość obj. księgą hipoteczną [...] p.n. F. , dalszy ciąg księgi wieczystej [...] prowadzonej przy Sądzie Powiatowym dla m. K. w K. - z wyłączeniem działek nr: [...] oraz z wyłączeniem części działek nr[...] na rzecz wierzyciela za cenę [...] zł; postanowienie Sądu Powiatowego w K. z dnia 22 sierpnia 1962 r. sygn. akt [...] o przysądzeniu własności oraz postanowienia Sądu Powiatowego w K. z dnia 22 października 1962 r. w sprawie planu podziału sumy uzyskanej z egzekucji, z których wynika, że zostały wydane w sprawie egzekucyjnej prowadzonej z wniosku wierzycieli Narodowego Banku Polskiego i K. S. przeciwko dłużnikowi W. R..

Zgodnie z przepisami zamieszczonymi w części drugiej, w rozdziale III Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. (Dz.U.1950.43.394 t.j.) normującym egzekucję z nieruchomości (art.662 i nast.), w jej toku przeprowadzana była licytacja nieruchomości, po zamknięciu przetargu sąd w osobie sędziego, pod którego nadzorem odbywała się licytacja, wydawał postanowienie co do przybicia na rzecz licytanta, który zaofiarował najwyższą cenę. W myśl art.742 k.p.c. po uprawomocnieniu się przybicia i po wykonaniu przez nabywcę warunków licytacyjnych sąd wydawał postanowienie o przysądzeniu własności. Postanowienie to było tytułem do wpisu prawa własności w księdze wieczystej na rzecz nabywcy oraz tytułem egzekucyjnym do wprowadzenia go w posiadanie nieruchomości.

Tak więc żadną miarą przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa w wyniku egzekucji komorniczej nie mieści się w katalogu objętym przepisem art.216 u.g.n.

W zakresie zarzutu skargi, że organ nie odniósł się właściwie do zarzutów odwołania i ograniczył się do stwierdzenia, że nie jest władny badać podniesionych przez stronę okoliczności dotyczących prawa pierwokupu, wadliwych sprzedaży przez gminę i braku odszkodowania, Sąd uznał, że są one niezasadne. Prawnie relewantną okolicznością w tym zakresie było bowiem jedynie to, komu aktualnie przysługuje własność przedmiotowych nieruchomości.

Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter cywilnoprawny. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Z tych względów orzeczenie o zwrocie nieruchomości może być wydane wyłącznie wtedy, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Powyższą wykładnię art. 229 u.g.n. potwierdza także uchwała NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I OPS 3/14. Wprawdzie w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie było przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, jak to stanowi obecnie przepis art. 229 u.g.n., to jednak zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano się o kwestii zależności pomiędzy zwrotem nieruchomości, a prawem użytkowania wieczystego nieruchomości. Wskazywano, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m. in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego.

Zbycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania zwrotowego, lecz stanowi podstawę odmowy zwrotu nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie, sygn. II SA/Kr 1083/22, publ. w CBOIS).

Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s..a., uznając, że właściwą formą rozstrzygnięcia w ustalonym przez organy stanie faktycznym jest orzeczenie o odmowie zwrotu, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłat skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa.