Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 28 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędziowie WSA Waldemar Inerowicz (sprawozdawca) WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o obowiązku zwrotu świadczeń otrzymanych na rzecz ochrony miejsc pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 2084 zł (słownie: dwa tysiące osiemdziesiąt cztery złote 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 22 września 2020 r. R. Z. (dalej zwany jako: "strona", "wnioskodawca" lub "skarżący"), prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...] - R. Z., zwrócił się o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie pandemii. Wniosek obejmował dofinansowanie do wynagrodzenia dla 23 pracowników oraz środki na pokrycie składek na ubezpieczenia społeczne na okres 3 miesięcy, tj. IX, X i XI 2020 r. w łącznej kwocie 63088,59 zł. Na podstawie przedmiotowego wniosku, wypłacono stronie świadczenia w trzech transzach (po 21029,53 zł każda) w dniach 04 listopada 2020 r. (I i lI transza) i 30 listopada 2020 r. (III transza).

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P., na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy wnioskodawcy decyzją z dnia 29 października 2025 r., nr [...], orzekł:

1) o obowiązku zwrotu świadczeń w kwocie 5.495,13 zł tytułem pozostałej do spłaty należności z tytułu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem,

2) o obowiązku zwrotu odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, do naliczenia których zobowiązana jest strona, od 02 grudnia 2020 r. do dnia zapłaty włącznie,

3) o obowiązku zwrotu kwoty 1.172,90 zł tytułem odsetek naliczonych do 01 grudnia 2022 r. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wnioskowana przez stronę kwota dofinansowania została wyliczona na podstawie nieaktualnego wykazu pracowników z art. 15gg ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 340 ze zm.; w skrócie: "ustawa covidowa" lub "ustawa COVID-19"). Zaznaczono, że składając wniosek o przyznanie dofinansowania na rzecz ochrony miejsc pracy, strona miała obowiązek sporządzić wykaz pracowników uprawnionych do objęcia pomocą, w którym na podstawie wskazanych przez stronę wynagrodzeń brutto pracowników (z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku) arkusz wyliczał możliwą do uzyskania maksymalną kwotę pomocy. Świadczenia przysługiwały zatem w wysokości połowy wynagrodzenia przekazanego pracownikowi w miesiącach dofinansowania i tylko w przypadku, jeżeli pracownicy w tym okresie świadczyli pracę lub przebywali na urlopie wypoczynkowym, lub zwolnieniu chorobowym finansowanym ze środków pracodawcy. Organ wyjaśnił, że z przysłanych przez stroną dokumentów rozliczeniowych wynika, że część pracowników w okresie dofinansowania otrzymała niższe kwoty brutto wynagrodzeń w stosunku do kwot wynagrodzeń brutto (w oparciu o które złożono wniosek) lub wcale go nie otrzymywała. Wsparcie, jakie przysługiwało stronie za poszczególnych pracowników, należało rozliczyć zgodnie z rzeczywistą kwotą brutto wynagrodzenia należną pracownikom w danym miesiącu dofinansowania, a nie od kwoty podanej w wykazie pracowników, sporządzonym na dzień złożenia wniosku. Dlatego w terminie na rozliczenie należało zwrócić wszystkie środki niewykorzystane na dofinansowanie wynagrodzeń.

Organ wskazał, że indywidualne kwoty środków niewykorzystanych na rzecz wskazanych pracowników ustalono na podstawie prawidłowego wykazu pracowników, który wyliczał kwotę dofinansowania w oparciu o wynagrodzenia pracowników z miesiąca poprzedzającego i korekty kalkulatora rozliczeniowego, sporządzonego przez Wojewódzki Urzędu Pracy na podstawie zebranego materiału dowodowego. Różnica pomiędzy przyznanym i wypłaconym stronie dofinansowaniem, a faktycznie wykorzystaną kwotą dofinansowania na rzecz ww. pracowników stanowi środki niewykorzystane. W oparciu o dokonane ustalenia organ uznał, że strona jest zobowiązana, zgodnie z przepisami art. 15gg ust. 23c ustawy covidowej oraz art. 169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.; w skrócie: "u.f.p.") do zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków (każdej transzy) do dnia ich zwrotu. Natomiast niewykorzystaną część otrzymanego dofinansowania do wynagrodzeń - zgodnie z art. 15gg ust. 23d - należało zwrócić na rachunek bankowy organu w terminie 30 dni po zakończeniu okresu dofinansowania, tj. do 30 grudnia 2020 r.

Zaznaczono, że strona dokonała zwrotu części świadczeń w terminie (29 grudnia 2020 r.) w kwocie 21 543,17 zł oraz po terminie (01 grudnia 2022 r.) w kwocie 21588,23 zł. W związku z tym organ dokonał rozliczenia wpłat (na podstawie art. 15gg ust. 23c i 23d ustawy covidowej oraz przepisów u.f.p. zaliczając je proporcjonalnie na poczet należności głównej w łącznej wysokości 39 304,30 zł i odsetek 3 827,10 zł. Do zwrotu pozostała zatem kwota 5 495,13 zł tytułem pozostałej do zwrotu należności głównej z tytułu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz kwota 1 172,90 zł tytułem odsetek naliczonych do 01 grudnia 2022 r. Do dnia wydania decyzji Strona nie zwróciła pozostałej do zwrotu należności.

Organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na upływ terminu przedawnienia należności w dniu 31 grudnia 2025 r. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzasadnione ważnym interesem społecznym, polegającym na konieczności ochrony środków publicznoprawnych przed ich utratą w wyniku przedawnienia.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 grudnia 2025 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania:

1) uchyliło decyzję organu I instancji w części tj. w zakresie punktu 2 dotyczącego zwrotu odsetek;

2) orzekło o obowiązku zwrotu odsetek od kwoty 5.495,13 zł w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia 02 grudnia 2022 r. do dnia zapłaty włącznie;

3) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części, tj. w zakresie punktów 1 i 3, dotyczących zwrotu świadczeń z tytułu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz odsetek naliczonych do 01 grudnia 2022 r.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że pierwotna decyzja Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. z 30 kwietnia 2025 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z 1 sierpnia 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze nakazało organowi I instancji wyjaśnić, w jaki sposób ustalił kwotę do zwrotu przypadającą na osoby wymienione w decyzji (m.in. niepodlegające ubezpieczeniom społecznym). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło nadto, że nie jest zasadne przyjęcie, że odwołujący wykorzystał środki, na podstawie art. 15gg ustawy covidowej, niezgodnie z przeznaczeniem tylko z tego powodu, że skorzystał ze zwolnienia z opłacania składek ZUS na podstawie art. 31zo ustawy covidowej za inny okres. W tym zakresie nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu środków. Wyjaśniono, że kluczową kwestią było ustalenie, za jakie okresy i jaka kwota do zwrotu przypada na poszczególnych pracowników.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że organ może wydać decyzję o zwrocie świadczeń, na podstawie art. 15gg ust. 28 pkt 2 ustawy covidowej, do upływu terminu przedawnienia. Wskazano, że przepisy ust. 22, ust. 23c, ust. 23d i ust. 28 w art. 15gg ustawy covidowej w obecnym brzmieniu obowiązują od dnia 16 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy u.f.p. i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm.; w skrócie: "o.p.").

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji zasadnie przyjął, że wysokość wsparcia powinna być ustalona z uwzględnieniem przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia z II kwartału 2020 r., a nie z I kwartału, co miało miejsce w przypadku wnioskodawcy. Oznacza to, że powstała różnica w kwocie 1.011,24 zł pomiędzy maksymalnym wsparciem wnioskowanym przez stronę (63.088,59 zł), a tym, które jej przysługiwało (62.077,35 zł). Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób obliczył ww. kwotę do zwrotu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że wnioskodawca w piśmie z dnia 30 listopada 2022 r. potwierdził, że umowa o pracę zawarta z jedną z pracownic uległa rozwiązaniu z końcem sierpnia 2020 r. i nie została przedłużona. Oznacza to, że na wskazaną osobę stronie nie przysługiwało dofinansowanie. Kwota do zwrotu została ustalona na podstawie wykazu pracowników sporządzonego przez wnioskodawcę. Ponadto w piśmie z dnia 30 listopada 2022 r. wnioskodawca potwierdził, że nie posiada deklaracji zgłoszenia wskazanych z imienia i nazwiska pracowników do ZUS, co oznacza, że nie byli oni objęci ubezpieczeniem społecznym i w konsekwencji nie przysługiwało na nich dofinansowanie na podstawie art. 15gg ustawy covidowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że podstawa prawna zatrudnienia determinowała prawo do uzyskania dofinansowania, a brak spełnienia warunków wynikających z art. 15gg ust. 1 w zw. z art. 15g ust. 4 ustawy covidowej wykluczał jego przyznanie. Wskazano, że brak spełnienia ustawowych warunków wiąże się z obowiązkiem zwrotu dofinansowania, z czym strona powinna się liczyć od początku. Wydruk z kartoteki ubezpieczonego potwierdza, że jedna z pracownic podlegała jednie ubezpieczeniu zdrowotnemu, a zatem nie stanowi pracownika w rozumieniu art. 15gg ust. 1 i 2 w zw. z art. 15g ust. 4 ustawy covidowej.

Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się tabela, w której Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. szczegółowo przedstawił sposób naliczenia odsetek w przypadku środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem - prawidłowo jako data początkowa naliczania odsetek od środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem przyjęty został dzień wypłaty każdej transzy dofinansowania. Skoro ostatnia wpłata wnioskodawcy miała miejsce 1 grudnia 2022 r., odsetki w pkt 2 zaskarżonej decyzji zasadnie są liczone od 2 grudnia 2022 r. Organ I instancji nie wskazał jednak w tym przypadku, od jakiej kwoty należy naliczyć odsetki. W tym zakresie tut. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zatem decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy, wskazując nie tylko datę naliczania odsetek, ale też kwotę, od której powinny być one liczone. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego konieczne było również nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, aby możliwe było podjęcie działań celem przerwania biegu terminu przedawnienia.

W skardze z dnia 25 stycznia 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15g ust. 17b ust. 1 i 2 w zw. z art. 15gg ust. 21 i 22 ustawy covidowej przez brak podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności przez:

- całkowite zaniechanie ustalenia, jakich ustaleń w ramach czynności rozliczeniowych lub kontrolnych dokonał organ I instancji przed upływem 3 lat od zakończenia okresu pobierania świadczenia, a jakich po upływie tego terminu,

- ustalenia, że organ I instancji dokonał końcowego rozliczenia dofinansowania w trybie art. 15gg ust. 21 ustawy covidowej w dniu 12 grudnia 2023 r.,

- nieuprawnione uznanie zakończenia końcowego rozliczenia dofinansowania w dniu 12 grudnia 2023 r. za okoliczność udowodnioną,

- wydanie przez organy decyzji w oparciu o dowody zebrane wbrew art. 15gg ust. 22 i art. 15g ust. 17b w zw. z art. 15gg ust. 21 ustawy covidowej, tj. po upływie 3 letniego okresu liczonego od dnia pobrania świadczenia,

- niewyjaśnienie podstawy prawnej kompetencji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu świadczenia oraz podstawy faktycznej decyzji;

2) art. 10 § 1 i art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a. przez uznanie za udowodnioną okoliczność, że organ I instancji dokonał końcowego rozliczenia dofinansowania w dniu 12 grudnia 2023 r.;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

4) art. 15g ust. 17b w zw. z art. 15gg ust. 21 i 22 ustawy covidowej w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 7 § 1 k.p.a. przez uznanie, że w ramach postępowania o zwrocie świadczeń, organ może prowadzić postępowanie dowodowe, opierając się na dowodach przeprowadzonych w postępowaniu niezależnie od daty ich pozyskania;

5) art. 6, art. 7 i art. 7a k.p.a. przez zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 169 ust. 1-6, art. 60 i art. 67 u.f.p. oraz o.p., mimo że w dacie złożenia przez stronę wniosku o przyznanie świadczenia tj. 22 września 2020 r. oraz w dacie przekazania stronie świadczeń, przepisy art. 15gg ust. 23c i 23d u.f.p. odsyłające do ww. przepisów nie obowiązywały;

6) art. 6, art. 7 i art. 7a k.p.a. przez wydanie decyzji w oparciu o kompetencję wynikającą z art. 28 ust. 2 ustawy covidowej, mimo że w dacie złożenia przez stronę wniosku o przyznanie świadczenia tj. 22 września 2020 r. oraz w dacie przekazania stronie świadczeń, przepis ten przyznawał organowi I instancji kompetencję do żądania zwrotu świadczenia tylko w przypadkach opisanych w ust. 23;

7) art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez brak wyjaśnienia przez organ I instancji podstawy prawnej do rozliczenia wpłat dokonanych przez skarżącego proporcjonalnie na należność główną i odsetki, w tym konkretnego przepisu u.f.p., a także sposobu rozliczenia wpłat, sposobu naliczania odsetek za opóźnienie,

8) art. 135 w zw. z art. 108 § 1 w z art. 8 k.p.a. przez brak wstrzymania wykonalności decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i umotywował sformułowane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte, okazały się zasadne.

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, w skrócie: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wiąże się z tym, że w sprawie nie jest przeprowadzana – celem jej merytorycznego rozpoznania – rozprawa, bowiem sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).

W toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał zasadność stanowiska organów, zgodnie z którym, w ustalonych w sprawie okolicznościach faktycznych zastosowanie znajdą przepisy art. 15gg ust. 23c i 23d oraz art. 28 pkt 2 ustawy covidowej, uzasadniające orzeczenie o obowiązku zwrotu przez skarżącego wskazanej w sentencji zaskarżonej decyzji kwoty należności z tytułu środków uzyskanych w ramach dofinansowania na rzecz ochrony miejsc pracy, wykorzystanych niezgodnie z ich przeznaczeniem.

Wobec zakwestionowania przez skarżącego ustawowej kompetencji organów do wydania zaskarżonych decyzji oraz wskazanych w nich podstaw prawnych, na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że stosownie do art. 15gg ustawy covidowej podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany do rozliczenia otrzymanych świadczeń i środków z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, w terminie do 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń (art. 15gg ust. 19). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, składa do właściwego wojewódzkiego urzędu pracy w szczególności:

1) dokumenty potwierdzające prawidłowość wykorzystania świadczeń i środków z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych zgodnie z przeznaczeniem;

2) dokumenty, potwierdzające zatrudnienie pracowników, na których otrzymał świadczenie, przez okres wskazany we wniosku (art. 15gg ust. 20).

Do rozliczenia przez wojewódzkie urzędy pracy przekazanych uprawnionym podmiotom świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, przepisy art. 15g ust. 17b i 17c stosuje się odpowiednio (art. 15gg ust. 21).

Zgodnie z art. 15 g ust. 17b ustawy covidowej rozliczenie przez wojewódzkie urzędy pracy przekazanych uprawnionym podmiotom świadczeń, o których mowa w ust. 1 i 1a, lub środków, o których mowa w ust. 2, następuje dwuetapowo w drodze:

1) wstępnej weryfikacji rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i dokumentacji, potwierdzającej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem przekazanych świadczeń i środków, o których mowa w ust. 1, 1a lub 2, polegającej w szczególności na analizie jej kompletności, prawidłowości złożonych przez beneficjentów oświadczeń oraz weryfikacji kwot przekazanych i faktycznie wykorzystanych środków, której dokonuje się w terminie 60 dni od dnia złożenia prawidłowych i kompletnych rozliczenia i dokumentacji potwierdzającej dane zawarte w rozliczeniu;

2) końcowej weryfikacji dokumentacji, potwierdzającej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem przekazanych świadczeń i środków, o których mowa w ust. 1, 1a lub 2, i ostatecznego zatwierdzenia przekazanego rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, która może zostać dokonana w okresie 3 lat od dnia upływu terminu do złożenia rozliczenia i dokumentacji potwierdzającej dane zawarte w rozliczeniu, wynikającego z umowy zawartej przez uprawniony podmiot z dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy.

Według art. 15g ust. 17c tej ustawy, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy nie dochodzi zwrotu przekazanych świadczeń, o których mowa w ust. 1 i 1a, lub środków, o których mowa w ust. 2, jeżeli po dokonaniu rozliczenia, o którym mowa w ust. 17b pkt 1 lub 2, kwota należna do zwrotu nie przekracza, określonych na dzień dokonania rozliczenia, najniższych kosztów doręczenia w obrocie krajowym przesyłki poleconej za potwierdzeniem odbioru przez operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 366). Kwota ta zaliczana jest w koszty Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W myśl art. 15g ust. 17d ustawy covidowej, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy może przeprowadzać, w okresie pobierania świadczeń, o których mowa w ust. 1 lub 1a, oraz w okresie 3 lat po zakończeniu tego okresu, kontrole podmiotu, o którym mowa w ust. 1 i 1a, w zakresie wydatkowania środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na wypłatę świadczeń zgodnie z przeznaczeniem i w tym celu może żądać okazania wszelkiej dokumentacji z tym związanej oraz żądać złożenia stosownych wyjaśnień. Kontrola może być prowadzona w kontrolowanym podmiocie lub w wojewódzkim urzędzie pracy.

Według art. 15gg ust. 22 ustawy covidowej dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy może przeprowadzać, w okresie pobierania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz w okresie 3 lat po zakończeniu tego okresu, kontrole podmiotu, o którym mowa w ust. 1, w zakresie wydatkowania środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na wypłatę świadczeń zgodnie z przeznaczeniem i w tym celu może żądać okazania wszelkiej dokumentacji z tym związanej oraz żądać złożenia stosownych wyjaśnień. Kontrola może być prowadzona w kontrolowanym podmiocie lub w wojewódzkim urzędzie pracy.

Z kolei art. 15gg ust. 23 tej ustawy stanowi, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, który złożył oświadczenie dotyczące spełniania warunku spadku obrotów, o którym mowa w art. 15g ust. 9, lub kryteriów, o których mowa w art. 15g ust. 3, niezgodnie ze stanem faktycznym lub nie sporządził na dzień złożenia wniosku wykazu pracowników objętych wnioskiem, lub nie poddał się kontroli, jest obowiązany do zwrotu na rachunek bankowy wojewódzkiego urzędu pracy, z którego otrzymał środki, całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków wykorzystanych niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie. W takim przypadku dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wydaje decyzję o zwrocie.

Zgodnie z art. 15gg ust. 23a, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wzywa podmiot, który nie wywiązał się z obowiązku określonego w ust. 19 lub 20, do wywiązania się z niego w dodatkowym terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem obowiązku zwrotu całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Jeżeli podmiot nie wywiąże się z tego obowiązku w dodatkowym terminie, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wydaje decyzję o zwrocie.

W myśl art. 15gg ust. 23c ustawy covidowej, w przypadku wykorzystania świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości stosuje się odpowiednio przepisy art. 169 ust. 1-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Według art. 15gg ust. 23d ww. ustawy, do zwrotu świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, w zakresie nieuregulowanym w niniejszym artykule, w tym do zwrotu niewykorzystanych środków wynikających z rozliczenia złożonego przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, niezwróconych w terminie, o którym mowa w ust. 19, stosuje się odpowiednio przepisy art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 15gg ust. 28 tej ustawy, do zadań dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy należy w szczególności wydawanie decyzji administracyjnych o:

1) odmowie przyznania świadczeń, o których mowa w ust. 1 lub środków, o których mowa w ust. 2;

2) obowiązku zwrotu świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 15gg ust. 23c i 23d ustawy covidowej, co do których skarżący podnosi, że nie obowiązywały w datach złożenia przez skarżącego wniosku i w datach przekazania środków (przepisy te weszły w życie 16 grudnia 2021 r. na podstawie ustawy nowelizujące z 2 grudnia 2021 r. – DZ.U. z 2021 r., poz. 2317), a ponadto do zarzutu naruszenia art. 15gg ust. 28 pkt 2 tej ustawy (zmienionego ww. nowelizacją), Sąd w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego, który w kontekście wyboru między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej słusznie stwierdził, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Ponadto organ II instancji trafnie podkreślił, że zmiany wprowadzone ww. ustawą nowelizującą, miały jedynie charakter doprecyzowujący, co wprost wynika z obszernie cytowanego w zaskarżonej decyzji uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej.

Na tej podstawie organ II instancji zasadnie uznał, że przepisy art. 15gg ustawy covidowej należy stosować w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 2 grudnia 2021 r. Z tych względów za niezasadne Sąd uznał zarzuty zawarte w punktach 5 i 6 petitum skargi.

Pozostając przy problematyce podstaw prawnych działania w tej sprawie organów obu instancji, w tym maksymalnego okresu prowadzenia postępowania administracyjnego, Sąd zwraca uwagę, że wskazany w powołanych wyżej przepisach ustawy covidowej 3-letni termin, w którym powinno nastąpić rozliczenie przyznanego beneficjentowi wsparcia, nie jest tym samym terminem, w którym organ wydaje decyzję określającą obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Termin do wydania ww. decyzji wynika z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, która w sprawach świadczeń przyznanych na mocy ustawy COVID-19 znajduje zastosowanie na mocy odesłania zawartego w przepisach tej ostatniej.

Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 oraz z 2025 r. poz. 769) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.). W myśl art. 70 § 1 o.p. obowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Decyzja orzekająca o zwrocie dofinansowania posiada charakter deklaratoryjny, a w związku z tym do obliczenia upływu terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, zastosowanie ma włąśnie art. 70 § 1 o.p. Bieg 5 - letniego terminu przedawnienia rozpoczyna się niezależnie od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia obowiązku zwrotu dotacji i jedynie przed jego upływem możliwe jest prawnie skuteczne doręczenie tej decyzji beneficjentowi. Oznacza to, że w okresie pięciu lat od końca roku, w którym udzielono dotacji, należy doręczyć stronie skutecznie decyzję ostateczną w przedmiocie ewentualnego zobowiązania strony do zwrotu dotacji. W innym przypadku dochodzi do przedawnienia terminu zobowiązania do zwrotu dotacji (por. wyrok WSA w Gorzowie z 29 stycznia 2026 r., II SA/Go 615/25; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2025 r., III SA/Po 378/25; wyroki te i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej:publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie termin wynikający z art. 70 § 1 o.p. upływał z końcem 2025 r., wobec czego termin ten został zachowany.

Sąd podzielił natomiast wątpliwości skarżącego dotyczące ustalenia, czy dowody na których oparto decyzję organu I instancji, zebrane zostały przed upływem 3- letniego terminu wynikającego z art. 15gg ust. 22 oraz art. 15g ust. 17b w związku z art. 15 gg ust. 21 ustawy covidowej. Wątpliwości te powstają na tle przyjętej przez organ odwoławczy daty dokonania i zakończenia rozliczenia udzielonego finansowania (12 grudnia 2023 r.), w konfrontacji z dokumentami znajdującymi się w aktach administracyjnych i uzasadnieniem zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Na wstępie tej części rozważań Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że prawodawca rozróżnia uprawnienie organu – dyrektora urzędu pracy do przeprowadzenia kontroli i rozliczenia wydatkowania środków z FGŚP oraz dokonania końcowej weryfikacji dokumentacji - wskazując maksymalny, nieprzekraczalny termin po upływie którego organ ten traci uprawnienie do dokonywania tych czynności. Termin ten określa na 3 lata – odpowiednio po zakończeniu okresu pobierania świadczeń oraz od dnia upływu terminu do złożenia rozliczenia i dokumentacji potwierdzającej dane zawarte w rozliczeniu. Odrębną i wtórną kwestią jest późniejsze ewentualne przedawnienie samej kwoty zwrotu płatności wynikającej z tej decyzji, co omówiono już wyżej (tak WSA w Łodzi w wyroku z 5 listopada 2024 r., I SA/Łd 426/24; skargę kasacyjną od tego wyroku złożoną przez organ odwoławczy NSA oddalił wyrokiem z 23 kwietnia 2026 r., I GSK 87/25).

Podzielając powyższy pogląd Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podkreśla, że także organy orzekające w tej sprawie, uznały wiążący charakter 3-letniego terminu do dokonania końcowej weryfikacji dokumentacji, co ma w tej sprawie kluczowe znaczenie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że w piśmie z 21 listopada 2025 r., przy którym organ I instancji przedstawił odwołanie (k. [...] akt admin.), organ ten stwierdził, że upływ 3 – letniego terminu nastąpił

30 grudnia 2023 r., a końcowe rozliczenie (weryfikacja końcowa) miało miejsce

12 grudnia 2023 r., co ma wynikać z raportu wygenerowanego z systemu. W aktach sprawy administracyjnej brak jest tego dokumentu. W piśmie tym organ I instancji stwierdził także, że pisma kierowane do ZUS w 2025 r. były wysyłane już na etapie postępowania "zwrotowego", wszczętego w wyniku przeprowadzenia w 2023 r. końcowej weryfikacji rozliczenia.

Do tego stanowiska odwołał się w zaskarżonej decyzji organ II instancji, a zatem organy obu instancji wyraźnie rozróżniły weryfikację końcową rozliczenia (które zakończyło się 12 grudnia 2023 r.) od wszczętego później, ale już po upływie 3-letniego terminu, postępowania "zwrotowego".

Z akt administracyjnych wynika jednak, że w sprawie podejmowane były dalsze czynności weryfikacyjne, już po 12 grudnia 2023 r. Ostatnie pismo wyjaśniające skarżącego datowane jest na 30 listopada 2022 r. (k. [...] akt). Jednak organ I instancji wystąpił do ZUS o udzielenie informacji w piśmie z 31 października 2024 r. (k. [...] akt). ZUS udzielił odpowiedzi organowi w pismach z 27 grudnia

2024 r. (k. [...]-[...] akt) oraz w piśmie z dnia 10 stycznia 2025 r. (k. [...] akt).

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania "zwrotowego" datowane jest na 27 lutego 2025 r. (k. [...] akt).

W tej sytuacji należy zgodzić się ze skarżącym, że nie można w sposób jednoznaczny ustalić, w jakich terminach organ faktycznie przeprowadził weryfikację rozliczenia i jakie konkretne czynności w tym kierunku podjął. W szczególności skarżący nie ma możliwości dokonania oceny, czy rozstrzygnięcie organu I instancji nie zostało oparte na dowodach zebranych po upływie trzyletniego terminu. Tej kwestii nie wyjaśnia organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, poprzestając jedynie na powtórzeniu za organem I instancji, że weryfikacja zakończyła się 12 grudnia 2023 r.

W tym kontekście i w świetle zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wskazać należy (na co słusznie zwrócił uwagę także WSA w Łodzi w powołanym wyżej wyroku z 5 listopada 2024 r.), że zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego, odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Motywy wydania decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje bowiem również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno zatem zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, a także powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione. Uzasadnienie rozstrzygnięcia, stanowiące jego obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji (lub postanowienia) i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji (postanowienia), powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji (postanowienia) powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga zatem logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia lecz również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń w sprawie, ale poddaje ocenie poprawność ustaleń poczynionych przez organy.

Sąd podziela zarzut skarżącej, że tego rodzaju uchybienie nie pozwala na poczynienie bezspornych ocen i w praktyce uniemożliwia dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej, która kwestionuje stanowisko organu I instancji w zakresie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W tym zakresie organ II instancji przedstawił wyczerpujące uzasadnienie, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przy ocenie przesłanek uzasadniających nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, organy administracji powinny dysponować konkretnymi danymi pozwalającym stwierdzić, że jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Takimi danymi mogą być np. kwota dotacji przypadająca do zwrotu oraz bliski upływ terminu przedawnienia tego zobowiązania. Przesłanką nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. może być zbliżający się termin przedawnienia należności, jeśli z okoliczności sprawy wynika niebezpieczeństwo nieuregulowania należności. W interesie społecznym leży bowiem to, aby należności publiczne były uregulowane.

W judykaturze zwraca się uwagę, że organ w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale nie dowolnie, w zależności od okoliczności sprawy, rozstrzyga w kwestii natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie. Jeżeli organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a., wówczas obowiązany jest nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Podkreśla się także, że właściwe gospodarowanie pieniężnymi środkami publicznymi niewątpliwie leży w interesie społecznym. Środki te nie stanowią bowiem środków prywatnych dysponenta, a powstają wysiłkiem pewnej zbiorowości. Tym samym dochodzenie przez organ administracji tego rodzaju należności, które w jego ocenie wydatkowane zostały w sposób niezgodny z prawem, niewątpliwie mieści się w interesie społecznym. Byłoby bowiem działaniem sprzecznym z tym interesem, gdyby organ, dysponując wiedzą o nieprawidłowościach występujących u podmiotu kontrolowanego, które dają podstawy do stwierdzenia, że przyznane świadczenie może nie zostać zwrócone, nie podjął wszelkich dopuszczalnych i zgodnych z prawem działań ukierunkowanych na niedopuszczenie do takiego stanu rzeczy. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności niewątpliwie mieści się w zakresie takiego działania i przez to znajduje oparcie w interesie społecznym (np. wyrok WSA w Gdańsku z 12 września 2023 r.,

I SA/Gd 433/23).

Mimo uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, Sąd nie kwestionuje prawidłowości stanowiska organu II Instancji, co do zasadności uchylenia punktu 2. decyzji organu I instancji. Jak zasadnie stwierdził organ odwoławczy, skoro ostatnia wpłata miała miejsce 1 grudnia 2022 r., to odsetki powinny być liczone od 2 grudnia 2022 r. Organ I instancji nie wskazał jednak w tym przypadku, od jakiej kwoty należy naliczyć odsetki. W tym zakresie organ odwoławczy prawidłowo zwrócił uwagę na konieczność wskazania nie tylko daty naliczania odsetek, ale też kwoty, od której powinny być one liczone.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy wyjaśni, czy rozstrzygnięcie organu I instancji i wskazana tam kwota do zwrotu wraz z odsetkami, oparte zostało wyłącznie na czynnościach dowodowych (weryfikacyjnych) dokonanych do dnia 30 grudnia 2023 r. Stanowisko w tej kwestii organ odwoławczy przedstawi w wyczerpującym uzasadnieniu, spełniającym wymagania z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 118 ze zm.).