II SA/Bd 110/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-05-08	
Data wpływu	2012-02-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Anna Klotz
Elżbieta Piechowiak /sprawozdawca/
Jarosław Wichrowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 2075/12	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 105 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Uwzględniając wniosek Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w[...], Prezydent [...] decyzją nr [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę kompleksu ulic w dzielnicy [...]([...]) wraz z przebudową gazociągu w ulicach [...], przebudową i zabezpieczaniem istniejącej sieci TP S.A., budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia w granicy działek:

- nr ew. 144,149, 209, 211,212,220,232,235, (obręb 51),

- nr ew. 126,143,147,149,150,151,155,156/2,161 (obręb 51),

- nr ew. 44/8, 45/2,55/2,105, 128,129,130,131,134,142,147,148,152 (obręb 52).

W sentencji decyzji zamieszczono stwierdzenie, że oddziaływanie obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obejmuje wymienione wyżej działki.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] i rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nadto wskazano, że w trakcie prowadzonego postępowania właściciel działki nr 94/2 przy ul. [...] zwrócił się o wykonanie sięgacza do tej nieruchomości, na co udzielono mu odpowiedzi negatywnej z uwagi na nie objęcie projektem budowlanym wykonania sięgaczy, lecz tylko utwardzenie nawierzchni głównych ciągów osiedlowych, z powodu ograniczonych środków. Decyzję doręczono Zarządowi Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej oraz Z. Ś..

Właściciel wymienionej w uzasadnieniu powyższej decyzji działki nr 94/2 – M. J. złożył od niej odwołanie do Wojewody[...], wnosząc o uznanie go za stronę postępowania i jej uchylenie, a nadto o wyłączenie od załatwiania sprawy Prezydenta Miasta [...] działającego jako starosta. Odwołujący się podniósł, że grunt stanowiący drogę dojazdową do domu jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...], posiadający wymiary 4m na 20 m nie stanowi własności prywatnej, lecz jest częścią ulicy Siewnej na odcinku od skarpy do ulicy [...] i fakt nie objęcia go przedmiotowym postępowaniem stanowi naruszenie przyrzeczenia administracyjnego złożonego przez Prezydenta Miasta [...] w środkach masowego przekazu odnośnie utwardzenia ulicy [...] na odcinku[...]. Organ wydający decyzję miał więc obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych wymienionym przyrzeczeniem. Powołując się na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odwołujący się zarzucił, że winien być uznany za stronę postępowania, gdy tymczasem uzyskał w dniu 12 maja 2010 r. w Urzędzie Miasta [...] w tym zakresie informację negatywną i odmówiono udostępnienia mu do wglądu decyzji wraz z załącznikami. Według niego organ rozpatrujący sprawę pominął fakt, że przebudowa ulicy [...] będzie utrudniała dostęp do jego i innych nieruchomości i może zostać zobowiązany tak jak inni właściciele do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Poza tym utwardzenie ulicy [...] z pominięciem ulicy (drogi) dojazdowej do jego nieruchomości przyczyni się do zalegania na tejże drodze większej ilości wody niż obecnie, a fakt wykonania chodnika na całej długości ulicy Siewnej zróżnicuje jeszcze bardziej wzajemny poziom tych ulic. Przebudowa ulicy [...] nie uwzględnia przy tym miejsc postojowych dla nieruchomości położonych przy ul. Siewnej 24 A i 26A. W ocenie odwołującego się działanie Prezydenta Miasta powoduje, że przedmiotowa droga dojazdowa nigdy nie zostanie utwardzona i skanalizowana (kanalizacja deszczowa), gdyż nie będzie to uzasadnione ekonomicznie, zaś nie uznanie go za stronę postępowania miało jedynie na celu nie odniesienie się do zgłoszonych wcześniej przez niego w wymienionym zakresie uwag. Odwołujący się podkreślił, że sięgacz prowadzący do jego domu stanowi część ulicy [...], będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Wyłączając z realizowanej inwestycji część ulicy organ naruszył art. 32 Konstytucji RP nakazującej równość podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny, tym bardziej że w 2009 r. wykonano "ślepy" odcinek ulicy T., a kwestionowane pozwolenie na przebudowę uwzględnia "ślepy" odcinek ulicy [...] w innym miejscu. Powyższe wskazuje również na naruszenie art. 2 Konstytucji RP i art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez dyskryminację.

Wnosząc o wyłączenie od załatwiania przedmiotowej sprawy Prezydenta Miasta [...] działającego jako starosta (ten sam organ składa wniosek o wydanie decyzji i ten sam organ go rozpatruje, uwzględniając własny interes prawny pozostający w konflikcie z interesem prawnym innych podmiotów) odwołujący powołał się na przepisy art. 24 § 1 pkt 1,4, art. 26 § 2 pkt 1 i 28 kpa.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] umorzył na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa postępowanie odwoławcze z uwagi na wniesienie odwołania przez podmiot nie będący stroną.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. istotne przy ustalaniu przymiotu strony postępowania znaczenie obszaru oddziaływania obiektu, który w myśl art. 3 pkt 20 cyt. ustawy stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tegoż terenu. Przeprowadzana zaś przezeń analiza projektu budowlanego potwierdziła prawidłowość uznania przez organ I instancji, iż związane z przebudową ulic wraz z sieciami uzbrojenia terenu i gazociągiem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu dotyczyć będą tylko nieruchomości zajętych pod inwestycję, stanowiących działki wymienione w decyzji z dnia [...] r., czyli - obszaru pasa drogowego przeznaczonych do przebudowy ulic. Zatem skoro wykonywanie robót budowlanych na działce 147 nie skutkuje w świetle przepisów odrębnych ograniczeniami w zagospodarowaniu nieruchomości odwołującego się, a tym samym nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania przewidzianego do realizacji obiektu, to nie mógł być on uznany za stronę postępowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast ograniczenia nie będące wynikiem przepisów prawa, wskazujące na interes faktyczny nie stanowią podstawy do przyznania statusu strony. Nie mając przymiotu strony właściciel działki nr 94/2 nie mógł skutecznie odwołać się od decyzji I instancji w związku z czym postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu.

W uzasadnieniu decyzji zwrócono nadto uwagę, że zakresem pozwolenia na budowę objęto, zgodnie z wnioskiem inwestora, roboty budowlane na działce nr 147, na której położona jest ulica [...], natomiast wniosek ten nie obejmował działki 94/1 stanowiącej dojazd do nieruchomości odwołującego się, tj. działki nr 94/2.

M. J. zaskarżył decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie. Powyższej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nierespektowanie ustawowej definicji drogi poprzez pominięcie w niej sięgaczy,

- naruszenie art. 7,8,9 i 107 § kpa poprzez niezamieszczenie uzasadnienia prawnego,

- naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez dyskryminację polegającą na nieuwzględnieniu we wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę praw wszystkich właścicieli nieruchomości położonych przy ulicach w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to jest prawa do przebudowy ulicy, przy której znajdują się ich nieruchomości oraz nie uznaniu ich za strony postępowania pierwszo i drugoinstnacyjnego (w szczególności w odniesieniu do ulicy [...]),

- naruszenie przyrzeczenia publicznego złożonego przez Prezydenta Miasta [...] poprzez załatwienie sprawy niezgodnie z tym przyrzeczeniem,

- naruszenie przepisów kpa poprzez wydanie decyzji I instancji przez organ podlegający wyłączeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wyrokiem z dnia 5 października 2010 r. (sygn. akt II S.A./Bd 747/10) orzekł o jej oddaleniu.

Sąd podkreślił, że ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) celem przyśpieszenia i uproszczenia procedury związanej z ubieganiem się o uzyskanie pozwolenia na budowę wprowadzono w art. 28 ust. 2 odrębne określenie stron, co nie dotyczy jednak postępowania legalizacyjnego i innych postępowań regulowanych tą ustawą. W myśl tego przepisu stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę mogą być poza inwestorem, właściciel, wieczysty użytkownik i zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Ustalenie obszaru oddziaływania ma istotne znaczenie dla ustalenia stron postępowania. Obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, zaś obszar ten wyznacza organ w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Na jego zasięg każdorazowo rzutują rodzaj i indywidualne cechy projektowanej inwestycji przy uwzględnieniu wymogów wynikających z przepisów odrębnych, w tym określające warunki techniczne obiektów. Obszar oddziaływania może obejmować nieruchomości sąsiadujące z daną inwestycją jak też od niej oddalonej a niekiedy oddziaływania planowanego obiektu może się mieścić w granicach działki /działek/ przeznaczonych pod inwestycję. Ta ostatnia sytuacja w ocenie Sądu zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że obszar oddziaływania inwestycji wyznaczają granice objętych zaskarżoną decyzją działek stanowiących pasy drogowe przeznaczonych do robót budowlanych ulic. Z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm./ oraz z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm./ nie wynika, aby planowane roboty budowlane pozostawały w kolizji z istniejącym sposobem zagospodarowania nieruchomości /działek/ przyległych do pasa drogowego, a tym bardziej dalej położonych, wśród których znajduje się nieruchomość skarżącego, względnie by wykluczały lub ograniczały możliwość innego niż dotąd ich zagospodarowania. Przewidywana jest jedynie wymiana nawierzchni istniejących ulic, to jest "dotąd gruntowej na utwardzoną i położenie chodnika z jednoczesną budową kanalizacji deszczowej". Wykonanie tego rodzaju prac nie spowoduje, że ulica [...], przy której zamieszkuje skarżący, stanie się obiektem stanowiącym przykładowo utrudnienie zabudowy jego działki, czy też spowoduje konieczność zrezygnowania z innych projektów zagospodarowania jego własności. Decydująca jest przy tym treść wniosku inwestora a nie odczucia skarżącego. Wskazana droga - działka nr 94/1/ jest określona w dokumentacji projektowej jako zjazd indywidualny /( 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie/ i brak podstaw do podzielenia wątpliwości skarżącego w kwestii możliwości spływu wód z jezdni i chodnika na tęże drogę, czemu ma zapobiegać właśnie projektowana kanalizacja deszczowa. Definicję zjazdu zawiera też art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, co powoduje, że odmienna definicja określona w rozporządzeniu wykonawczym jako akcie niższego rzędu nie może być uznana za obowiązującą w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. J. - radca prawny działający we własnym imieniu, zarzucając naruszenie art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa wobec niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, która miała istotny wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzez nie dostrzeżenie naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 kpa oraz art. 32 Konstytucji RP a w konsekwencji spowodowanie nie uznania skarżącego jako strony postępowania /wadliwe zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego/, nieprawidłowe zakwalifikowanie działki nr 94/2 jako zjazd indywidualny, podczas gdy jest to część ulicy[...], jak też nie wyłączenie Prezydenta Miasta[...], który nie powinien orzekać w postępowaniu, jako organ gminy i jednocześnie pełniący funkcję starosty, zaś sprawa dotyczy pozwolenia dla gminy.

W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wadliwą interpretację, jak też niezastosowanie (§ 32 uchwały Nr LXXI/1351/06 Rady Miasta [...] z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] stanowiącego, że sięgacz do działki skarżącego, to teren drogi publicznej 0 - ciąg pieszo-jezdny. W ewidencji gruntów jest on zapisany zgodnie z prawem geodezyjnym i kartograficznym jako droga a nie zjazd indywidualny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w sprawie pominięto, że skarżący ma nieruchomość bezpośrednio sąsiadującą z działką nr 147 objętą zaskarżoną decyzją a nie jest zainteresowany w sprawie wyłącznie kwestią działki nr 94/2. Zdaniem skarżącego błędnie przyjęto, że inwestycja oddziałuje wyłącznie w granicach działek objętych decyzją a nie ma oddziaływania na działki z nią sąsiadujące.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Wojewoda [...] wnosząc o oddalenie tej skargi ze względu na brak podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 283/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt: II SA/Bd 747/10 oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, zaś obszar oddziaływania obiektu w myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W niniejszej sprawie granice obszaru oddziaływania w istocie nie zostały wyznaczone "w otoczeniu obiektu budowlanego", lecz pokrywają się z samym obiektem budowlanym, tj. z granicami ulic objętych w/w decyzją Prezydenta Miasta[...]. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, oznaczałoby to, iż budowa kompleksu ulic, w tym również kanalizacji deszczowej w żadnej mierze nie będzie oddziaływała na tereny z tą inwestycją sąsiadujące, co nie może być uznane za prawnie uzasadnione.

Orzekając w sprawie ponownie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda podniósł, iż przekazał Prezydentowi Miasta [...] przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że ustalenie kręgu stron postępowania należy do jednej z pierwszych czynności postępowania i powinno bezwzględnie znaleźć odzwierciedlenie w treści wydawanej decyzji oraz w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] umorzył przedmiotowe postępowanie w całości, uznając, że stracił kompetencje do orzekania o pozwoleniu na budowę "obiektu", który jest już wybudowany w związku z czym jedynym organem właściwym w sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji M. J. wniósł o wyłączenie od załatwienia przedmiotowej sprawy Prezydenta Miasta [...] - działającego jako starosta oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy w całości lub ewentualnie o wyznaczenie innego podległego sobie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Zaskarżonej decyzji odwołujący się zarzucił:

1. naruszenie przepisów: art. 24 § 1 pkt 1 i 4, 26 § 2 pkt 1 i 28 K.p.a., poprzez wydanie decyzji w I instancji przez organ — Prezydenta Miasta [...], podlegający wyłączeniu od załatwienia sprawy, co potwierdza również uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2003, sygn. akt OPS 1/03, zważywszy, iż Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej to jednostka organizacyjna Gminy[...], a zatem w przedmiotowej sprawie ten sam organ składa wniosek o wydanie decyzji i ten sam organ go rozpatruje, przeznaczając na jego wykonanie mienie gminne. Prezydent Miasta [...], tj. organ orzekający z własnego wniosku, ocenia niejako własny interes prawny, a ten pozostaje w konflikcie z interesem prawnym podmiotów, których własności dotyka wniosek.

2. brak jakiegokolwiek określenia przez Prezydenta Miasta[...], które z nieruchomości uznał za znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji, do czego zobowiązał go Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 kwietnia 2011 (sygn. akt II OSK 283/11) oraz Wojewoda [...] decyzją z[...].

3. brak rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych w zakresie tzw. sięgaczy prowadzących do działek ew. o numerach: 94/2, 93/2 95/2 i 96/2 położonych przy ulicy[...] wchodzących w skład działki 147, objętej wnioskiem Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w związku z czym brak jest jakichkolwiek podstaw do umorzenia postępowania w tym zakresie.

4. naruszenie przyrzeczenia publicznego złożonego przez Prezydenta Miasta [...] poprzez złożenie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę o odmiennej treści od złożonego przyrzeczenia tj. z pominięciem działki numer 94/1 (prowadzącej po posesji położonej przy ulicy[...]) oraz nieuwzględnienie jego treści przez organ rozpatrujący sprawę.

5. naruszenie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2007, Nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez nie respektowanie ustawowej definicji drogi, z uwagi na pominięcie w niej sięgaczy.

6. Naruszenie przepisu art. 32 Konstytucji RP, poprzez nie respektowanie przez organy administracji publicznej zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

7. Naruszenie przepisów: art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 – K.p.a. poprzez nie wskazanie przez organ pełnego uzasadnienia faktycznego, tj. brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do twierdzeń składającego odwołanie, które w niniejszym piśmie powtórzone zostały w formie zarzutów.

Orzekając w sprawie ponownie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego nie zachodzą w przedmiotowej sprawie przesłanki do wyłączenia organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., a uchwała, na którą powołuje się skarżący dotyczy innego stanu faktycznego i prawnego. Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej (inwestor) jest jednostką budżetową miasta, z powołanymi w statucie reprezentantami. Wykonuje on zadania przypisane mu w statucie nadanym uchwałą Rady Miasta, a Prezydentowi powierzono nadzór nad merytorycznym i finansowym działaniem tej jednostki. Prezydent nie jest więc ani przedstawicielem strony (art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.), ani tym bardziej stroną postępowania (art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ponadto za uzasadniony przyjąć należy prezentowany w doktrynie pogląd, zgodnie z którym "art. 24 nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcje/powołanej na stanowisko (monokratycznego) organu administracji publicznej lub osób pełniących funkcje/powołanych na stanowisko (kolegialnego) organu administracji publicznej, mimo że są jednocześnie pracownikami tego organu (raczej - urzędu organu)" (zob. Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), A. Wróbel, M. Jaśkowska).

Nie sposób zatem uznać w ocenie Wojewody za prawidłowe i dopuszczalne umorzenie postępowania z tej tylko przyczyny, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana. Zakończenie objętych pozwoleniem na budowę robót budowlanych nie czyni bowiem postępowania bezprzedmiotowym, a sprawa administracyjna cały czas istnieje. W takiej sytuacji na organie spoczywał obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ pierwszej instancji winien był więc wydać decyzję merytoryczną, nie zaś orzeczenie formalne, jakim jest decyzja o umorzeniu postępowania.

Ponadto zwrócono uwagę, że organ pierwszej instancji udzielając pozwolenia na budowę określił w decyzji, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stanowią jedynie działki zajęte pod inwestycję, a to stoi w sprzeczności z wcześniejszymi działaniami organu pierwszej instancji podejmowanymi w toku postępowania, bowiem już wszczynając postępowanie organ dokonał zawiadomienia stron postępowania w drodze obwieszczenia w oparciu o przepis art. 5a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że w przypadku budowy obiektu liniowego, którego przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wykonywania innych robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w postępowaniu przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a., tj. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania.

Wywnioskować z powyższego zdaniem Wojewody należy, iż organ pierwszej instancji ustalił więcej niż 20 stron postępowania, co nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, ani w treści decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Ponadto organ pierwszej instancji nie określił, które z nieruchomości uznał za znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji, podczas gdy podstawowym obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, jest zaś ustalenie kręgu podmiotów, które w konkretnym przypadku mają status strony postępowania i powinno bezwzględnie znaleźć odzwierciedlenie w treści wydawanej decyzji oraz w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Powinność taka wynika z dyrektywy proceduralnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W skardze do sądu Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w [...] wniósł o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego, podnosząc, iż Wojewoda w swojej decyzji wadliwie przyjął, że Prezydent Miasta [...] niewłaściwie umorzył postępowanie, gdyż nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Z takim stanowiskiem nie może zgodzić się strona skarżąca, gdyż w jej ocenie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego polega na braku któregoś z elementów stosunku materialnego, skutkującego niemożliwością załatwienia sprawy przez rozpatrzenie jej co do istoty, a w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę właściwy w sprawie organ orzeka wyłącznie na wniosek inwestora i jest nim związany. Orzeka wówczas o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaje pozwolenie na budowę, względnie odmawia wydania pozwolenia na budowę jeśli przemawia za tym stan sprawy. W przypadku jednak gdy postępowanie okaże się bezprzedmiotowe organ jest zobligowany do umorzenia postępowania. Taki pogląd wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 lipca 2008r. sygn. akt II SA/Kr 297/08.

Strona skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie inwestycja polegająca na przebudowie kompleksu ulic w dzielnicy[...], rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, została zakończona jeszcze w 2010r., co potwierdza protokół odbioru końcowego i przekazania do dyspozycji obiektu, zespołu obiektów (inwestycji, robót), podpisany przez przedstawiciela inwestora i wykonawcy.

Ponadto skarżący, będący w sprawie inwestorem, zawiadomił w dniu 23.09.2011 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru budowlanego dla Miasta [...] o zakończeniu budowy, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 3.11.2011 r. potwierdził przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu robót, dlatego z opisanych wyżej względów Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r. orzekł po zakończeniu inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2012 r. uczestnik postępowania M. J. wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc, iż w niniejszej sprawie decyzję w I instancji z dnia [...], wydał Prezydent Miasta [...], a od decyzji organu odwoławczego — Wojewody[...], uchylającej to rozstrzygnięcie i kierujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta[...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w [...], a więc jednostka organizacyjna Miasta [...], przy pomocy której Prezydent wykonuje swe obowiązki jako zarządca dróg publicznych - vide: Uchwała numer XUX/496/94 Rady Miasta [...] z 17 lutego 1994 r. w sprawie utworzenia Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej i nadania Statutu oraz Uchwala numer UV/1101/05 Rady Miasta [...] z 28 września 2005 w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego - Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w [...] - w jednostkę, budżetową.

Jak podnosi uczestnik, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż organ administracji publicznej, który wydał w I instancji decyzję administracyjną, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję wydaną w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia przez organ II instancji z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 16 lutego 2005, sygn. akt OSK 1017/04, uchwalę NSA z 19 maja 2003, sygn. akt OPS 1 /03, uchwalę NSA z 9 października 2000, sygn. akt OPK 14/00, postanowienie NSA z 15 października 1990, sygn. akt SA/ Wr 990/90).

W związku z powyższym w ocenie uczestnika Prezydent Miasta [...], który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie wyrażając interes publiczny, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w tej sprawie na decyzję administracyjną wydaną w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia, ani też do upoważnienia do jej wniesienia podległej sobie jednostki, przy pomocy której wykonuje swe obowiązki zarządcy drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga z przyczyn wskazanych poniżej musiała doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi trzeba stwierdzić, iż wobec postawienia przez uczestnika postępowania zarzutu braku legitymacji skargowej po stronie Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w [...], ta kwestia musi zostać rozstrzygnięta w pierwszej kolejności, a to z uwagi na konieczność rozważenia dopuszczalności wniesienia skargi. Dopiero przesądzenie w ramach przeprowadzonej sądowej kontroli tej decyzji, że skarżący posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu może pozwolić na ocenę i przez sąd legalności decyzji organu II instancji.

Uczestnik M. J. prezentuje pogląd, że skarżący, jako jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej, lecz wykonująca zadania w granicach upoważnień i pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta , nie może mieć prawa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, dotyczącym decyzji wydanej przez tego Prezydenta, działającego jako organ pierwszej instancji. Skoro bowiem Prezydent[...], działając w sprawie jako organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nie ma własnego interesu prawnego w tym postępowaniu, to takiego interesu prawnego nie ma również skarżący, jako jednostka organizacyjna wykonująca zadania Prezydenta. Nie mogą być przedmiotem upoważnienia udzielonego przez Prezydenta [...] te kompetencje, które nie przysługują temu organowi.

Inwestorem i tym samym stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę był Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w [...], jako jednostka organizacyjna i budżetowa Miasta [...], będącą zarządem drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, za pomocą której Prezydent Miasta [...] wykonuje należące do niego obowiązki zarządcy dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, zwanych dalej "drogami publicznymi" oraz dróg wewnętrznych zarządzanych przez Prezydenta Miasta[...]. Nie ma przy tym znaczenia, iż podmiot sprawujący funkcję inwestora nie posiada osobowości prawnej. Dla bycia inwestorem nie jest bowiem niezbędne legitymowanie się osobowością prawną. Wobec tego Zarząd Dróg Miejskich jako wyodrębniona organizacyjnie jednostka, posiada zdolność sądową według art. 25 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270.), dlatego też jest legitymowany do złożenia skargi mimo, iż nie posiada osobowości prawnej.

Do zadań Zarządu Dróg Miejskich, stosownie do art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz.115 ze zm.) oraz

§ 4 pkt 5 Statutu Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w[...], należy pełnienie funkcji inwestora zastępczego lub bezpośredniego w zakresie budowy i modernizacji ulic i placów, drogowych obiektów inżynierskich, sygnalizacji świetlnej, urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wobec tego trzeba stwierdzić, iż błędne jest uznanie Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w [...] za podmiot wykonujący jedynie upoważnienia i pełnomocnictwa Prezydenta Miasta i odmówienie mu prawa występowania jako strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, skierowanej przecież do tej jednostki pełniącej funkcję inwestora.

W ocenie Sądu wyjaśnić w tym miejscu należy również szczególną pozycję Prezydenta Miasta [...] wynikającą ze statusu [...] jako miasta na prawach powiatu, ustanowionego w ustawie z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /j.t. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm./ oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998r. w sprawie utworzenia powiatów /Dz.U. Nr 103, poz. 652/. Tak określona pozycja ustrojowo-terytorialna miasta [...] powoduje, że stosownie do ustalenia zawartego w art. 92 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 5 powołanej powyżej ustawy o samorządzie powiatowym, Prezydent wykonuje jednocześnie funkcję Starosty, a pracownicy urzędu w zakresie czynności podejmowanych przez Starostę są pracownikami starostwa /np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I OSK 346/05, Lex nr 196290/.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie skarżący Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w [...] dysponuje interesem prawnym do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projekt budowlany i udzielenia pozwolenia na przebudowę. Interes ten wynika z art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący, jako inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji uzyskał określone uprawnienie do bycia stroną we wszczętym postępowaniu. Trudno jest w takim przypadku podzielić pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego szczebla gminnego będąca inwestorem jest pozbawiona ochrony prawnej i możliwości dochodzenia swoich praw wyłącznie z tego powodu, że jej ustawowym reprezentantem jest Prezydent, którego Prawo budowlane wyposaża jednocześnie w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Czym innym jest władztwo administracyjne Prezydenta, a czym innym reprezentacja osoby prawnej w postępowaniu administracyjnym. Taka sytuacja nie może stanowić wyłącznej i samodzielnej przesłanki powodującej pozbawienie legitymacji procesowej

Oceniając natomiast zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zasadnie organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, roboty można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, iż po rozpoczęciu robót możliwość udzielenia pozwolenia na budowę już nie istnieje. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą zatem orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto lub co więcej zrealizowano w całości. Dlatego też w orzecznictwie i w doktrynie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w całości lub w znacznym zakresie, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 k.p.a. ulec umorzeniu (por. wyroki NSA: z dnia 22 lipca 1998 r., IV SA 1453/96, niepubl., z dnia 6 października 1998 r., IV SA 1750/96, LEX nr 43777, z dnia 30 kwietnia 1999 r., IV SA 675/97, LEX nr 47191 i z dnia 5 listopada 2000 r., IV SA 1164/98, LEX nr 53387, a także wyrok SN z dnia 12 marca 1993 r. III ARN 2/93, LEX nr 375905; Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 322).

Podkreślić bowiem należy, że istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany zgody na rozpoczęcie planowanych dopiero przez inwestora robót budowlanych. Tak więc decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji przyznającej inwestorowi określone uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych (art. 28 ustawy Prawo budowlane). Z powyższego wynika, że może ona dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych.

W niniejszej sprawie prawidłowo organ I instancji ustalił, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, na etapie rozstrzygania sprawy przez Prezydenta Miasta [...] w dniu[...] stało się bezprzedmiotowe z uwagi na zrealizowanie inwestycji. Prezydent Miasta[...], choć wydał decyzję z dnia[...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę kompleksu ulic dzielnicy[...], to jednak decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił ją i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia[...] w sytuacji kiedy już istniała zrealizowana w całości inwestycja, o której pozwolenie ubiegał się inwestor doprowadziła do zmiany stanu faktycznego sprawy. W chwili zatem rozpoznawania sprawy ponownie przez Prezydenta Miasta [...] stan faktyczny sprawy był zupełnie inny niż w chwili składania wniosku o pozwolenie na budowę. Okoliczność tę organ orzekający w niniejszej sprawie obowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu, co też uczynił. Skoro zatem inwestor już wcześniej wykonał roboty budowlane w całości, to wydanie decyzji uprawniającej do tych działań na przyszłość było już zbędne i niedopuszczalne. W tej sytuacji organ nie mógł wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, lecz z powodu bezprzedmiotowości obowiązany był załatwić sprawę w inny sposób poprzez formalne zakończenie postępowania administracyjnego. Do tego zaś celu służy instytucja umorzenia postępowania administracyjnego, oparta na przepisie art. 105 § 1 k.p.a.

W tej sytuacji stanowisko organu odwoławczego odnośnie braku merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ I instancji nie zasługuje na uwzględnienie, a co za tym idzie nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 4a ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 ust. 1. Jak już bowiem wyżej podkreślono decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie można jej wydać do robót budowlanych już zrealizowanych (patrz: podobnie wyrok WSA sygn. II SA/Ke 187/08 z dnia 25.09.2008).

Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] zobowiązany będzie zastosować się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo a skarga jest uzasadniona, na podstawie art. 145 § 1 pkr 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. p 270 ).

O kosztach orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm).