II OSK 753/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-07-17	
Data wpływu	2011-04-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Zofia Flasińska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	IV SA/Po 954/10	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 153; art. 145 par 1 lit. c;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 954/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w Poznaniu na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Spółdzielni [...] z siedzibą w Poznaniu na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 roku, sygn. akt IV SA/Po 954/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Spółdzielni [...] w Poznaniu uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 roku, nr [...] oraz poprzedzającą

ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania

z dnia [...] lipca 2010 roku, nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 27 czerwca 2004 roku mieszkańcy budynków położonych

w Poznaniu przy ul. [...], oraz przy ul. [...] wskazali na nieprawidłowości, wady budowlane i niezgodności z dokumentacją techniczną występujące we wskazanych budynkach.

Po dokonaniu analizy zebranych dokumentów i przeprowadzeniu czynności kontrolnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania postanowieniem [...] z dnia [...] lipca 2005 roku (karta 257-260, tom I akt) nałożył na Spółdzielnię [...] z siedzibą w Poznaniu przy ul. [...] (dalej: Spółdzielnia) obowiązek dostarczenia odpowiednich ekspertyz.

Po przedstawieniu wskazanych ekspertyz i opinii biegłych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania uznał, że wyczerpane zostały przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: prawo budowlane)

i dlatego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 prawa budowlanego decyzją nr [...] z dnia

[...] listopada 2006 r. nałożył na inwestora budynków mieszkalnych wielorodzinnych znajdujących się w Poznaniu przy ul. [...] nr [...] i nr [...] oraz ul. [...] nr [...] Spółdzielnię określone w niej obowiązki.

Na skutek odwołania wniesionego przez Spółdzielnię, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 roku uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2006 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że niedostatecznie ustalono, z jakiego materiału zostały wykonane ściany budynków zlokalizowanych w Poznaniu przy ul. [...] nr [...] i [...] oraz ul. [...] nr [...], znajdujące się na III piętrze, a treść decyzji administracyjnej, w części dotyczącej tych ścian, nie może zawierać alternatywy uzależnionej od ustaleń dokonanych przez samego zobowiązanego.

Organ odwoławczy podkreślił, że powołano niewłaściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Organ II instancji wskazał mianowicie,

że jeżeli dla przedmiotowych obiektów wydano decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, to niewłaściwe jest zastosowanie przepisów rozdziału 5-go prawa budowlanego, dotyczących budowy i oddawania do użytkowania obiektów budowlanych.

Po przedłożeniu przez Spółdzielnię ekspertyzy technicznej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania decyzją nr [...] z [...] maja 2008 roku na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na nią, jako inwestora budowy budynków mieszkalnych przy ul. [...] nr [...] i nr [...] oraz przy ul. [...] nr [...]obowiązek:

1) przebudowy wszystkich stropów międzymieszkaniowych w ww. budynkach,

2) przebudowy wszystkich ścian na III piętrze omawianych budynków

3) przebudowy wszystkich ścian międzymieszkaniowych z płyt Promonta z wypełnieniem z wełny mineralnej poprzez zastosowanie ww. ustroju izolacyjnego opisanego w pkt 2 lub dokonanie rozbiórki omawianych ścian i wykonanie nowych ścian,

4) poszerzenia wjazdów do 26 garaży znajdujących się na 1 kondygnacji nadziemnej w taki sposób aby szerokość wjazdu w świetle (rzeczywista przestrzeń przejazdu) wynosiła min. 2,3 m,

5) wykonania prac przywracających ścianom lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] odpowiedni stan techniczny, umożliwiający ich użytkowanie,

6) usunięcia zawilgocenia występującego w obrębie kondygnacji piwnicznej,

7) prowadzenia dokumentacji robót nakazanych.

W dalszej części sentencji organ I instancji określił termin wykonania powyższych obowiązków na 6 lat od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i poinformował o konieczności wykonania wskazanych robót pod nadzorem osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane i wykazujących się przynależnością do właściwego samorządu budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe nałożenie obowiązków.

Spółdzielnia podniosła, że obowiązki wskazane w pkt 5 i 6 decyzji zostały już wykonane, a zobowiązanie do przebudowy wszystkich ścian i stropów jest przedwczesne, skoro uchybienia stwierdzono tylko co do niektórych stropów i ścian. Ponadto Spółdzielnia odniosła się do decyzji o pozwoleniu na budowę, z której wynika rodzaj materiału zastosowanego w podłodze oraz zakwestionowała obowiązek przebudowy wszystkich ścian na III piętrze. Wykonanie obowiązku określonego w pkt 3 decyzji, zdaniem Spółdzielni, spowoduje konieczność użycia ciężkich materiałów nieprzewidzianych w projekcie, zaś pkt 4 nakazujący poszerzenie wjazdu do garaży ma w ocenie Spółdzielni charakter trwale niewykonalny. Określony przez organ sześcioletni termin na wykonanie tych obowiązków, w ocenie Spółdzielni jest zbyt krótki.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku, nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał Spółdzielni usunąć w terminie 6 lat od dnia otrzymania decyzji, nieprawidłowości w stanie technicznym wielorodzinnych budynków mieszkalnych posadowionych przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...] nr [...] w Poznaniu poprzez:

1) przebudowę wszystkich stropów między mieszkaniowych w tych budynkach,

2) przebudowę wszystkich ścian konstrukcyjnych na trzecim piętrze przedmiotowych budynków (wykonanych z cegły kratówki i pustaków ceramicznych typu U) oraz wykonanych z cegły kratówki ścian osłonowych na trzecim piętrze tych budynków,

3) przebudowę wszystkich ścian między mieszkaniowych z płyt Promonta z wypełnieniem z wełny mineralnej, poprzez zastosowanie ustroju izolacyjnego, o którym mowa powyżej w pkt 2 albo dokonanie rozbiórki omawianych ścian i wykonanie nowych ścian:

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 roku, sygn. akt IV SA/Po 151/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na skutek wniesionej skargi od powyższej decyzji przez Spółdzielnię [...] w Poznaniu – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Poznania z dnia [...] maja 2008 roku, nr [...].

Sąd uznał, że skoro postępowanie administracyjne toczyło się w trybie przewidzianym w Rozdziale 6 ustawy o prawie budowlanym, należało się odnieść do art. 61 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem obowiązek utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym i użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska ciąży na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Na podstawie art. 1 ust. 3 u.s.m. Spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków. Sąd wskazał zatem, że skarżąca jest z mocy przepisu ustawy zarządcą obiektu budowlanego, w skład którego w niniejszym przypadku wchodzą lokale mieszkalne. Członkowie spółdzielni, którym do tych lokali przysługuje odpowiednio własnościowe lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu lub prawo odrębnej własności lokalu, nie są w świetle przepisu art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego adresatami obowiązku nakładanego w drodze decyzji administracyjnej. Powołane przepisy Prawa budowlanego odnoszą się bowiem do obiektu budowlanego, a nie poszczególnych lokali, przy czym nie wyklucza to nałożenia obowiązku wykonania określonych robót, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości, również w lokalu lub lokalach. Innymi słowy, skoro stwierdzone naruszenia stanu technicznego uzasadniały nakazanie przeprowadzenia robót we wszystkich lokalach, oznacza to, że w istocie zakres prac nałożonych w zaskarżonych decyzjach odnosił się do przedmiotowych budynków jako całości. Z powyższego nie można jednak wnioskować, że adresatami postępowania administracyjnego toczącego się na podstawie przywołanych przepisów winni być członkowie spółdzielni.

Dodatkowych argumentów za taką interpretacją dostarcza art. 61 ust. 4 u.s.m. wskazujący wprost, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których remontu lub przebudowy – spoczywającego na spółdzielni – może wymagać nie tylko budynek, ale też lokal. Wówczas to spółdzielnia może żądać od osób korzystających z tego lokalu lub budynku jego udostępnienia w celu wykonania koniecznych robót po wcześniejszym uzgodnieniu terminu. Skarżąca odniosła się do tego zagadnienia w skardze, przedstawiając jednak wnioski, nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ewentualne postępowanie w przedmiocie udostępnienia lokali należy bowiem do sfery stosunków cywilnoprawnych rozstrzyganych przed sądami powszechnymi i pozostaje poza właściwością organów administracji publicznej oraz kontrolą sądowoadministracyjną.

Oceniając zgodnie z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą, Sąd uznał, że stwierdzone przez organy naruszenia stanu faktycznego dawały podstawę do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego.

Mimo powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego w sposób wpływający na wynik sprawy. Rzeczony przepis określa, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W ramach tej instytucji organ administracji publicznej ustala, czy zaszła którakolwiek z okoliczności wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 1 – 4 prawa budowlanego. Stwierdzenie tego faktu skutkuje zobowiązaniem adresata, o którym mowa w art. 61 prawa budowlanego, do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu niedopuszczalna jest taka wykładnia tego przepisu, która prowadzi organ do uznaniowego i arbitralnego określenia zakresu obowiązków i sposobu wykonania robót. Szczegółowe określenie w decyzjach obu instancji materiałów, sposobu realizacji i technologii wykonania poszczególnych zadań jest wynikiem błędnej rozszerzającej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Przepis upoważniający organ nadzoru budowlanego do nakładania obowiązków musi być interpretowany ściśle, tak aby na podmiot, który jest adresatem decyzji nie zostały nałożone obciążenia nie wynikające wprost z ustawy.

Zdaniem Sądu nakaz wydany na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma wskazywać, jakie normy i warunki muszą być spełnione dla danego obiektu budowlanego, a które nie zostały spełnione. Przepis ten nie upoważnia natomiast organów administracji do narzucania konkretnych sposobów i technologii, koniecznych do dostosowania obiektu budowlanego do norm przepisanych prawem.

Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie organy administracji winny skupić się na precyzyjnym wskazaniu rozbieżności między stanem technicznym przedmiotowych budynków, a stanem wymaganym przez odpowiednie normy. Przeprowadzone postępowanie administracyjne – w szczególności zgromadzone w aktach sprawy ekspertyzy – pozwalają na prawidłowe określenie naruszeń w zakresie stanu technicznego. Organy administracji winny mieć jednak na uwadze, że nakaz wyrażony w sentencjach decyzji wydawanych w oparciu o art. 66 ust. 1 prawa budowlanego nie może wykraczać poza to, co wynika z literalnego brzmienia tego przepisu. Zakres i kierunek zmian, mających doprowadzić do uzgodnienia stanu technicznego budynku powinien wynikać z dokumentacji sporządzonej przez osoby do tego uprawnione. Rozstrzygnięcia organów wydanych w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie mogą nakładać obowiązków, których realizacja mogłaby sprowadzić katastrofę budowlaną lub niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi. Określenie na nowo terminu wykonania obowiązków, nie musi oznaczać jego skrócenia lub wydłużenia w stosunku do terminu wskazanego w zaskarżonej decyzji. Organy administracji winny wyznaczyć go natomiast tak, aby umożliwić adresatowi wykonanie nałożonych na niego zobowiązań.

Rozstrzygając ponownie sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Poznania decyzją z dnia [...] lipca 2010 roku, nr [...] nałożył na inwestora budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych znajdujących się w Poznaniu przy ul. [...] nr [...] i nr [...] oraz ul. [...] nr [...] – Spółdzielnię [...] z siedzibą w Poznaniu przy ul. [...] obowiązek doprowadzenia następujących przegród budowlanych znajdujących się w wymienionych budynkach:

• wszystkich stropów międzymieszkaniowych,

• wszystkich ścian międzymieszkaniowych na III piętrze, wykonanych z cegły kratówki i pustaków ceramicznych typu U,

• wszystkich ścian międzymieszkaniowych z płyt Promonta,

do zgodności z wymaganiami normy obowiązującej w czasie budowy ww. obiektów tj. Polskiej Normy PN-87/B-02151/03 "Akustyka budowlana. Ochrona przed hałasem pomieszczeń w budynkach. Izolacyjność akustyczna przegród w budynkach oraz izolacyjność akustyczna elementów budowlanych. Wymagania".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego określił też termin wykonania ww. obowiązków na 6 lat od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna oraz nakazał wszystkie ww. roboty wykonywać pod nadzorem osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane i wykazujących się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wszystkie materiały budowlane użyte przy wykonaniu robót budowlanych nakazanych jego decyzją powinny posiadać dokumenty potwierdzające ich dopuszczenie do stosowania w budownictwie.

Na skutek odwołania od powyższej decyzji przez Spółdzielnię [...] w Poznaniu Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 roku, nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając w tym zakresie, co do istoty sprawy na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a., nakazał Spółdzielni [...], ul. [...] w Poznaniu (jako zarządcy obiektów budowlanych), usunięcie, w terminie sześciu lat od dnia wydania niniejszej decyzji, stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym wielorodzinnych budynków mieszkalnych posadowionych przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...] nr [...] w Poznaniu, poprzez doprowadzenie do stanu zgodnego z wymaganiami określonymi w normie PN-87-B-02151-3:1999 "Akustyka budowlana. Ochrona przed hałasem w budynkach – izolacyjność akustyczna przegród w budynkach oraz izolacyjność akustyczna elementów budowlanych" przegród międzymieszkaniowych we wspomnianych budynkach tzn.:

1) wszystkich stropów międzymieszkaniowych tak by:

a) w zakresie izolacyjności od dźwięków powietrznych wskaźnik oceny przybliżonej izolacyjności akustycznej właściwej osiągnął wartość R’w ≥ 53dB (lub w przypadkach wzajemnego usytuowania pomieszczeń rozdzielonych tą przegrodą – wskaźnik oceny wzorcowej różnicy poziomów osiągnął wartość DnT,w ≥ 53dB),

b) w zakresie izolacyjności od dźwięków uderzeniowych wskaźnik ważony znormalizowanego poziomu uderzeniowego osiągnął wartość L’n,w ≤ 58dB,

2) wszystkich ścian międzymieszkaniowych z płyt Promonta, tak by w zakresie izolacyjności od dźwięków powietrznych wskaźnik oceny przybliżonej izolacyjności akustycznej właściwej osiągnął wartość R’w ≥52 dB (lub w przypadkach wzajemnego usytuowania pomieszczeń rozdzielonych tą przegrodą – wskaźnik oceny wzorcowej różnicy poziomów osiągnął wartość DnT,w ≥ 52 dB),

3) wszystkich ścian międzymieszkaniowych na III piętrze budynków, wykonanych z cegły kratówki i pustaków ceramicznych typu U, tak by w zakresie izolacyjności od dźwięków powietrznych wskaźnik oceny przybliżonej izolacyjności akustycznej właściwej osiągnął wartość R’w ≥ 52 dB (lub w przypadkach wzajemnego usytuowania pomieszczeń rozdzielonych tą przegrodą – wskaźnik oceny wzorcowej różnicy poziomów osiągnął wartość DnT,w ≥ 52 dB).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zasadnicze znaczenie przy rozpoznawanej sprawie ma ocena prawna i wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2009 roku, sygn. akt IV SA/Po 151/09. W tej mierze organ odwoławczy powołał się na stanowisko Sądu, że adresatem decyzji winna być Spółdzielnia [...], a nie właściciele poszczególnych lokali.

Odnośnie do stanu technicznego budynków Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Sąd w prawomocnym wyroku uznał, iż stwierdzone przez organy naruszenia stanu technicznego dawały podstawę do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i skoro w postępowaniu stwierdzono naruszenie konkretnych przepisów techniczno – budowlanych dotyczące ochrony przed hałasem i drganiami, to niezbędnym było nakazanie zarządcy, aby doprowadził stan budynków do wymaganych norm.

Obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją administracyjną wiążą się z nieprawidłowościami wynikającymi z naruszenia konkretnych przepisów techniczno – budowlanych i to zarówno tych, które obowiązywały w dacie budowy tych budynków tj. przepisów działu IX "Ochrona przed hałasem i drganiami" rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jedn. tekst: Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 140 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1994 roku), jak i tych obowiązujących obecnie tj. przepisów działu IX "Ochrona przed hałasem i drganiami" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.; rozporządzenie z 2002 roku).

Zgodnie z § 326 ust. 1 rozporządzenia z 1994 roku (odpowiednio: § 323 ust. 2 rozporządzenia z 2002 roku): "Pomieszczenia w budynku mieszkalnym zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być chronione przed przenikaniem nadmiernego hałasu i drgań pochodzących z otoczenia budynku, a także powodowanych przez użytkowników innych pomieszczeń w budynku", "Poziom hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach" (§ 326 ust. 2 rozporządzenia z 1994 roku, odpowiednio: § 326 ust. 1 rozporządzenia z 2002 roku), a "Przegrody zewnętrzne i wewnętrzne budynku powinny mieć izolacyjność akustyczną nie mniejszą od wymaganej w Polskich Normach" (§ 326 ust. 3 rozporządzenia z 1994 roku, odpowiednio: § 326 ust. 2 rozporządzenia z 2002 roku).

Istotne jest, że przy ocenie zachowania (bądź naruszenia) warunków technicznych ustawodawca odsyła w obu tych rozporządzeniach wprost do parametrów określonych w dwóch obowiązujących Polskich Normach o oznaczeniu PN-87/B-02151-02 oraz PN-87-B-02151-3:1999 tj. odpowiednio: 1) "Akustyka budowlana. Ochrona przed hałasem pomieszczeń w budynkach. Dopuszczalne wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach", oraz 2) "Akustyka budowlana. Ochrona przed hałasem w budynkach. Izolacyjność akustyczna przegród w budynkach oraz izolacyjność akustyczna elementów budowlanych. Wymagania" (poz. 56 załącznika nr 1 do rozporządzenia z 2002 roku). Potrzeby zastosowania tychże norm – co wymaga szczególnego podkreślenia w świetle podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia ustawy z dnia 12 września 2002 roku o normalizacji (Dz. U. nr 169, poz. 1386 ze zm.) – nie budziła również żadnych wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który formułując wskazania co do dalszego toku postępowania, stwierdził: "Rozpoznając sprawę ponownie organy winny skupić się na precyzyjnym wskazaniu rozbieżności między stanem technicznym przedmiotowych budynków, a stanem wymaganym przez odpowiednie normy". W tym przypadku chodzi o drugą ze wspomnianych norm, dotyczącą izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych (tj. normę PN-87-B-02151-3:1999).

Omawiając szeroko wymagania normowe i powołując się na ekspertyzę techniczną izolacyjności akustycznej z czerwca 2006 roku wykonaną przez dr hab. inż. B. S. i dr inż. J. N. opracowaną na potrzeby niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że określono trzy zakresy naruszeń wymogów normowych.

Po pierwsze, stwierdzono, że "(...) ocena właściwości akustycznych stropów w badanych budynkach w stosunku do wymagań normowych zależy w istotny sposób od nawierzchni podłogowych zastosowanych w poszczególnych pomieszczeniach. W tych przypadkach, w których nawierzchnia podłogowa stanowi dodatkową izolację akustyczną (ułożone panele podłogowe lub nawierzchnia typu dywanowego), uzyskano parametry akustyczne stropów zgodne z wymaganiami normowymi (zarówno w zakresie izolacyjności od dźwięków powietrznych jak i uderzeniowych). W tych przypadkach, w których nawierzchnia, jako sztywna warstwa połączona jest z jastrychem cementowym (parkiet dębowy grubości 22 mm, płytki ceramiczne), izolacyjność akustyczna stropu, zwłaszcza w zakresie tłumienia dźwięków uderzeniowych wykazuje bardzo duże niedobory w stosunku do wymagań normowych (w przypadku płytek ceramicznych niedobory tłumienia dźwięków uderzeniowych wynoszą aż 11 do 17 dB)".

Wedle ekspertyzy "stropy z zastosowaną pływającą podłogą i nawierzchnią z paneli podłogowych spełniają wymagania normowe zarówno w zakresie izolacyjności od dźwięków powietrznych jak i uderzeniowych – nie wymagają dodatkowych zabezpieczeń akustycznych" (s. 15 ekspertyzy), lecz równocześnie w treści przedłożonego przez Spółdzielnię protokołu z dnia 16 lutego 2004 roku określono – dokonane przez wykonawcę robót budowlanych – odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (ich efektem są opisywane przez Instytut Techniki Budowlanej niedobory izolacyjności akustycznej stropów międzymieszkaniowych). Mianowicie płyta miękka zastępowana była styropianem (mieszkania "[...] i [...]") (ponadto w ekspertyzie z czerwca 2006 roku Instytut Techniki Budowlanej zaznaczył (s. 5 części 1. tego opracowania technicznego): "w dokumentacji nie został określony rodzaj styropianu, wg ustnych informacji zastosowano styropian zwykły (stosowany do izolacji termicznych)"), bądź w ogóle nie wykonano izolacji akustycznej stropu ("mieszkanie [...]").

Na skutek zestawienia tych faktów z zawartym w ekspertyzie Instytutu zastrzeżeniem, że "(...) wyniki badań odnoszące się do stropów w konkretnych mieszkaniach zawarte w Raportach są aktualne tylko do czasu ewentualnej wymiany nawierzchni podłogowej", w ocenie organu odwoławczego należało stwierdzić, że ewentualne wyłączenie spośród koniecznych nakazów stropów z nawierzchniami podłogowymi wykonanymi ze swobodnie ułożonych paneli podłogowych lub nawierzchni typu dywanowego doprowadziłoby do zaakceptowania stanu, który tylko tymczasowo (tj. de facto do zmiany w tym zakresie aranżacji wnętrzna lokalu lub lokali) nie narusza norm akustycznych. Każdorazowa zmiana nawierzchni podłogowej mogłaby bowiem doprowadzić do stanu uzasadniającego ponowną ingerencję organów nadzoru budowlanego. Wobec tego – w ocenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – nieuzasadnione oraz niecelowe (z uwagi na opisaną powyżej tymczasowość) byłoby wyłączanie spośród niezbędnych nakazów tej części stropów międzymieszkaniowych, która tylko ze względu na zastosowane nawierzchnie podłogowe obecnie spełnia wymagania normowe. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał na treść § 236 ust. 3 rozporządzenia z 2002 roku, zgodnie z którym: "W budynku wielorodzinnym izolacja akustyczna stropów międzymieszkaniowych powinna zapewniać zachowanie przez te stropy właściwości akustycznych (...) bez względu na rodzaj zastosowanej nawierzchni podłogowej".

Po drugie, w ekspertyzie Instytutu wykazano, że ściany podwójne z płyt Promonta "(...) nie spełniają wymagań normowych; niedobory izolacyjności akustycznej są znaczne (...)", a co więcej "(...) nawet przy bardzo dobrym wykonawstwie ściana podwójna z płyt Promonta grubości 8 cm z wypełnieniem przestrzeni między ściankami składowymi wełną mineralną, lub jak przyjęto w projekcie – luźno zawieszoną płytą pilśniową porowatą charakteryzuje się zbyt małą izolacyjnością akustyczną, aby mogła w budynku osiągnąć parametry akustyczne wymagane dla ścian międzymieszkaniowych". Z tych powodów rozwiązanie to nie spełnia wymagań normowych i to w takim stopniu, że "Niedobór izolacyjności akustycznej należy traktować jako bardzo duży" (niedobory izolacyjności dźwięków powietrznych wynoszą w tym przypadku od 3 do aż 12 dB).

Po trzecie, co się zaś tyczy ścian ceramicznych grubości 25 cm, to w ekspertyzie Instytutu wyjaśniono, iż "(...) na parterze I i II p. nie wymagają one wprowadzenia żadnych zabezpieczeń – spełniają wymagania normowe". Ta uwaga dotyczy "(...) również ścian na III p. jeżeli zastosowano takie samo rozwiązanie", lecz – jak zastrzeżono – "W przypadku zastosowania zamiast ścian z cegły pełnej ściany z cegły kratówki, może wystąpić pewien niedobór izolacyjności akustycznej". Konstrukcja ścian na trzecim piętrze wielorodzinnych budynków mieszkalnych posadowionych przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...] nr [...] w Poznaniu została szczegółowo opisana w ekspertyzie technicznej z czerwca 2007 roku, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. K. J. (karty nr 1050-1051 akt sprawy pierwszej instancji) i wyklucza ona twierdzenie o spełnianiu wymagań normowych przez te przegrody międzymieszkaniowe. Z opisu tego jednoznacznie bowiem wynika, że wskazaniami Instytutu (z uwagi na niespełnienie wymagań normowych) objęte są: 1) "ściany konstrukcyjne III piętra – murowane z cegły kratówki gr. 25 cm, murowane z pustaków ceramicznych typu U klasy 100, grubości 25 i 19 cm na zaprawie cementowo wapiennej" oraz 2) te "ściany osłonowe", które wykonane są "z cegły kratówki o gr. 19,0 cm". Dodania przy tym wymaga, że: 1) opisane w tej ekspertyzie "(...) schematy konstrukcyjne obejmują całe budynki przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...] nr [...] w Poznaniu", zaś 2) "Jak wynika z analizy dokumentacji projektowej oraz wniosków płynących z wykonanych na zlecenie Inwestora badań i odkrywek, sposób zaprojektowania i wykonania konstrukcji ścian zlokalizowanych na III piętrze budynków przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...] w Poznaniu jest jednakowy", a 3) "(...) odkrywki i badania konstrukcji każdej przegrody w każdym lokalu mieszkalnym, choć możliwe do wykonania, nie przyniosą innych wniosków".

Stwierdzony niedobór izolacyjności akustycznej – jak ustalił Instytut Techniki Budowlanej – "(...) może być wyeliminowany przez zastosowanie dodatkowego ustroju izolacyjnego po jednej stronie ściany (...). Jego grubość wynosi minimum 60 mm". Chociaż w ekspertyzie technicznej z czerwca 2006 roku zaznaczono, że działania związane z poprawą izolacyjności akustycznej tych przegród winny być "(...) podjęte tylko w tych przypadkach, gdy przenikanie dźwięku między mieszkaniami przez (...) ścianę stanowi uciążliwość dla mieszkańców" (co jest związane z trudnością zastosowania opisanego ustroju izolacyjnego w przypadku ścian, na których obecnie są zawieszone szafki kuchenne i do których zamocowane są przewody i urządzenia instalacyjne), to jednak należy zwrócić uwagę, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte z urzędu właśnie m.in. ze względu na, sygnalizowane organowi nadzoru budowlanego pierwszej instancji przez członków spółdzielni mieszkających w przedmiotowych budynkach, uciążliwości związane ze zbyt niską izolacją akustyczną przegród międzymieszkaniowych, a zastosowanie dodatkowego ustroju izolacyjnego jest tylko jednym (zaproponowanym akurat w ekspertyzie technicznej) z możliwych sposobów usunięcia niedoboru izolacyjności akustycznej. Zatem nie istniały żadne powody uzasadniające wyłączenie poszczególnych ścian trzeciego piętra z konieczności doprowadzenia ich do zgodności z wymaganiami normowymi. Stąd wynika, że konieczne było nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowych budynków w zakresie prawidłowo określonym w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2010 roku (sygn. [...]) tzn. w zakresie: 1) wszystkich stropów międzymieszkaniowych, 2) wszystkich ścian międzymieszkaniowych z płyt Promonta oraz 3) wszystkich ścian międzymieszkaniowych na III piętrze, wykonanych z cegły kratówki i pustaków ceramicznych typu U, ponieważ nie zostały zachowane wymagania normowe.

Omawiając powody, dla których uchylił decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego:

• nie wskazał jakie normy i warunki muszą być przez przedmiotowe obiekty spełnione, ograniczając się w tym zakresie jedynie do przywołania numeru i tytułu normy mającej w niniejszej sprawie zastosowanie,

• wadliwie jako adresata obowiązków wskazano inwestora zamiast właściciela bądź zarządcę,

• wadliwie tj. w sposób mało precyzyjny określono podstawę prawną nałożonych obowiązków powołując wyłącznie tekst jednolity ustawy prawo budowlane. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że mając na uwadze wskazania Sądu, iż "Rozstrzygnięcia organów wydanych w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie mogą nakładać obowiązków, których realizacja mogłaby sprowadzić katastrofę budowlaną lub niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi", w pełni podzielił ocenę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, że w niniejszej sprawie konieczne było nałożenie obowiązków związanych z niespełnieniem izolacyjności akustycznej przez przegrody mieszkaniowe, natomiast nie zachodziła potrzeba przebudowy, mimo naruszenia przepisów techniczno – budowlanych, klatek schodowych, ciągów komunikacyjnych oraz wszystkich wjazdów do garaży w budynkach przy ul. [...].

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia [...] w Poznaniu zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.: art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez:

a) określenie zbyt krótkiego terminu na wykonanie robót wskazanych w osnowie decyzji;

b) nakazanie usunięcia nieprawidłowości w zakresie, w jakim budynki wymienione w decyzji spełniają wymogi akustyczne;

2) przepisów postępowania, tj:

a) art. 28 kpa w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowym postępowaniu nie powinni brać udziału w charakterze strony właściciele wyodrębnionych lokali w budynkach, których zarządcą jest Spółdzielnia, a których dotyczy przedmiotowe postępowanie;

b) art. 77 w zw. z art. 7 i art. 80 kpa poprzez:

• dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i na tej podstawie przyjęcie, iż jedynym podmiotem odpowiedzialnym za przywrócenie przedmiotowych budynków do właściwego stanu technicznego jest wyłącznie Spółdzielnia, nie zaś również właściciele poszczególnych lokali;

• niewzięcie pod uwagę faktu, iż nieprawidłowości w pokryciu stropów i podłóg w budynkach będących przedmiotem niniejszego postępowania były wynikiem samowolnych działań właścicieli bądź innych osób zajmujących lokale w tych budynkach;

• niewzięcie pod uwagę faktu, iż badania w zakresie spełniania norm akustycznych w budynkach wyszczególnionych w decyzji zostały przeprowadzone jedynie w kilku mieszkaniach i dotyczyły jedynie ścian, a nie stropów;

• nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin budynku oraz inwentaryzacji budynków i lokali, co do których istnieje obowiązek dostosowania międzymieszkaniowych przegród celem stwierdzenia w jakim stopniu ich właściciele wykonali samowolnie roboty wykończeniowe, co przyczyniło się do powstania wadliwego stanu technicznego tych budynków w zakresie akustyki oraz ile spośród lokali znajdujących się w przedmiotowych budynkach posiada nieprawidłową akustykę,

• nieustalenie, czy wszystkie lokale w budynkach określonych w zaskarżonej decyzji przekraczają normy w zakresie akustyki, jak również nieprawidłowe uznanie, iż dowód taki nie powinien zostać przeprowadzony przez organ I instancji;

c) art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego;

d) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie w tym zakresie, co do istoty sprawy, a co za tym idzie uznanie, iż nie znajduje zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 roku, sygn. akt IV SA/Po 954/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 roku, nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2010roku, nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest uzasadniona jakkolwiek nie w pełni z powodów podniesionych w skardze. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W tym przedmiocie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2009 roku, sygn. akt IV SA/Po 151/09 jednoznacznie przesądził, że w świetle art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. nr 156 poz. 1118 ze zm.) organ administracji prawidłowo jako adresata nakazów wskazał skarżącą Spółdzielnię, która z mocy przepisów ustawy jest zarządcą obiektów budowlanych. Pogląd, że członkowie spółdzielni, którym do lokalu przysługuje odpowiednio spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu lub prawo odrębnej własności lokalu, nie są w świetle przepisu 61 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego adresatami nakładanych obowiązków – był dla organów wiążący. Toteż chybionym jest zarzut skargi naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 66 Prawa budowlanego, gdyż przepisy Rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane wskazują wprost, kto jest odpowiedzialny za utrzymanie obiektów budowlanych. Sprawy ewentualnych rozliczeń kosztów doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego nie należą do sfery spraw administracyjnych. Nie należy również do obowiązków organu rozstrzyganie, kto zawinił temu, iż stan techniczny obiektu jest nieodpowiedni.

Art. 66 Prawa budowlanego ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie, odpowiadającym jej funkcjom. Adresowany do organów nadzoru budowlanego stanowi materialną podstawę do podejmowania decyzji w przypadkach wymienionych w punktach od 1 do 4 art. 66. Art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do działania, jeżeli obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Pojęcie "nieodpowiedni stan techniczny" nie jest tożsame z pojęciem "stan niezgodny z przepisami techniczno – budowlanymi", a przepis art. 66 nie daje podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe zobowiązuje do przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania uwzględniającego w pełni art. 7, 8, 77, 84 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji błędnie dekodowały wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 roku. Samo bowiem uznanie, że istniały podstawy do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie zwalniało organu administracji od precyzyjnego wskazania rozbieżności pomiędzy stwierdzonym nieodpowiednim stanem technicznym budynków, a stanem wymaganym przez odpowiednie normy. Toteż nakładając obowiązki na skarżącą Spółdzielnię organ administracji powinien przede wszystkim dokonać analizy projektu budowlanego, stosowanych w dacie budowy obiektów (każdego z osobna) materiałów budowlanych i wpływu zużycia tych materiałów w okresie eksploatacji na stan techniczny budynku.

Jest bowiem niespornym, że pozwolenia na budowę wydano:

• dla budynku A i B przy ulicy [...] 20.10.1997 (nr decyzji [...]),

• dla segmentu D i E przy ulicy [...] 30.04.1998 (nr decyzji [...]),

• dla segmentu F i G przy ulicy [...] 08.06.1998 (nr decyzji [...]).

Wszystkie te obiekty są zamieszkałe, co pozwala na stwierdzenie, że inwestor uzyskał pozwolenie na ich użytkowanie. Właściwe organy upoważnione w dacie wydawania pozwoleń na budowę i zatwierdzania projektów, miały kompetencje do akceptacji bądź zakwestionowania stosowanych wyrobów budowlanych, wydawania nakazów w trybie art. 51 Prawa budowlanego przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie również w sytuacji nie zachowania wymogów co do izolacyjności akustycznej obiektu. Na obecnym etapie, po około 10 – letniej eksploatacji budynków organ administracji jest upoważniony do wydawania nakazów w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego tylko w takim zakresie, w jakim nastąpiło pogorszenie stanu technicznego budynku od daty oddania ich do eksploatacji, również wtedy, kiedy na pogorszenie stanu technicznego wpływają wady obiektu spowodowane wadliwym wykonaniem prac budowlanych, z zaznaczeniem, że we wskazanym wyżej trybie winien być naprawiony zły stan techniczny lokalu tylko wówczas, gdy tenże stan ma wpływ na całość obiektu. Ma to znaczenie szczególnie w sytuacji, że skarżąca Spółdzielnia przyzwoliła na instalacje nawierzchni podłogowych przez użytkowników mieszkań, co wynika z ekspertyzy technicznej (część II) opracowanej przez Instytut Techniki Budowlanej w Warszawie w czerwcu 2006 roku.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja w sposób wadliwy odnosi się do norm, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 maja 2000 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm (Dz. U. z 2000 roku, nr 51 poz.617) pkt 2 lp.13 – 15 skoro obiekty były wznoszone przed wprowadzeniem tychże norm w życie. Z treści ekspertyzy technicznej opracowanej przez Instytut Techniki Budowlanej nr pracy [...] opracowanej przez dr inż. J. N., dr hab. inż. B. S. wynika, że biegli odnosili się do norm i rozporządzeń Ministra Gospodarki Przestrzennej takich jak:

1) rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. nr 10 z dnia 8 lutego 1995 roku); w rozporządzeniu tym zagadnienia ochrony akustycznej budynków ujęte są w Dziale IX "Ochrona przed hałasem i drganiami". W & 325 p.3 stwierdza się, że "Przegrody zewnętrzne i wewnętrzne budynku powinny mieć izolacyjność akustyczną nie mniejszą od wymaganej w Polskich Normach",

2) rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia 21 czerwca 1995 roku w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm z zakresu budownictwa, gospodarki przestrzennej i komunalnej oraz geodezji i kartografii (Dz. U. z dnia 25 lipca 1995 r. poz. 387) – na liście znajduje się norma PN-87/B-02151/03 Akustyka Budowlana. Ochrona przed hałasem pomieszczeń w budynku. Izolacyjność akustyczna przegród w budynkach oraz izolacyjność akustyczna elementów budowlanych. Wymagania. Norma ta znajdowała się na liście norm do obowiązkowego stosowania aż do końca 2000 roku,

3) norma PN-87/B-02151/03 Akustyka Budowlana. Ochrona przed hałasem pomieszczeń w budynkach. Izolacyjność akustyczna przegród w budynkach oraz izolacyjność akustyczna elementów budowlanych. Wymagania. W stopce normy istnieje zapis: Ustanowiona przez Polski Komitet Normalizacji Miar i Jakości z dnia 6 lipa 1987 roku, jako norma obowiązująca od dnia 1 stycznia 1990 roku

Toteż gdyby nawet parametry norm wcześniejszych i powołanych w zaskarżonej decyzji były takie same, to organ w sposób wadliwy podaje podstawę prawną decyzji, gdyż jest oczywistym, że obecnie obowiązujących norm nie można stosować do obiektów wznoszonych pod rządami innych przepisów.

Zebrany materiał w sprawie bez wątpienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy pozwoli organom nadzoru budowlanego na ocenę, czy i w jakim stopniu stan poszczególnych lokali w obiektach będących przedmiotem decyzji wpływa na stan techniczny obiektu. Organy nadzoru budowlanego muszą mieć jednak na uwadze, że "nakazy wydane w oparciu o przepisy art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 roku nr 243, poz.1623) zobowiązujące właściciela lub zarządcę do doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego winny dotyczyć stanu technicznego, jaki wystąpił po wydaniu decyzji zezwalającej na użytkowanie.

Nieuzasadnionym jest natomiast kwestionowanie rodzaju i jakości użytych materiałów zaakceptowanych w decyzji o pozwoleniu na budowę, za wyjątkiem takich, które w myśl obowiązujących przepisów zagrażają życiu i zdrowiu ludzi i środowiska. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji obowiązek określony, jako "usunięcie nieprawidłowości" wiąże się faktycznie z częściową odbudową obiektów mieszkalnych, skoro zarządca miałby wymienić nawierzchnię stropów z pływającą podłogą i ściany mieszkaniowe. Opisana wyżej ekspertyza, na którą powołuje się zaskarżone rozstrzygnięcie wyjaśnia jednak, że we wszystkich mieszkaniach gdzie użytkownicy (którzy sami wykończyli mieszkania) zastosowali wykładziny z paneli podłogowych, czy wykładziny dywanowe spełniają wymagania normowe izolacyjności dźwięków. Występuje natomiast problem przy nawierzchni z parkietu dębowego i płytek ceramicznych.

Z kolei poprawienie izolacyjności przegród międzymieszkaniowych, przy zastosowaniu dodatkowego ustroju izolacyjnego, w sytuacji kiedy na ścianach zawieszone są szafki, zainstalowane przewody i urządzenia instalacyjne "może stwarzać poważne trudności. Takie działanie powinno być podjęte tylko w tych przypadkach, gdy przenikanie dźwięku między mieszkaniami przez tę ścianę stanowi uciążliwość dla mieszkańców" (vide str.11 ekspertyzy).

W ocenie Sądu chybionym jest zarzut skargi dotyczący okresu, w jakim stwierdzone uchybienia techniczne budynków winny być usunięte. Jest niespornym, że postępowanie w sprawie toczy się od 2004 roku. Część nieodpowiedniego stanu technicznego budynku została usunięta, natomiast pozostałe wady przedmiotowych obiektów winny być usunięte również przy uwzględnieniu interesu społecznego i uzasadnionych interesów osób trzecich.

Z powyższych powodów przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny ustalić w sposób szczegółowy:

• czy materiały zastosowane do budowy i przewidziane w projektach budowlanych poszczególnych budynków miały zastosowanie w budownictwie w dacie ich budowy i pozwolenia na użytkowanie (płyty Promonta, cegła kratówka, pustaki ceramiczne typu U),

• czy obecny stan poszczególnych lokali w związku z niespełnieniem izolacyjności akustycznej stropów i przegród mieszkaniowych wpływa na nieodpowiedni stan techniczny budynków, który wymagałby interwencji w trybie art.66 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego jeżeli tak to organy administracji powinny określić sposób usunięcia tych wad, z uwzględnieniem nałożenia obowiązków na zarządcę budynków i zakreślenia terminu do usunięcia stwierdzonego nieodpowiedniego stanu budynków.

Przy określaniu nakazów skierowanych do zarządcy organy administracji winny wziąć pod uwagę, że naruszenie przepisów techniczno-budowlanych nie jest równoznaczne z nieodpowiednim stanem technicznym budynku, a rozmiar nałożonych obowiązków i zakres prac nie mogą powodować niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi czy też powodować zagrożenie katastrofy budowlanej.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd i instancji od oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2009 roku, sygn. akt IV SA/Po 151/09,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 84 k.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut ich niezastosowania,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne uzasadnienie wyrażające się w zakwestionowaniu normy PN-87-B-02151-3:1999 Akustyka budowlana. Ochrona przed hałasem w budynkach – izolacyjność akustyczna przegród w budynkach oraz izolacyjność akustyczna elementów budowlanych przy jednoczesnym niewskazaniu przez Sąd numeru prawidłowej normy lub sposobu ustalenia przez organy nadzoru budowlanego takiej normy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 roku, sygn. akt IV SA/Po 151/09 nie zakwestionował poczynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych oraz nie sformułował pod adresem organów administracji zarzutu naruszenia reguł postępowania dowodowego i zasad ogólnych k.p.a. Sąd nie nakazał też organom administracji analizy decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektem budowlanym oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i nie uzależnił zakresu decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pakt 3 Prawa budowlanego od wyników tej analizy. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku kwestionuje ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji i zaakceptowane przez Sąd w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 roku oraz bezpodstawnie zarzuca organom administracji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 84 k.p.a.

W zaskarżonym wyroku, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd formułuje ocenę prawną sprzeczną z oceną wyrażoną w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 roku twierdząc, że przepis art. 66 Prawa budowlanego nie daje podstaw do nakazania usunięcia stanu niegodnego z przepisami – techniczno – budowlanymi , jeżeli stan ten został zaakceptowany w pozwoleniu na budowę. Z wyroku z dnia 3 czerwca 2009 roku nie wynika, by niedopuszczalne było nałożenie obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, jeśli stan niezgodności lub zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi został zaakceptowany w pozwoleniu na budowę. Wręcz przeciwnie, z wyroku tego wynika, że niezgodność z przepisami techniczno – budowlanymi może powodować konieczność nałożenia obowiązków wynikających z art. 66 Prawa budowlanego bez względu na przyczyny powstania tychże niezgodności i bez potrzeby analizy pozwolenia na budowę, zgłoszenia zakończenia budowy lub pozwolenia na użytkowanie.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji, kwestionując prawidłowość zastosowania normy PN-87-B-02151-3:1999 "Akustyka budowlana", nie wskazał jednocześnie ani numeru normy prawidłowej, ani sposobu ustalenia tej normy przez organ administracji. Uzasadnienie Sądu jest więc w tej części niepełne. Wskazywanie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku na jakie normy powoływali się biegli, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie może mieć znaczenia prawnego, gdyż ustalenie właściwej normy jest obowiązkiem organów administracji i Sądu w przypadku, gdy sąd dokonuje kontroli decyzji administracyjnej, a nie biegłego sporządzającego ekspertyzę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia [...] w Poznaniu wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 – dalej p.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach ma usprawiedliwione podstawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2009 roku, sygn. akt IV SA/Po 151/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, kontrolując decyzję nakładającą na Spółdzielnią [...] w Poznaniu obowiązek wykonania robót budowlanych, wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 – tekst jednolity ze zm.), stwierdził, że: "Organ administracji publicznej za podstawę obowiązków nałożonych swym orzeczeniem wskazał art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten mieści się w Rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych, mającym na celu zapewnienie utrzymania istniejących już obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, tak aby nie zagrażały one zdrowiu i życiu ludzi, bądź też bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Istotą regulacji, na których oparły się organy jest ochrona określonych wartości – zdrowia, życia, mienia, środowiska, do których ustawodawca zaliczył również wpływ obiektu na estetykę otoczenia. Dlatego Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w skardze, aby zaskarżone decyzje mogły prowadzić do zniweczenia skutków ostatecznych decyzji, lub by były one obarczone kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Orzeczenia podlegające kontroli w niniejszym postępowaniu sądowo administracyjnym nie dotyczą bowiem sprawy, która była już uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Ich przedmiot stanowiła ocena wskazanych obiektów budowlanych pod kątem wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1 – 4 Prawa budowlanego, to jest stanu technicznego, ewentualnego zagrożenia życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska".

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, że: "Oceniając zgodnie z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą Sąd uznaje, że stwierdzone przez organy naruszenia stanu faktycznego dawały podstawę do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego".

Wskazując na powody uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał również, że "(...) wydany na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma wskazywać jakie normy i warunki muszą być spełnione odnośnie danego obiektu budowlanego, a które nie zostały spełnione. Przepis ten nie upoważnia organów do narzucania konkretnych sposobów i technologii, koniecznych do dostosowania obiektu budowlanego do norm przepisanych prawem". Sąd stwierdził też, że "Rozpoznając sprawę ponownie organy winny skupić się na precyzyjnym wskazaniu rozbieżności między stanem technicznym przedmiotowych budynków, a stanem wymaganym przez odpowiednie normy. Przeprowadzone postępowanie administracyjne – w szczególności zgromadzone w aktach sprawy ekspertyzy – pozwalają na prawidłowe określenie naruszeń w zakresie stanu technicznego. Organy winny mieć jednak na uwadze, że nakaz wyrażony w sentencjach decyzji wydawanych w oparciu o art. 66 ust. 1 prawa budowlanego nie może wykraczać poza to, co wynika z literalnego brzmienia tego przepisu. Przy czym zakres i kierunek zmian, mających doprowadzić do uzgodnienia stanu technicznego powinien wynikać z dokumentacji sporządzonej do tego przez osoby uprawnione. Rozstrzygnięcia organów administracji wydane w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie mogą nakładać obowiązków, których realizacja mogłaby sprowadzić katastrofę budowlaną lub niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi".

Z przytoczonych wyżej stwierdzeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2009 roku wynika, że Sąd ten uznał, że nie jest konieczne dokonywanie rozgraniczenia przyczyn powstania niewłaściwego stanu technicznego obiektów budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie może dotyczyć przyczyn, które zawarte były w samym projekcie budowlanym i których organ administracji nie dostrzegł, wydając decyzję zatwierdzającą ten projekt. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził też, że nie mogą to być te przyczyny, które istniały już w dniu wydawania pozwolenia na użytkowanie obiektu i nie zostały dostrzeżone przez organ administracji wydający tę decyzję. Sąd wprost stwierdził, że uznaje, iż stwierdzone przez organy administracji naruszenia dawały podstawę do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Sąd nie kwestionował również, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może polegać także na wykonaniu go niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Uchylając kontrolowaną decyzję oraz decyzję organu I instancji za uchybienie uznał jedynie wskazanie w decyzji konkretnych sposobów i technologii koniecznych do dostosowania obiektu budowlanego do norm przepisanych prawem. W tej sytuacji stwierdzenie Sądu I instancji, że organy "administracji błędnie dekodowały wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 roku", jest niezrozumiałe. Sąd I instancji, zarzucając organowi administracji, że błędnie zrozumiał wyrażone w poprzednim wyroku poglądy prawne i wskazania, w istocie sformułował nowe wytyczne wynikającej z innej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji dokona oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wskazanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 roku, sygn. akt IV SA/Po 151/09. Sąd I instancji powinien również dokonać oceny, czy organ administracji zrealizował zawarte w tym wyroku wskazanie, by w decyzji zostały określone, jakie normy i warunki powinny być spełnione oraz, czy w kontrolowanej decyzji organ administracji nie narzuca adresatowi decyzji konkretnych sposobów i technologii realizacji nałożonych decyzją obowiązków.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że gdyby nawet parametry norm wcześniejszych i powołanych w zaskarżonej decyzji były takie same, to organ w sposób wadliwy podaje podstawę prawną decyzji, gdyż jest oczywistym, że obecnie obowiązujących norm nie można stosować do obiektów wznoszonych pod rządami innych przepisów. Odnosząc się do tego stwierdzenia Sądu I instancji wskazać należy, że z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro Sąd I instancji sam stwierdził, że parametry norm wcześniejszych i powołanych w zaskarżonej decyzji mogą być takie same, to powstaje pytanie, jaki wpływ na wynik sprawy miałaby okoliczność powołania w decyzji niewłaściwych norm. Słusznie skarżący kasacyjnie organ administracji wskazuje, że stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii nie zostało dostatecznie uzasadnione.

Odnośnie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 84 k.p.a., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonywanie jego oceny jest niecelowe. Wskazanie przez Sąd I instancji, że postępowanie dowodowe powinno zostać szczególnie wnikliwie przeprowadzone z uwzględnieniem wymogów wynikających art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 84 k.p.a. stanowiło konsekwencję wcześniejszego uznania przez ten Sąd, że organ administracji niewłaściwie zinterpretował wskazania faktyczne i prawne zawarte we wcześniejszym wyroku. Tymczasem to założenie Sądu I instancji zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionowane. Zbędne jest więc dokonywanie oceny, czy organ administracji przeprowadził postępowanie dowodowe, które uwzględniałoby to zakwestionowane założenie.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono od Spółdzielni [...] w Poznaniu na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kwotę 450 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.