II OSK 1408/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-09-23	
Data wpływu	2020-06-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Paweł Miładowski
Tomasz Świstak /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 2362/19	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096;  art. 31 ust. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369;  art. 183 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2362/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "N." z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2362/19, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "N." z siedzibą w P. (dalej: "Stowarzyszenie") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego uchylił zaskarżone postanowienie.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB") z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej D. sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie biogazowni na działkach nr [...] i [...] w miejscowości K., gm. P. Odmowę wszczęcia organ uzasadnił niewykazaniem przez Stowarzyszenie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem tego postępowania.

Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") [...] sierpnia 2019 r. wydał postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał na utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał przy tym, że WINB decyzją z [...] marca 2019 r., znak: [...], uchylił w wyniku wznowienia postępowania, w całości decyzję PINB z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia decyzji tego organu z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wznowienia robót budowlanych i uchylił tę decyzję. W konsekwencji stwierdził, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wyeliminowana z obrotu prawnego, w związku z czym niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r., a ewentualne wszczęcie postępowania w stosunku do wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji uznać należałoby w oczywisty sposób za bezprzedmiotowe.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Stowarzyszenie wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosło o uchylenie w całości skarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia WINB.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił postanowienie GINB.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że za nieprawidłowe należy uznać stanowisko, że uchylenie przez WINB decyzji PINB czyni niedopuszczalnym wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, a ewentualne postępowanie w stosunku do wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji byłoby w sposób oczywisty bezprzedmiotowe. Sąd wskazał na różnice w skutkach eliminacji decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego oraz w trybie stwierdzenia nieważności. Sąd podkreślił, że w trybie nieważnościowym nie dochodzi do rozstrzygania o istocie sprawy, a ewentualna eliminacja decyzji w trybie stwierdzenia nieważności, z powodu wystąpienia wady powoduje, że decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków prawnych od początku jej wydania. Uchylenie kwestionowanej decyzji nie czyni niedopuszczalnym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, gdyż przedmiotem tego postępowania winna być decyzja od momentu jej obowiązywania do momentu uchylenia ostatecznym aktem. W ocenie Sądu w zaskarżonym postanowieniu GINB pominął całkowicie kwestie zbadania istnienia interesu społecznego i przyjął niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z powodu jej wcześniejszego uchylenia w trybie wznowienia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 31 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") przez błędne uznanie, że organ niewłaściwie zinterpretował wskazane przepisy, odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego, podczas gdy skarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu w trybie postępowania wznowieniowego.

Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że w sytuacji, gdy nie stwierdzono podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na uprzednie wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania, rozpatrywanie wniosku pod kątem istnienia interesu społecznego Stowarzyszenia byłoby bezprzedmiotowe. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie mogłaby spowodować szkody dla organizacji społecznej, która nie była stroną postępowania, a więc rozstrzygnięcie jej nie dotyczyło. Wyłącznie inwestor mógłby ponieść negatywne następstwa pozostawania decyzji w obrocie prawnym. Nadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę obowiązkiem organów jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji może dojść do naruszenia interesów osób trzecich wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymaganiami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Zaznaczył, że dla ochrony interesu prawnego strony nie ma znaczenia, w jakim trybie administracyjnym zostanie stwierdzona bezprawność decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a., zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W realiach niniejszej sprawy istotne jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zgłoszonych zarzutów kasacyjnych, w pierwszym rzędzie wskazać należy na specyfikę kontrolowanej sprawy, która wyraża się w tym, że organ I instancji orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w oparciu o regulację art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 K.p.a., uznając, iż wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej – Stowarzyszenia "N." nie znajduje uzasadnienia, albowiem nie przemawia za tym interes społeczny.

Rozpoznając zażalenie na to postanowienie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie badał w ogóle zagadnienia istnienia bądź braku interesu społecznego we wszczęciu przedmiotowego postępowania nieważnościowego na wniosek organizacji społecznej występującej w sprawie innej osoby, lecz utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie ze względu na to, iż decyzja PINB w P. z [...] sierpnia 2012 r., której wniosek dotyczył, została decyzją WINB z [...] marca 2019 r. wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, co nastąpiło już po wydaniu kontrolowanego w postępowaniu zażaleniowym postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższe przesądzało w ocenie organu II instancji o bezprzedmiotowości wszczynania postępowania w stosunku do wyeliminowanej już z obrotu prawnego decyzji. Stwierdzając bezprzedmiotowości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która została już wyeliminowana z obrotu prawnego w innym trybie, GINB tak w rubrum, jak i uzasadnieniu swojego orzeczenia nie powołał się jednakże na jakiekolwiek przepisy regulujące instytucję bezprzedmiotowości postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odwołując się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko z tego względu, że wskutek wcześniejszych zdarzeń kwestionowana decyzja utraciła moc wiążącą ze skutkiem ex nunc.

W następstwie uznania za wadliwe stanowiska GINB co do bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z powodu jej wcześniejszego uchylenia w trybie wznowienia postępowania, Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie GINB narusza art. 107 § 3 K.p.a., albowiem organ nie odniósł się w nim w ogóle do kwestii istnienia interesu społecznego we wszczęciu postępowania w rozumieniu art. 31 K.p.a.

Mimo takiej treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji tak w zarzutach, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zakwestionowano w ogóle stanowiącego jego podstawę poglądu prawnego, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko z tego względu, że decyzja, której ma ono dotyczyć, została już wyeliminowana z obrotu prawnego w innym trybie i ze skutkiem ex nunc. W szczególności autor skargi kasacyjnej nie zarzucił orzeczeniu Sądu I instancji naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., co wobec zasady rozpoznawania sprawy w granicach skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie władczej oceny prawidłowości wyrażonego w tym zakresie stanowiska Sądu I instancji.

Podkreślić zaś należy, iż to właśnie wykładnia art. 105 § 1 K.p.a. stanowiła zasadniczą przesłankę rozstrzygnięcia Sądu I instancji, zaś kolejne wskazane w uzasadnieniu wyroku naruszenia przepisów postępowania stanowiły jedynie skutek stwierdzenia przez ten Sąd wadliwości stanowiska organu co do bezprzedmiotowości postępowania.

Zauważyć jednocześnie należy, iż żaden z przepisów wskazanych jako podstawy skargi kasacyjnej nie reguluje zagadnień związanych z bezprzedmiotowością postępowania nieważnościowego.

Już tylko powyższa okoliczność samodzielnie przesądzała o bezskuteczności skargi kasacyjnej, która przeszła niejako obok zasadniczego problemu prawnego występującego w sprawie i co za tym idzie nie mogła doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, zauważyć należy, iż nie okazały się one zasadne, albowiem skoro specyfika postępowania nieważnościowego, a zwłaszcza moc wsteczna (ex tunc) przypisywana orzeczeniu stwierdzającemu nieważność decyzji administracyjnej (art. 156 – art. 159 K.p.a.), wobec wyłącznie prospektywnego (ex nunc) skutku decyzji o uchyleniu decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 159 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie pozwalają za bezprzedmiotowe uznać postępowania nieważnościowego prowadzonego przeciw decyzji, która została uchylona, to oczywistym jawi się, iż skarżący kasacyjnie organ rozpoznając zażalenie na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania z wniosku organizacji społecznej winien odnieść się do przesłanek wszczęcia takiego postępowania określonych w art. 31 § 1 K.p.a., czego jednak w postanowieniu GINB z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] zabrakło.

Trafnie zatem WSA w Warszawie wskazał na naruszenie przez organ art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 31 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia właściwej podstawy prawnej orzeczenia, z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa.

W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 31 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. przez błędne uznanie, że organ niewłaściwie zinterpretował wskazane przepisy, odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego, podczas gdy skarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu w trybie postępowania wznowieniowego, należało uznać za nieuzasadniony. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uchylenia prawidłowego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Mając na uwadze wymienione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., jej przeprowadzenia.