Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Monika Kramek, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. w Ł. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego 1) stwierdza, że bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierza Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu grzywnę w wysokości 2.000 zł (słownie: dwa tysiące złotych); 3) oddala skargę w pozostałym zakresie.

Spółka z o.o. M. z siedzibą w Ł. (zwana dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą") wystąpiła ze skargą na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego (zwanego dalej: "Głównym Inspektorem") w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 4 marca 2020 r. Spółka wystąpiła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Głównego Inspektora z dnia 2 grudnia 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 45.000 złotych za nieprzekazywanie do Zintegrowanego Systemu Monitorowania Obrotu Produktami Leczniczymi informacji o przeprowadzonych transakcjach, stanach magazynowych i przesunięciach magazynowych do innych hurtowni farmaceutycznych. Wniosek o wznowienie postępowania wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 2 grudnia 2019 r. został nadany na adres Głównego Inspektora w placówce Poczty Polskiej S.A. w dniu 5 marca 2020 r. i wpłynął do organu w dniu 11 marca 2020 r.

Pismem z dnia 27 stycznia 2021 r. Spółka wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłość organu z uwagi na niezałatwienie sprawy w terminach określonych w art. 35 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), a także ze względu na prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Postanowieniem z dnia 10 lutego 2021 r. Główny Inspektor wznowił na wniosek Spółki postępowanie zakończone decyzją z dnia 2 grudnia 2020 r., nie rozstrzygając w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.

Wnioskiem z dnia 5 marca 2021 r. Spółka wniosła o uzupełnienie postanowienia o rozstrzygnięcie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 2 grudnia 2019 r.

Postanowieniem z dnia 18 marca 2021 r. organ odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 2 grudnia 2020 r.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2021 r. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora z dnia 2 grudnia 2019 r., wnosząc o uchylenie postanowieniem z dnia 18 marca 2021 r. i wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 2 grudnia 2019 r.

Następnie, w dniu 4 maja 2021 r. Spółka wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Głównego Inspektora, wnosząc o:

1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni;

2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa;

3) przyznanie od organu na rzecz Spółki sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł, ewentualnie orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 15.000 zł;

4) zasadzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem z dnia 22 czerwca 2021 r. Przewodniczący Wydziału V Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – działając na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") – rozdzielił skargi Spółki na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania i wpisał pod odrębne numery repertorium SAB (V SAB/Wa 16/21 i V SAB/Wa 17/21).

Wyrokiem z dnia 5 października 2021 r. o sygn. akt V SAB/Wa 16/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: (1) stwierdził, że Główny Inspektor dopuścił się bezczynności; (2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; (3) oddalił skargę w pozostałym zakresie; (4) zasądził koszty sądowe na rzecz Skarżącej w wysokości 597 zł.

Na skutek skargi kasacyjnej Spółki, wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2022 r. o sygn. akt II GSK 892/22, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części obejmującej punkt 2 i punkt 3 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu sąd kasacyjny za nietrafne uznał stanowisko sądu I instancji, że bezczynność jakiej dopuścił się Główny Inspektor w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, skoro do wznowienia postępowania doszło niemal po upływie roku od chwili złożenia wniosku, a nadto już po złożeniu przez Spółkę ponaglenia w związku z tą bezczynnością. W konsekwencji zaś tego NSA podważył również stanowisko sądu I instancji odnośnie do oceny pozostałych (potencjalnych) konsekwencji wiążących się z bezczynnością organu administracji w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania, a mianowicie tych, które wynikają z art. 149 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ponieważ wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2022 r. o sygn. akt II GSK 892/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu I instancji wyłącznie w zakresie orzeczenia o stwierdzeniu nierażącego charakteru bezczynności oraz o oddaleniu skargi co do zawartych w niej wniosków o przyznanie na rzecz Skarżącej od organu sumy pieniężnej i (ewentualnie) o wymierzenie organowi grzywny, należy w punkcie wyjścia stwierdzić, że aktualnie prawomocne jest już orzeczenie zawarte w wyroku z dnia 5 października 2021 r. o sygn. akt V SAB/Wa 16/21, że Główny Inspektor dopuścił się bezczynności przy rozpatrywaniu wniosku Spółki o wznowienie postępowania administracyjnego.

Tym samym Sąd w składzie ponownie orzekającym w sprawie zobowiązany był dokonać jedynie kontroli tego, czy bezczynność organu miała czy też nie miała rażący charakter, a także ocenić zasadność wniosków Spółki co do zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

W zakresie pierwszej ze wskazanych kwestii Sąd uznał, że bezczynność organu była rażąca. Sąd w całości podzielił stanowisko wyrażone przez sąd kasacyjny (niezależnie od tego, że jest nim również związany), że upływ ponad roku pomiędzy wpłynięciem do organu wniosku o wznowienie a jego zakończeniem musi zostać uznany nie tylko za naruszający przepisy o terminach załatwiania spraw przez organy administracji publicznej, ale również za nieakceptowalny przejaw zupełnego zignorowania żądania strony. Nie można mieć bowiem wątpliwości, że wymierne działania organu (rozpoczęte postanowieniem o wznowieniu postępowania) zostały podjęte dopiero na skutek ponaglenia Spółki, wniesionego niemal po upływie roku od złożenia wniosku. Już tylko konstatacja o zignorowaniu wniosku strony przez okres przekraczający termin uznany przez ustawodawcę za wystarczający do przeprowadzenia i zakończenia postępowania administracyjnego – uprawnia do przyjęcia, że bezczynność miała charakter kwalifikowany. Dodać należy, że do dnia złożenia ponaglenia organ nie tylko nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również nie poinformował strony o przyczynach braku swego działania, które zresztą nie mogły być usprawiedliwione zarówno analizowaniem samego wniosku, jak i powodami związanymi z ogłoszonym stanem epidemii, co zostało wyjaśnione w uzasadnieniu do wyroku o sygn. akt II GSK 892/22 i zbędnym staje się powielanie w tym miejscu zaprezentowanej tam argumentacji.

Z tych samych względów Sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 zł, przyjmując przy tym, że kwota ta jest adekwatna do stwierdzonego okresu pozostawiania organu w bezczynności i skutecznie będzie realizować funkcję dyscyplinująco-prewencyjną wobec organu.

Natomiast nie zasługiwał na uwzględnienie zawarty w skardze wniosek o przyznanie na rzecz Spółki sumy pieniężnej od organu.

W punkcie wyjścia należy zauważyć, że w wyroku o sygn. akt II GSK 892/22, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że instrumenty przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. służą przede wszystkim zdyscyplinowaniu organu oraz zapobieżeniu w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym w przypadku przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie.

Stanowisko to koresponduje z ugruntowanym już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że wprowadzone przez ustawodawcę różne środki zwalczania bezczynności, mimo podobieństwa, powinny być stosowane z uwzględnieniem odrębności charakteryzujących poszczególne unormowania. Suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 września 2018 r. o sygn. akt I OSK 176/17; z dnia 11 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1506/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednolicie przyjmuje się przy tym, że z uwagi na w dużej mierze kompensacyjny charakter sumy pieniężnej (charakter represyjny ma przede wszystkim grzywna) strona wnosząca o takie rozstrzygnięcie powinna swój wniosek uzasadnić, tj. wskazać uszczerbek, który miałby podlegać w ten sposób zrekompensowaniu. Sąd nie możne się domyślać powodów wystąpienia z wnioskiem o przyznanie sumy pieniężnej czy ustalać relewantne w tym zakresie okoliczności z urzędu, które przez to winny zostać zawarte w uzasadnieniu takiego wniosku. Nie można zgodzić się przy tym z tezą, że przez przyznanie sumy pieniężnej ma być rekompensowany sam "brak prawidłowego działania organów administracji publicznej", bowiem stwierdzenie takie sugeruje, że do pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia powinno w tym zakresie dochodzić w każdym przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Konkluzja taka nie znajduje usprawiedliwienia w treści art. 149 § 2 p.p.s.a., który wyraźnie przewiduje jedynie możliwość, a nie obowiązek wydania takiego rozstrzygnięcia przy uwzględnieniu skargi na bezczynność (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r. o sygn. akt I FSK 2175/18 i powołane tam orzecznictwo).

Przenosząc powyższe w realia kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że wobec wymierzenia Głównemu Inspektorowi grzywny za dopuszczenie się bezczynności w sprawie (o co Skarżąca alternatywnie wnosiła), która winna spełnić rolę dyscyplinująco-prewencyjną wobec organu – jako jeden ze wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. środków mających taki charakter, nie można było jednocześnie (dodatkowo) stwierdzić, że Spółka wykazała i uprawdopodobniła, że w związku z nieuzasadnionym oczekiwaniem na działanie organu poniosła takie konsekwencje, które spowodowały u niej stratę (szkodę), a tym samym, że w realiach sprawy należy zastosować także środek o charakterze kompensacyjnym. Zauważyć należy, że w skardze próżno doszukać się argumentów świadczących o poniesionej stracie (szkodzie) majątkowej czy niemajątkowej, którą miałoby zrekompensować przyznanie od organu sumy pieniężnej, czy też jakichkolwiek innych argumentów przemawiających za koniecznością kompensacji oczekiwania Spółki na wznowienie sprawy. Za ewentualną szkodę niemajątkową nie sposób uznać, co zostało wyżej wyjaśnione, samego faktu oczekiwania na załatwienie sprawy, gdyż w takim przypadku ustawodawca wprowadziłby obligatoryjny środek w postaci "odszkodowania" (rekompensaty) za związany z tym stan niepewności. Zresztą w cytowanym już orzecznictwie uznaje się za oczywiste, że odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 k.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine p.p.s.a., jako odszkodowania. Z kolei na etapie skargi kasacyjnej jej autor odwołał się jedynie do skutku w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego, który uznać jednak należy za naturalną konsekwencję braku wykonania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, a którego koszty (egzekucyjne) nie są uzależnione od długości trwania takiego postępowania. Należy mieć przy tym na względzie, że w wydanym w sprawie wyroku o sygn. akt II GSK 892/22, sąd kasacyjny podkreślił, że wyraźnie spóźnione wznowienie postępowania nie stanowiło jednak przeszkody do wszczęcia wobec Spółki postępowania egzekucyjnego oraz odmowy wstrzymania wykonania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W końcu należy mieć również na uwadze, że po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Główny Inspektor odmówił uchylenia decyzji o nałożonej karze pieniężnej, co również nie pozwala uznać, że ponad roczne oczekiwanie na tę decyzję zmieniło sytuację Spółki w sferze jej wymagalności, jak również na gruncie wszczętego w związku z nią postępowania egzekucyjnego.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – w punkcie pierwszym sentencji wyroku, wymierzył organowi grzywnę, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – w punkcie 2 sentencji wyroku oraz oddalił skargę w zakresie żądania przyznania od organu sumy pieniężnej, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w punkcie 3 sentencji wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, gdyż w tym zakresie prawomocne jest postanowienie zawarte w punkcie 4 wyroku z dnia 5 października 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 16/21. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.