Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2025 r. sprawy ze skarg N. G., B. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 16 grudnia 2024 r., nr IFXIV.7840.3.39.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargi.

Zaskarżoną decyzją z 16 grudnia 2024 r., nr IFXIV.7840.3.39.2024 Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "Organ odwoławczy") umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Prezydent Miasta G. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") decyzją z 29 sierpnia 2024 r., nr [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia dla C. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej "Inwestorka" lub "Uczestniczka postępowania") na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu obejmującym infrastrukturę techniczną i towarzyszącą, budowę przyłączy, budowę pylonu informacyjnego, przebudowę sieci oraz przebudowę ulicy [...] z budową sieci kanalizacji deszczowej. Inwestycja została zlokalizowana przy ul. [...] i ul. [...] w G. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...]).

Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 19, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.; dalej "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a.").

Pismem z 16 września 2024 r. odwołanie od decyzji złożyli osobiście B. G. i N. G. (dalej "Odwołujący"). Wskazali, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza ich interes prawny. Budynek zostanie wybudowany na działce rekreacyjnej. Decyzja jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który na terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej nie przewiduje powstania budynku handlu o powierzchni nie większej niż 2000 m2. Projektowany pawilon będzie usytuowany pomiędzy domami jednorodzinnymi. Budynek ten nie będzie tworzył harmonijnej całości z domami jednorodzinnymi. Wykonanie pasa do lewoskrętu do pawilonu spowoduje ograniczenie relacji skrętnych do posesji Odwołujących i ograniczenie im dostępu do drogi publicznej. Budowa pawilonu pogorszy jakość życia Odwołujących, którzy będą narażeni na hałas, spaliny, światło z banneru reklamowego oraz z wyjeżdzających z parkingu samochodów.

Pismem z 16 września 2024r. odwołanie od decyzji Prezydenta wniósł odrębnie N. G., reprezentowany przez adwokata. Decyzję zaskarżył w całości i zarzucił jej błędy w ustaleniach faktycznych.

Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na fakt, że Odwołującym nie przysługuje przymiot stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Organ I instancji stwierdził, że w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu położona jest działka nr [...] stanowiąca współwłasność Odwołujących. Jednakże nie wskazał podstawy prawnej (przepisu prawa materialnego), z którego wynikałoby, że ww. działka znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

Jak wynika z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych – [...], Odwołujący są współwłaścicielami nieruchomości obejmującej działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], w G.. Przedmiotem analizy Wojewody były działki o nr ew. [...], [...], [...] i [...] bowiem w przypadku ustalenia, że działki nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania to w takim obszarze nie będą położone również działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z uwagi na fakt, że są położone dalej od nieruchomości inwestycyjnej niż działki o nr ew. [...] i [...].

Zdaniem Wojewody interes prawny Odwołujących nie wynika ani z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") ani z § 13 tego rozporządzenia. Budynek został zaprojektowany w odległości nie mniejszej niż 6,3 m od granicy nieruchomości inwestycyjnej. Jest to odległość od granicy z działką nr [...], niebędącej własnością Odwołujących. Projektowany budynek o wysokości 6,45 m został zlokalizowany w odległości 11,82 m od granicy z działką drogową o nr ew. [...], za którą położone są działki o nr ew. [...], [...] wchodzące w skład nieruchomości Odwołujących oraz w odległości 11,82 m od granicy z działką drogową o nr ew. [...], za którą położona jest działka o nr ew. [...],, granicząca od południa z działkami Odwołujących o nr ew. [...] i [...]. Odległość pomiędzy planowanym obiektem a każdą z działek Odwołujących będzie większa niż wysokość projektowanego budynku.

Powyższe oznacza, że planowany obiekt nie będzie przesłaniał potencjalnej zabudowy na działkach Odwołujących.

Interesu prawnego Odwołujących nie można również upatrywać w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W północnej części działki inwestycyjnej, w odległości 3,87 m od granicy z działką drogową o nr ew. [...], zaprojektowano 5 stanowisk postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodnie z regulacją § 20 ww. rozporządzenia miejsca te mogą być zbliżone bez żadnych ograniczeń do okien innych budynków. Ich lokalizacja nie wprowadzi zatem ograniczeń w zabudowie działek Odwołujących. Także odległości stanowisk postojowych dla samochodów osobowych od działek Odwołujących są większe niż wymagana na mocy § 19 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Odległość zaś projektowanego parkingu dla samochodów osobowych w południowej części działki inwestycyjnej od ściany z oknami pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku, jaki potencjalnie może powstać na działce o nr ew. [...] wynosić będzie (w miejscu najmniejszego oddalenia) około 24 m. Zapewniona więc zostanie wymagana odległość 20 m.

Ustalenie interesu prawnego Odwołujących nie jest też możliwe w oparciu o § 23 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - jak bowiem wynika z projektu zagospodarowania terenu planowana wiata śmietnikowa została zlokalizowana w odległości około 30 m od granicy z działką drogową nr [...]. Określone w ww. przepisie ograniczenia nie wystąpią poza nieruchomością inwestycyjną.

Interesu prawnego Odwołujących nie sposób wywieźć z § 60 ww. rozporządzenia, gdyż jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, cień rzucany przez projektowany obiekt w dniach równonocy w godzinach 7.00 – 17.00 nie będzie występował na żadnej z działek wchodzących w skład nieruchomości Skarżących.

Jeśli chodzi o § 271 § 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych to z uwagi na szerokość działek oddzielających nieruchomość inwestycyjną od gruntów Odwołujących, pomiędzy projektowanym budynkiem a potencjalną zabudową jaka może powstać na działkach Odwołujących, zachowana zostanie nawet najbardziej rygorystyczna odległość, o której mowa w tym przepisie, wynosząca 20 m pomiędzy budynkiem ZL (którym jest projektowany obiekt) a budynkiem PM o gęstości obciążenia ogniowego powyżej 4000 MJ/m2. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, strefa kontrolowana gazociągu, o której mowa w przepisie § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, wynosząca 1 m dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym do 0,5 MPa nie obejmie działek Odwołujących. Interesu prawnego Odwołujących nie można również upatrywać w innych przepisach np. środowiskowych czy prawa cywilnego dotyczących prawa własności.

Wojewoda stwierdził zatem, że planowana inwestycja nie spowoduje jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie działek Odwołujących, a zatem nie mają oni statusu stron postępowania w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Stwierdzenie zaś przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie są stronami postępowania skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Pismem z 19 października 2024 r. N. G. (dalej "Skarżący") wniósł osobistą skargę na ww. decyzję Wojewody. Zaskarżył decyzję w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Pismem z 30 stycznia 2025 r. Skarżący uzupełnił skargę wskazując, że zaskarżonej decyzji zarzuca rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 125 § 3 k.p.a. oraz art. 135 k.p.a. w związku z art. 14 k.p.a. poprzez uznanie, że brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi B. G. nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo tego, iż taki wniosek wysnuł sam Organ odwoławczy jednak uznał, że nie ma on znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy mimo tego, że B. G. została pozbawiona prawa do obrony swoich interesów w postępowaniu administracyjnym;

2) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez podpisanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji przez osoby nieupoważnione, gdyż w aktach sprawy nie znajduje się upoważnienie do ich podpisania, z ostrożności gdyby takie upoważnienia znalazły się w aktach sprawy Skarżący zarzuca, iż nie są to oryginały zaś do poświadczenia uprawniony jest jedynie notariusz lub występujący w sprawie adwokat lub radca prawny, nie zaś sama strona czy jej pracownik;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów znajdujących się w odwołaniu od decyzji Organu I instancji oraz błędnym uznaniu, że Skarżący nie jest uprawniony do występowania w sprawie jako strona podczas gdy planowana inwestycja w sposób realny ogranicza uprawnienia i obowiązki Skarżącego chociażby w zakresie możliwości korzystania z wyjazdu z własnej działki, która to decyzja co do lokalizacji zmiany zjazdu i struktury drogi nie jest do dnia dzisiejszego prawomocnie zakończona, a w tamtym postępowaniu organ pierwotnie uważał, że Skarżący nie jest stroną stąd nie wiedział o zakończeniu i przebiegu tego postępowania;

4) art. 10 k.p.a. poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji tak przez organ I jak i II instancji przez co postępowanie było prowadzone w sposób inkwizycyjny;

5) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez przekazanie akt sprawy organowi I instancji bezpośrednio po wydaniu decyzji bez oczekiwania na skargę uprawnionych podmiotów, a co za tym idzie uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy, i pominięcie tego, że decyzja ZDM nie jest prawomocna i wykonalna, a co za tym idzie decyzja Prezydenta z 29 sierpnia 2024 r. również nie powinna być wydana, a z kolei kwestia drogi dojazdowej Skarżącego (jego interes prawny) nie została prawomocnie osądzona, zaś warunkiem wydania decyzji z 29 sierpnia 2024 r. była prawomocność decyzji ZDM w przedmiocie drogi, gdzie Skarżący nie występował wcześniej bez swojej winy;

6) art. 9, art. 32 k.p.a. poprzez brak udzielenia stronie informacji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków dowodowych, ustanowienia pełnomocnika, czynnego udziału w postępowaniu, w tym w postępowaniu odwoławczym;

7) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. w związku z art. 60 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie – bez uprzedniego pytania Skarżącego, iż sformułowanie zawarte w pełnomocnictwie, a to "do działania przed Starostą G." było wyłącznie omyłką pisarską podczas gdy nie było omyłką pisarską i zamiarem mocodawców było udzielnie pełnomocnictwa do działania przed Starostą G. przy czym rzeczywiście w innej sygnaturze sprawy tak więc omyłka dotyczyła nie strefy organu, a sygnatury sprawy, zaś organ dowolnie, bez wyjaśnienia tej kwestii, zinterpretował oświadczenie woli dowolnie według własnego uznania i z pokrzywdzeniem Skarżącego;

8) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. w związku z art. 60 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, iż pełnomocnictwo obejmuje prawo do odbioru korespondencji w imieniu mocodawców podczas gdy obejmowało wyłącznie prawo do odbioru korespondencji w imieniu jednego z mocodawców przy czym organ nigdy nie zapytał którego i nie wzywał do wyjaśnienia tej kwestii;

9) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez uznanie, iż Organ odwoławczy wzywał pełnomocnika do uzupełnienia odwołania i wobec jego oświadczeń uznał, iż skarga jest kompletna podczas gdy wezwanie organu nie zawierało żadnego rygoru, a w terminie pełnomocnik wykonał zobowiązanie przy czym sam fakt tego, iż Organ odwoławczy nie potrafi prawidłowo sformułować zobowiązania i nałożyć odpowiednich rygorów nie może negatywnie wpływać na sferę uprawnień i obowiązków stron zaś w przypadku jeśli odpowiedź pełnomocnika nie zadowalała organu to ten powinien ponowić wezwanie z wyraźnym określeniem czego żąda i pod jakim rygorem, a nie uznawać w sposób dowolny, iż rygor został wykonany przez pełnomocnika;

10) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego podczas gdy zamierzone przedsięwzięcie wpływa na jego prawa i obowiązki m. in. w sferze oświetlenia, hałasu, nadmiernego oświetlenia witryn sklepowych, woni ze zbiorników na śmieci, a zwłaszcza przebudowy drogi publicznej przez co Skarżący będzie mógł w sposób ograniczony włączać się do ruchu publicznego, będzie ponosić dodatkowe koszty paliwa, straconego czasu zaś sama decyzja w przedmiocie lokalizacji drogi została przez Skarżącego zaskarżona o czym nie wiedział Organ odwoławczy;

11) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Organ odwoławczy tego, że Prezydent nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i taki obowiązek nie został przez niego spełniony i postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa;

12) art. 73 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o prawie do zapoznania się z aktami sprawy, uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy poprzez ich przekazanie po wydaniu decyzji do Organu I instancji;

13) art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w toku postępowania, w tym wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu;

14) art. 86 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o możliwości wnioskowania o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony po wyczerpaniu innych środków dowodowych.

Ponadto Skarżący zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych polegające na błędnym przyjęciu, iż fakt ograniczenia możliwości skrętu przez Skarżącego w stronę jego posesji (znak drogowy nakazujący jazdę w prawo - lewoskręt) nie wpływa na jego interes prawny i nie wpływa na wartość jego działek, sferę uprawnień i obowiązków prawnych oraz że nie ma to znaczenia dla oceny jego przymiotu jako strony postępowania, podczas gdy na skutek zamierzonej inwestycji właściciel będzie miał ograniczoną możliwość poruszania się po własnej nieruchomości i włączania się do ruchu publicznego, co w przypadku Skarżącego jest dodatkowo dotkliwe albowiem niepełnosprawna córka nie będzie miała możliwości dojazdu busem "pod dom", a to ze względu na przebudowę drogi i nowe warunki uniemożliwiające swobodny wjazd i wyjazd busa na posesję.

W oparciu o ww. zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentację przemawiającą za zasadnością skargi.

Pismem z 17 stycznia 2025 r. skargę na decyzję Wojewody wnieśli B. G. (dalej "Skarżąca") oraz ponownie Skarżący, oboje reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, zaskarżając ww. decyzję w całości. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gl 267/25. W skardze sformułowano zarzuty i wnioski identycznej treści jak w skardze osobistej Skarżącego.

Pełnomocnik Skarżących wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. postanowienia Prezydenta Miasta G. z 26 listopada 2024 r. oraz wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem od decyzji Zarządu Dróg Miejskich z 19 grudnia 2024 r. na okoliczność, iż interes prawny Skarżących można wywieść z nieprawomocnie zakończonego postępowania dotyczącego drogi dojazdowej, która zostanie przebudowana w sposób, który będzie uniemożliwiał Skarżącym dostanie się do drogi, ingerując w sferę ich praw i wolności obywatelskich. Nadto wniósł o zwrócenie się do Zarządu Dróg Miejskich w G. o przesłanie akt sprawy zakończonej decyzją [...] na okoliczność treści tych akt oraz interesu prawnego Skarżących.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Postanowieniem z 27 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 267/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowił połączyć sprawę II SA/Gl 267/25 ze sprawą ze skargi Skarżącego, zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Gl 86/25, celem ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Pismem z 4 kwietnia 2025 r. Uczestniczka postępowania, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skarg Skarżących jako bezpodstawnych. Wskazała, że w pełni zgadza się ze stanowiskiem Wojewody zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i odpowiedziach na skargi. Nadto podniosła, że postanowieniem z 25 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta Miasta G. z 26 listopada 2024 r. przywracającego termin do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta G. z 19 grudnia 2023 r.

W piśmie procesowym z 25 czerwca 2025 r. Uczestniczka postępowania podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazała, że błędy w doręczeniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie dają podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, gdyż Skarżący mieli możliwość i skorzystali ze środka zaskarżenia, tj. wnieśli odwołanie w ustawowym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.").

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę krąg podmiotów uznanych za strony ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. w związku z art. 3 pkt 20 p.b.

Przepis art. 28 ust. 2 p.b. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. W przepisie art. 28 ust. 2 p.b. ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2009 r., II OSK 1591/08 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Wobec tego zarzut Skarżących, że Wojewoda naruszył art. 28 k.p.a. jest całkowicie chybiony.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl natomiast art. 3 pkt 20 p.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. należą m.in. przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, czy też prawa wodnego.

Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b., a więc powodujące ograniczenia w zabudowie terenu. Ograniczenia w zabudowie terenu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. Wobec tego niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Obszarem oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego będzie obszar, w stosunku do którego ten obiekt uniemożliwi lub wprowadzi ograniczenia wykonywania robót budowlanych (w tym budowy obiektów budowlanych) ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy.

Podkreślić należy, że właściwe stosowanie normy art. 3 pkt 20 p.b. łączy się z koniecznością uczynienia zadość przez organ administracji publicznej określonym obowiązkom, w tym wynikającym z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Oznacza to, że organ powinien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 p.b.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda przeprowadził rzetelne i wnikliwe postępowanie wyjaśniające dotyczące obszaru oddziaływania spornej inwestycji. Wojewoda prawidłowo uznał, że planowana inwestycja nie spowoduje ograniczeń w zabudowie działek Skarżących, a tym samym Skarżący nie posiadają statusu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Sąd w pełni podziela argumentację Wojewody w tym zakresie, opartą o rozwiązania projektowe z dokumentacji budowlanej i przepisy prawa materialnego. Podkreślić należy, że dla wykazania istnienia przymiotu strony nie wystarczy wskazanie, że nieruchomości Skarżących sąsiadują z terenem inwestycji. Dla przyznania przymiotu strony konieczne jest wykazanie, że dana inwestycja wiąże się z ograniczeniem ich praw w zakresie zabudowy ich nieruchomości. Zatem samo powoływanie się na okoliczność, że projektowane obiekty będą powodowały immisje wynikające z faktu ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem (np. w zakresie zwiększenia hałasu wskutek ruchu samochodów, nadmiernego oświetlenia witryn sklepowych, woni ze zbiorników na śmieci, czy też ograniczenia w zakresie sposobu włączania się do ruchu publicznego na skutek przebudowy drogi publicznej) nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie można utożsamiać z obszarem, na którym mogą być odczuwalne skutki spowodowane funkcjonowaniem tego obiektu. Uprawnienia właściciela wyprowadzone z art. 140 k.c. i 144 k.c., same w sobie nie stanowią zatem o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym, a ochrona własności przed immisjami, które zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, może być dochodzona na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 kwietnia 2009 r., II OSK 12/08; 26 lutego 2013 r., II OSK 2011/11; 22 stycznia 2015 r., II OSK 1504/13; 7 grudnia 2022 r., II OSK 3793/19; 19 października 2023 r., II OSK 1269/22 – opubl. w CBOSA).

Okoliczność, iż Skarżący zostali uznani za strony postępowania przez Organ I instancji nie jest wiążąca dla Organu odwoławczego. Nabycie statusu strony nie następuje bowiem wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ danego podmiotu do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego. Organ odwoławczy ma obowiązek samodzielnie ustalić krąg stron postępowania, albowiem na każdym etapie sprawy administracyjnej na organie spoczywa obowiązek badania, czy podmiot inicjujący postępowanie, a więc i odwoławcze, jest do tego legitymowany, a zatem czy może być stroną postępowania. Organ odwoławczy nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Zasada dwuinstancyjności oznacza bowiem, że w wyniku złożenia odwołania sprawa administracyjna będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Rodzi to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 marca 2021 r., I OSK 291/21; 24 kwietnia 2020 r., I OSK 3400/19 – opubl. w CBOSA). Okoliczność, że Skarżący są stronami innych postępowań administracyjnych także nie przesądza o takim przymiocie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Każde z postępowań ma bowiem swój własny przedmiot i jest prowadzone w oparciu o odmienne przepisy prawa materialnego.

Stwierdzenie, że Skarżącym nie przysługuje status stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a tym samym legitymacja do złożenia odwołania, obligowało Wojewodę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 § 1 w zw. z art. 127 k.p.a. Prawidłowo Wojewoda odstąpił od oceny merytorycznej decyzji Prezydenta z 29 sierpnia 2024 r. albowiem merytoryczne rozpoznanie sprawy (w tym wniesionego odwołania) jest możliwe tylko w razie stwierdzenia podmiotowej i przedmiotowej dopuszczalności odwołania.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania to podkreślić trzeba, że nie każde naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny, ale tylko takie które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy takiego nawet ewentualnego związku pomiędzy podnoszonym przez Skarżących naruszeniem ich praw, a wpływem tego naruszenia na wynik sprawy nie wykazano, tj. nie wykazano, że gdyby do takich uchybień nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Sąd takiego związku również się nie dopatrzył.

Prawidłowo uznał Wojewoda, że wadliwe doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej (tj. doręczenie decyzji Skarżącej zamiast jej pełnomocnikowi) nie spowodowało ujemnych skutków dla Skarżącej. Należy zauważyć, że odwołanie zostało skutecznie wniesione przez Skarżącą. Pełnomocnik Skarżącej mógł po wniesieniu odwołania złożyć pismo z dodatkowymi zarzutami bądź wnioskami, z którego to uprawnienia nie skorzystał. Natomiast Organ II instancji obowiązany jest, niezależnie do zarzutów zawartych w odwołaniu, zbadać w pierwszej kolejności dopuszczalność odwołania.

Jeśli chodzi o zakres pełnomocnictwa, to w istocie pełnomocnik Skarżących kwestionuje przedłożony przez siebie dokument, w oparciu o który reprezentował Skarżących w postępowaniu przed Organem I instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym. Profesjonalny pełnomocnik, będący adwokatem, który podlega dodatkowym wymogom związanym z wykonywaniem zawodu i od którego można oczekiwać należytej staranności w prowadzeniu spraw, powinien wiedzieć kogo reprezentuje, w jakim zakresie i przed jakim organem. Sąd podziela przy tym stanowisko Wojewody, że oznaczenie organu jako "Starosta G." należało uznać za oczywistą omyłkę pisarską o czym świadczy fakt, że zgłoszenie udziału w postępowaniu dotyczyło sprawy [...] toczącej się przed Prezydentem Miasta G. (wskazany znak sprawy widnieje także na decyzji Prezydenta z 29 sierpnia 2024 r.). Skoro zaś pełnomocnik został upoważniony do "występowania w postępowaniu odwoławczym" to i także do wniesienia odwołania od decyzji Organu I instancji. Czynność sporządzenia i wniesienia odwołania nie została wyłączona z zakresu pełnomocnictwa. Nadto zachowanie pełnomocnika i Skarżących w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie pozostawiało żadnych wątpliwości co do treści przedłożonego pełnomocnictwa. Odwołanie zaś zostało wniesione przez oboje Skarżących osobiście.

Odnosząc się do kwestii upoważnienia dla kierownika oddziału administracji architektoniczno-budowlanej do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Wojewody to brak dokumentu upoważnienia w aktach sprawy nie świadczy o działaniu organu bez upoważnienia. Udzielenie upoważnienia, o którym mowa w art. 268a k.p.a. jest czynnością wewnętrzną organu. Upoważnienia takiego nie doręcza się stronie w związku z wszczęciem postępowania. Przepisy k.p.a. nie wymagają także, aby upoważnienie stanowiło załącznik do decyzji. Dopiero podpisanie decyzji bez podania imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, z którego wynikałoby upoważnienie do wydawania decyzji, przesądza o istotnej wadliwości decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 1985 r., SA/Wr 837/84, opubl. w CBOSA). Skarżący mogli wystąpić do organów o umożliwienie im wglądu do dokumentów upoważniających osoby podpisane na zawiadomieniach, wezwaniach i decyzjach do działania w imieniu organów. Jednak na żadnym etapie postępowania Skarżący z tego uprawnienia nie skorzystali. Wobec braku podstaw do uzasadnionego zakwestionowania upoważnienia do podpisania zaskarżonej decyzji przez osobę, która złożyła pod nią własnoręczny podpis, zarzut skarg w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 8, art. 9, art. 73 i art. 86 k.p.a. należy wskazać, że Skarżący nie wykazali, aby naruszenie przez Wojewodę zasady czynnego udziału strony w postępowaniu odwoławczym mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący formułując zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie wskazali bowiem jakie czynności dowodowe zamierzali dokonać przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Skarżący nie wykazali także, że w przypadku zapoznania się z przedłożonymi dowodami przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Organ odwoławczy mógłby wydać odmienne rozstrzygnięcie.

Zaskarżona decyzja Wojewody zawiera rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, jest to bowiem decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tego powodu weryfikacja zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę znajduje się poza zakresem rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej.

Uzasadniając oddalenie wniosków dowodowych należy wyjaśnić, że podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów tylko, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości związanych z tym czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Wnioskowane przez Skarżących i Uczestniczkę postępowania dowody nie pozostawały w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Zwrócić uwagę także należy, że sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego aktu, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.