Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2020 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie

art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) zwanej dalej: "u.d.i.p.", oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", Starosta [...] (zwany dalej: "organem I instancji") po rozpatrzeniu wniosku E. K. (dalej zwanej: "wnioskodawczynią", "skarżącą") z dnia [...] grudnia 2019 r., odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji ww. organ wskazał, że [...] grudnia 2019 r. wpłynął wniosek, w którym wnioskodawczyni wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej

w zakresie:

1. wymaganych dokumentów do dokonania zmiany przeznaczenia pojazdu

- w tym oceny czy informacja podana w tym zakresie (przytoczona we wniosku)

na stronie Urzędu Miasta [...] zawiera prawidłowe dane, czy też Prezydent Miasta [...] błędnie podał informację w przedmiocie wniosku właściciela, jak i dokumentu potwierdzającego, że dokonane zmiany konstrukcyjne zmieniające rodzaj pojazdu wykonane zostały przez przedsiębiorcę, o którym mowa w art. 66 ust. 4 pkt 6 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym (dalej w skrócie: "p.r.d.");

2. wskazania, czy dokonanie zmiany przeznaczenia pojazdu bez pisemnego wniosku właściciela pojazdu, jak i dokumentu potwierdzającego, że dokonane zmiany konstrukcyjne zmieniające rodzaj pojazdu wykonane zostały przez przedsiębiorcę, o którym mowa w art. 66 ust. 4 pkt 6 lit. b p.r.d., stanowi przekroczenie uprawnień Kierownika Wydziału Komunikacji;

3. wskazania w stosunku do ilu podmiotów (właścicieli pojazdów) Kierownik Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa w C. dokonał zmiany przeznaczenia pojazdu bez pisemnego wniosku właściciela w ww. zakresie, jak i bez dokumentu potwierdzającego, że dokonane zmiany konstrukcyjne zmieniające rodzaj pojazdu wykonane zostały przez przedsiębiorcę, o którym mowa w art. 66 ust. 4 pkt 6 lit. b p.r.d. (dotyczy lat 2016-2019);

4. wskazania ilości zmian przeznaczenia pojazdu, dokonanych w drodze decyzji administracyjnych (dotyczy lat 2016-2019);

5. wskazania ilości zmian przeznaczenia pojazdu, dokonanych w jedynie poprzez zmianę wpisu w dowodzie rejestracyjnym (dotyczy lat 2016-2019);

6. wskazanie czy zmiana przeznaczenia pojazdu wymaga wydania decyzji,

od której właścicielowi pojazdu - obywatelowi - przysługuje prawo wniesienia odwołania, a kolejno skargi do WSA, jak i wywiedzenia skargi kasacyjnej. Jeżeli

w ocenie Starostwa Powiatowego w ww. przypadku decyzja nie jest wymagana, proszę o wskazanie trybu wniesienia odwołania od władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, które pociąga za sobą określone skutki ekonomiczne.

Wnioskodawczyni wyjaśniła, że ww. informacja jest jej niezbędna do ustalenia, czy organ traktuje wnioskodawczynię na równi z innymi mieszkańcami powiatu, a tym samym czy w stosunku do niej nie została naruszona konstytucyjna zasada równego traktowania obywateli.

Odnosząc się do żądania wniosku organ podniósł, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, tj. żądanie wyjaśnienia treści aktów. Z tych względów organ uznał, że informacja wskazana we wniosku, w części

pkt 3-5 należy do kategorii informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie.

Następnie organ stwierdził, że nie ma możliwości, poprzez system teleinformatyczny, wygenerowania ilości zarejestrowanych w nim dokonanych zmian konstrukcyjnych pojazdów. Wymagałoby to odrębnego - ręcznego wyszukania,

a następnie przeanalizowania każdego pojazdu, w którym dokonano zmian konstrukcyjnych, w wyniku których zmieniono rodzaj pojazdu. Mając na uwadze ilość (kilkunastu tysięcy) pojazdów zarejestrowanych w latach 2016- 2019, analiza każdego pojazdu z osobna wymaga bardzo czasochłonnego nakładu pracy. Dlatego też wymagany do powyższych czynności nakład pracy w zdecydowanym stopniu zakłóci właściwą i płynną (efektywną) organizację pracy. W odniesieniu do informacji publicznej przetworzonej ustawodawca uzależnił możliwość jej udzielenia od wykazania przez wnioskodawcę, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Według organu, skoro żądanie udostępnienia informacji publicznej wnioskodawczyni uzasadnia jedynie swoim prywatnym interesem, stanowi to samodzielną przesłankę odmowy udzielania informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1

in fine u.d.i.p.). Przedstawione przez wnioskodawczynię okoliczności nie wskazują na istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, a co za tym idzie - nie przemawiają za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej.

Wnioskodawczyni wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji.

Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego oraz naruszenie art. 24 § 1

pkt 1 k.p.a., poprzez podejmowanie czynności przez pracownika w sprawie, w której jest stroną. Wynik sprawy mógł mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki.

Kierownik Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa nie miał podstaw prawnych do dokonania zmiany przeznaczenia pojazdu bez pisemnego wniosku właściciela pojazdu, jak i dokumentu potwierdzającego, że dokonane zmiany konstrukcyjne zmieniające rodzaj pojazdu wykonane zostały przez przedsiębiorcę,

o którym mowa w art. 66 ust. 4 pkt 6 lit. b p.r.d.

Wnioskodawczyni argumentowała, że działania Kierownika pozbawione są obiektywizmu i kierowane są przeciwko niej, natomiast pozostali mieszkańcy powiatu nie mają dokonywanych przedmiotowych zmian bez ich wniosku. Wobec powyższego, celem wykazania naruszenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec organów administracji, wnioskodawczyni wystąpiła w trybie u.d.i.p. o przekazanie wnioskowanych informacji.

Zdaniem wnioskodawczyni, trudno uwierzyć - biorąc pod uwagę istniejący spór w przedmiocie dokonanej zmiany przeznaczenia pojazdu, aby zakupione i funkcjonujące programy nie miały możliwości filtrowania danych, w wyniku którego organ byłby w stanie uzyskać niezbędne informacje bez zbędnego nakładu pracy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwanej dalej: "organem odwoławczym" lub "organem II instancji") decyzją z dnia [...] lutego 2020 r.,

nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 u.d.i.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2020 r.

W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji wskazał, że w badanej sprawie w zakresie pytań z pkt 1, 2 i 6 organ I instancji poinformował stronę o braku charakteru żądanej informacji, jako informacji publicznej. Powyższe działanie pozostaje poza zakresem rozstrzygania przez Kolegium albowiem organ odwoławczy nie jest władny do weryfikacji czynności materialno- technicznych w toku wykonywania przedmiotowej ustawy. Takie czynności mogą być zaskarżane przez stronę bezpośrednio do sądu administracyjnego.

Natomiast w zakresie, w jakim organ I instancji odmówił wnioskodawczyni udostępnienia informacji publicznej, organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskodawczyni domaga się udostępnienia informacji, której dysponentem jest organ. Zdaniem Kolegium, stwierdzenie wyłączenia Starosty z takiego postępowania czyniłoby wniosek bezprzedmiotowym, gdyż żaden inny organ nie posiada wiedzy równoważnej do tego organu, o jego działalności. Opisane przez wnioskodawczynię okoliczności "sporu z organem/kierownikiem wydziału", Kolegium uznało, za niemieszczące się w katalogu przesłanek wyłączenia pracownika wyszczególnionych w art. 24 i art. 25 k.p.a. Zdaniem Kolegium, nie sposób uznać za uzasadnione zarzuty odwołania dotyczące zajęcia stanowiska w toku udostępniania informacji publicznej przez Kierownika Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa, skoro wniosek dotyczył informacji pozostających w gestii tej jednostki organizacyjnej starostwa i jedynie w ramach tej jednostki możliwe było zweryfikowanie dostępności żądanych danych. Nie sposób też nie dostrzegać zakresu stosowania k.p.a. w postępowaniu o udostępnienie informacji opisanego na wstępie.

Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania ustaleń Starosty, iż organ ten nie ma możliwości, poprzez system teleinformatyczny wygenerowania zestawień ilości zarejestrowanych w nim dokonanych zmian konstrukcyjnych pojazdów, a czynności takie wymagałyby odrębnego - ręcznego wyszukania, a następnie przeanalizowania każdego pojazdu, w którym dokonano zmian konstrukcyjnych, w wyniku których zmieniono rodzaj pojazdu. Niewątpliwie stwierdzona w tym zakresie liczba kilkunastu tysięcy pojazdów zarejestrowanych w latach 2016-2019, oraz związana z tym konieczność wglądu w każdy z rekordów wiązałaby się z nakładem pracy tak znacznym, że uzasadnia to przypisanie takiemu działaniu charakteru informacji publicznej przetworzonej. Przeświadczenie strony o sposobie działania systemów teleinformatycznych, w tym co do możliwości filtrowania zawartych w nich danych, abstrahuje od faktu, iż funkcjonujące ogólnopolskie systemy służą co do zasady poprawie bezpieczeństwa cywilnoprawnego obrotu pojazdami oraz ograniczeniu kradzieży pojazdów, dokumentów oraz różnego rodzaju oszustw celnych czy ubezpieczeniowych. Nie służą one natomiast pozyskiwaniu przez licznych użytkowników końcowych (w tym Starostę) danych zbiorczych i statystycznych, w tym o sposobie prowadzenia poszczególnych postępowań.

Jak stwierdziło Kolegium, organ I instancji przedstawił wyczerpująco zasady kwalifikacji informacji publicznej, jako przetworzonej i nie jest celowe powielanie uzasadnienia w tym zakresie, opartego na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jest ono w pełni prawidłowe.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do przypisania wnioskowanym danym

o charakterze statystycznym, statusu danych szczególnie istotnych dla interesu publicznego, uzasadniającego zaangażowanie środków publicznych w przetworzenie oczekiwanych przez wnioskodawczynię danych. Zdaniem organu, nie sposób uznać, aby pozyskanie danych o szczegółach i liczbach decyzji w przedmiocie zmiany przeznaczenia pojazdu usprawniło działanie organu administracji. Wręcz przeciwnie, ich zbieranie wg kryteriów podanych przez wnioskodawczynię, mogłoby zakłócić statutowe działanie organu, negatywnie wpływając na realizowanie jego ustawowych zadań. Także argumentacja opisana przez stronę we wniosku oraz w odwołaniu, nie daje najmniejszych podstaw do przyjęcia, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, szczególnie istotna dla interesu publicznego. Kolegium uważa, że uzyskanie oczekiwanych danych liczbowych w żaden racjonalny sposób nie dawałoby podstaw do weryfikacji realizacji względnie naruszania praw konstytucyjnych strony. Nawet jeśli okazałoby się, iż jedynie w stosunku do wnioskodawczyni dokonana została zmiana przeznaczenia pojazdu, nie oznaczałoby to, że doszło do naruszenia prawa, gdyż mogłoby również oznaczać, że w innych przypadkach nie było podstaw do takiego działania. Przepisy u.d.i.p. nie mają służyć rozstrzyganiu sporów pomiędzy obywatelem a organem administracji publicznej w indywidualnych sprawach. Jeśli strona, jeśli faktycznie zmierza do skutecznej ochrony swoich praw obywatelskich winna raczej poszukiwać ochrony w odpowiednich trybach odwoławczych lub skargowych, nie zaś sięgać po tryb informacji publicznej służący uzyskiwaniu aktualnej wiedzy o sprawach publicznych, nie zaś ocenie poszczególnych, jednostkowych spraw. Organ pouczył stronę o przysługującym prawie wniesienia sprzeciwu od ww. decyzji.

E. K. zakwestionowała sprzeciwem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie w całości decyzję organu odwoławczego z dnia

[...] lutego 2020 r., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu

I instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 80, w zw. z art. 7 k.p.a., przez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego przedstawionego w sprawie i tym samym niedokładne i nierzetelne, wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie jej bez wzięcia pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywatela,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2020 r. w sytuacji, gdy organ zobligowany był na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odniesieniu do stanowiska organu II instancji, skarżąca wskazała,

że wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu spornej decyzji jest obligatoryjne. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę kategoryczny zwrot "podlega wyłączeniu". Zatem pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem omawianego "sporu", nie może rozpoznawać, opiniować wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Według skarżącej, wbrew twierdzeniom Kolegium decyzja w przedmiocie udostępnienia żądnych danych w ramach informacji publicznej wpływałaby na prawa i obowiązki Kierownika Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa, gdyż dałaby pełen obraz tego czy skarżąca przy wydawaniu decyzji dot. zmiany przeznaczenia pojazdu traktowana jest na równi z innymi mieszkańcami powiatu (z innymi właścicielami pojazdów) i zgodnie z obowiązującym przepisami prawa.

Zdaniem skarżącej, prawidłowa wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazuje przyjąć, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ta decyzja ma być weryfikowana; dotyczy to także czynności związanych z badaniem i rozstrzyganiem o dopuszczalności uruchomienia postępowania nadzwyczajnego - wznowienia postępowania czy też wszczęcia postępowania nieważnościowego. Uzyskanie wnioskowanych informacji w drodze udostępnienia informacji publicznej jest etapem wszczęcia ww. postępowania nadzwyczajnego - wznowienia postępowania w przedmiocie zmiany przeznaczenia pojazdu należącego do skarżącej.

Jak argumentowała skarżąca, pozbawiona jest możliwości dowiedzenia,

iż w zakresie przyjętej przez organ procedury zmiany przeznaczenia pojazdu, bez pisemnego wniosku właściciela, jak i bez dokumentu potwierdzającego w ww. zakresie, jak i bez dokumentu potwierdzającego, że dokonane zmiany konstrukcyjne zmieniające rodzaj pojazdu wykonane zostały przez przedsiębiorcę, o którym mowa w art. 66 ust. 4 pkt 6 p.r.d., potraktowana została w sposób wyjątkowy z naruszeniem przez organ obowiązujących przepisów. W ocenie skarżącej, inni właściciele pojazdów zostali potraktowani zgodnie z obowiązującym przepisami. Kierownik Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa miał interes w tym, aby negatywnie zaopiniować wniosek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji strona została omyłkowo pouczona o przysługującym prawie wniesienia sprzeciwu, nie zaś skargi. Nie mniej jednak w realiach sprawy nie wiązało się to z negatywnymi skutkami dla skarżącej.

Pismem z dnia 18 maja 2020 r. udział w postępowaniu zgłosił pełnomocnik skarżącej, będący radcą prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sprawowana przez Sąd kontrola zgodności z prawem działań organu

(art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), potwierdziła zasadność wniesionej skargi, choć nie wszystkie podniesione przez stronę argumenty okazały się trafne.

Przedmiotem skargi objęta jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wydana na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) zwanej dalej: "u.d.i.p.". W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że wadliwe pouczenie skarżącej o przysługującym sprzeciwie od rozstrzygnięcia organu nie miało faktycznie wpływu na prawa skarżącej do kwestionowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym ww. decyzji, skoro dopełniła terminu do jego zaskarżenia.

Przechodząc do meriti, Sąd wskazuje, że ustawa u.d.i.p. jest rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, określa,

w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Przedstawiona definicja informacji publicznej jest bardzo ogólna i nieprecyzyjna, stąd też ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy dokonał przykładowego wyliczenia informacji mających charakter informacji publicznych. W praktyce przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności informacja wymieniona w jej art. 6 ust. 1.

W sprawie niesporne jest, że pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. skarżąca wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. wymaganych dokumentów do dokonania zmiany przeznaczenia pojazdu

- w tym oceny czy informacja podana w tym zakresie (przytoczona we wniosku)

na stronie Urzędu Miasta [...] zawiera prawidłowe dane, czy też Prezydent Miasta [...] błędnie podał informację w przedmiocie wniosku właściciela, jak i dokumentu potwierdzającego, że dokonane zmiany konstrukcyjne zmieniające rodzaj pojazdu wykonane zostały przez przedsiębiorcę, o którym mowa w art. 66 ust. 4 pkt 6 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym (dalej w skrócie: "p.r.d.");

2. wskazania, czy dokonanie zmiany przeznaczenia pojazdu bez pisemnego wniosku właściciela pojazdu, jak i dokumentu potwierdzającego, że dokonane zmiany konstrukcyjne zmieniające rodzaj pojazdu wykonane zostały przez przedsiębiorcę,

o którym mowa w art. 66 ust. 4 pkt 6 lit. b p.r.d. stanowi przekroczenie uprawnień Kierownika Wydziału Komunikacji;

3. wskazania w stosunku do ilu podmiotów (właścicieli pojazdów) Kierownik Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa w C. dokonał zmiany przeznaczenia pojazdu bez pisemnego wniosku właściciela w ww. zakresie, jak i bez dokumentu potwierdzającego, że dokonane zmiany konstrukcyjne zmieniające rodzaj pojazdu wykonane zostały przez przedsiębiorcę, o którym mowa w art. 66 ust. 4 pkt 6 lit. b p.r.d. (dotyczy lat 2016-2019);

4. wskazania ilości zmian przeznaczenia pojazdu, dokonanych w drodze decyzji administracyjnych (dotyczy lat 2016-2019);

5. wskazania ilości zmian przeznaczenia pojazdu, dokonanych w jedynie poprzez zmianę wpisu w dowodzie rejestracyjnym (dotyczy lat 2016-2019);

6. wskazanie czy zmiana przeznaczenia pojazdu wymaga wydania decyzji,

od której właścicielowi pojazdu - obywatelowi - przysługuje prawo wniesienia odwołania, a kolejno skargi do WSA jak i wywiedzenia skargi kasacyjnej. Jeżeli w ocenie Starostwa Powiatowego w ww. przypadku decyzja nie jest wymagana, proszę o wskazanie trybu wniesienia odwołania od władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, które pociąga za sobą określone skutki ekonomiczne.

Organ I instancji, rozstrzygnął decyzją odmowną z dnia [...] stycznia 2020 r.

część obejmującą pkt 3-5 ww. wniosku skarżącej, uznając, że w tylko w tym zakresie wniosek obejmuje żądanie udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej w znaczeniu u.d.i.p.

W świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających; treści orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty, wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych; podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, niewątpliwie wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji, objęty zakresem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją (przedmiotem sprawy), określony w pkt 3-5 ww. wniosku, dotyczy informacji publicznej, skoro dotyczy uzyskania informacji o praktyce stosowanej w administracyjnej procedurze niezbędnej do dopuszczenia pojazdu do ruchu po drogach publicznych, zaś jego adresat Starosta jako organ władzy publicznej (organ administracji publicznej), jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. pkt 1 ustawy.

Spór w tej sprawie sprowadza się w istocie do kwestii charakteru żądanej informacji publicznej, tj. czy wniosek skarżącej w zakresie rozstrzygniętym decyzją organu dotyczy informacji publicznej prostej, czy przetworzonej, a w konsekwencji,

czy wystąpiły w sprawie przesłanki wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia

informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji

w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Stosownie do art. 16 ust. 2 ww. ustawy, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Biorąc pod uwagę, że w sprawie, w związku z podjęciem decyzji na podstawie ww. przepisu, miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", Sąd winien ustosunkować się do podniesionego przez skarżącą argumentu, wywiedzionego w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczącego możliwości wyłączenia Starosty/Kierownika Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa od rozpoznania sprawy. Skarżąca podniosła, że organ/pracownik organu miał interes w tym, aby negatywnie zaopiniować wniosek o udostępnienie informacji publicznej, bowiem zainteresowany jest w utrzymaniu tajemnicy własnych błędów, nie jest zainteresowany ich ujawnieniem. Ponadto podniosła, że pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym decyzja ta ma być weryfikowana. Zdaniem skarżącej, uzyskanie informacji w drodze wniosku o udzielenie informacji publicznej, jest etapem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego – o wznowienie postępowania administracyjnego czy też wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Sąd nie podziela zarzutów skargi w ww. zakresie. Wskazaną argumentacją skarżąca nie potwierdziła trafności podstaw wyłączenia organu/pracownika organu

w sprawie, do którego zwróciła się wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. o udzielenie informacji publicznej. Tego bowiem dotyczy przedmiot niniejszej skargi.

Należy bowiem oddzielić kwestię żądania udostępnienia przez skarżącą informacji o działalności organu, od potencjalnego wszczęcia postępowania administracyjnego nadzwyczajnego w sprawie administracyjnej dokonanej przez organ zmiany przeznaczenia pojazdu skarżącej w ewidencji prowadzonej przez ten organ. Są to dwie odrębne sprawy, przy tym do wniosku o udzielenie informacji publicznej stosowanie przepisów k.p.a. jest wymagane w zakresie koniecznym do rozpoznania tego wniosku. Zatem ewentualne przesłanki wyłączenia pracownika (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) muszą odnosić się do tej sfery interesu prawnego pracownika organu, który jest przedmiotem konkretnej sprawy, tu wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie mieści się w zakresie ww. przesłanek wyłączenia sama obawa, że pracownik, który był osobiście zaangażowany w określonym sposobie załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej dotyczącej skarżącej, nie będzie obiektywny przy ocenie jej wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczącej ogólnie rozumianej działalności tego organu. Przesłanka taka miałaby jedynie znaczenie w przypadku ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego nadzwyczajnego w sprawie dotyczącej odnotowania zmian w ewidencji pojazdu skarżącej, jednakże kwestia ta pozostaje poza zakresem przedmiotowej sprawy. Żądanie udostępnienia informacji publicznej nie powoduje bowiem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ani tym bardziej nie stanowi etapu wszczęcia postępowania administracyjnego nadzwyczajnego

w sprawie prowadzonej przez organ, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej.

Postępowanie prowadzone w trybie u.d.i.p. nie podlega zasadniczo, tj. poza określonymi ustawowo wyjątkami, regułom określonym w k.p.a. Z u.d.i.p. wynika jednakże, że k.p.a. ma zastosowanie do wydania decyzji odmownej. Jeżeli organ

(lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast, gdy w sprawie potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, to zastosowanie przepisów k.p.a. ma służyć celowi, o którym mowa w u.d.i.p., którym jest przekazywanie społeczeństwu informacji o funkcjonowaniu organów państwa, natomiast nie jest nim kontrola trafności rozstrzygnięć podjętych w indywidualnych sprawach prowadzonych przez organ, do którego kierowany jest wniosek o udzielenie informacji publicznej.

Sąd przychylił się natomiast do tej części stanowiska skargi, którym kwestionuje się odmowę udostępnienia skarżącej informacji szczegółowo wskazanej w jej wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r., w pkt 3-5.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa u.d.i.p. nie zawiera definicji, pojęcia "informacji przetworzonej". Z tego względu w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych, dokonano wykładni tego pojęcia. Przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może

z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich działań intelektualnych, analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 17 października

2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, opubl. w Lex nr 281369; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 202/12 opubl. w Lex nr 1264654).

Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska organu, że dane, o które wnosi skarżąca

w pkt 3-5 wniosku, mają charakter informacji publicznej przetworzonej, o której mowa

w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na dzień złożenia przez skarżącą wniosku, organ nie dysponował żądaną informacją. Organ wskazał bowiem, że nie ma możliwości poprzez system informatyczny wygenerowania ilości zarejestrowanych w nim dokonanych zmian konstrukcyjnych pojazdów. Skarżąca zanegowała to ustalenie organu stwierdzeniem, iż trudno jej uwierzyć, że zakupione programy informatyczne nie miały możliwości filtrowania danych, w wyniku czego organ byłby w stanie uzyskać niezbędne informacje bez zbędnego nakładu pracy. Przypuszczenia skarżącej, niepoparte jakimkolwiek dowodem, co do zdolności analitycznej urządzeń ewidencyjnych organu, nie mogły podważyć ww. stanowiska organu. Mając zaś na względzie, że w okresie 2016 r. – 2019 r. dokonano w organie rejestracji kilkunastu tysięcy pojazdów, czego skarżąca nie negowała, to zdaniem Sądu, wytworzenie żądanej informacji wymagać będzie podjęcia dodatkowych czasochłonnych działań o znacznym nakładzie pracy, związanych z analizą akt każdej rejestracji pojazdu. Prawidłowo zatem organ zakwalifikował żądaną informację publiczną jako informację przetworzoną, właśnie z uwagi na ilość i konieczność dokonania wielu czynności wymagających dużego nakładu pracy, połączonego z wysiłkiem intelektualnym, co spowodowałoby dezorganizację bieżącej pracy organu. Jej precyzyjne udostępnienie nie jest możliwe bez pozyskania stosownych danych z akt spraw administracyjnych. Wiadomości te mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie np. pisemnej, elektronicznej. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez podmiot obowiązany czynności analitycznych, których końcowym efektem jest nowy dokument.

Mając na względzie brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., Sąd podkreśla,

że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji przetworzonej, a zatem w momencie formułowania żądania nie musi wskazywać powodów, dla których jego spełnienie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi wykazać, że objęte żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym, i może odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia szczególnego interesu w ich uzyskaniu. Prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to istotne dla interesu publicznego.

Skarżąca we wniosku o udostępnienie informacji publicznej podnosiła, że wniosek ten uzasadnia celem, którym jest ustalenie czy organ traktuje ją na równi z innymi mieszkańcami powiatu, a tym samym, czy w stosunku do skarżącej nie została naruszona konstytucyjna zasada równego traktowania. W ocenie Sądu, rozstrzyganie organu, decyzją odmowną z uwagi brak wykazania przez wnioskodawczynię uzasadnionych powodów uzyskania informacji przetworzonej, było przedwczesne. Abstrahując od zapatrywań organu co do trafności uzasadnienia przedmiotowego wniosku skarżącej, nie zwalniało to organu do wezwania wnioskodawczyni do uzupełnienia wniosku w zakresie wymaganym art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nawet bowiem, gdyby skarżąca nie sformułowała konkretnych powodów, dla których spełnienie jej żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, to na tym etapie nie miała takiego obowiązku. Jeżeli zatem organ I instancji uznał, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, to tym samym zobowiązany był do poinformowania o tym strony i wezwania jej do wykazania szczególnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Choć organ I instancji prawidłowo zakwalifikował żądaną informację publiczną jako informację przetworzoną, to zaniechał jednak wezwać skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji. Stosując w przedmiotowej sprawie przepisy k.p.a., obowiązkiem organu było podjąć ciąg czynności mających na celu zebranie materiału niezbędnego do rozpatrzenia wniosku skarżącej oraz rozpatrzyć ten materiał (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 80 k.p.a., ocena organu powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, czego wyrazem powinna być treść uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.), w sposób dający poddanie tych ustaleń kontroli sądowej. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie dostrzegł ww. uchybień organu I instancji i w ten sposób dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sposób istotny mający wpływ na wynik.

Sąd stwierdził, że zakres poczynienia koniecznych ustaleń w sprawie wnioskowanej przez stronę informacji publicznej przetworzonej z pkt 3-5 przedmiotowego wniosku, jest tego rodzaju, że dla końcowego rozpoznania żądania skarżącej konieczne okazało się uchylenie decyzji wydanych w sprawie w obu instancjach.

Ponownie rozpatrujący sprawę organ uwzględni przedstawioną przez Sąd ocenę prawną stosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która oznacza potrzebę podjęcia przez organ czynności umożliwiających wnioskodawczyni przed rozpoznaniem jej wniosku, wykazanie szczególnego interesu prawnego w domaganiu się żądanych informacji, jako wymogu niezbędnego w jej uzyskaniu i w konsekwencji z zachowaniem wymogów k.p.a. organ rozstrzygnie sprawę.

Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Sąd w pkt I sentencji wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia

2020 r. O kosztach zasądzonych na rzecz skarżącej od organu, Sąd orzekł,

jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.