III SAB/Gl 65/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-05-06	
Data wpływu	2025-02-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Machcińska
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Marzanna Sałuda /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 1494/25	
Skarżony organ	Marszałek Województwa	
Treść wyniku	Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 13 ust. 1 i ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Marszałka Województwa Śląskiego w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; 2. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem; 3. zasądza od Marszałka Województwa Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z 4 lutego 2025 r. J.M. (dalej: Skarżący) złożył skargę na bezczynność Marszałka Województwa Śląskiego (dalej: Marszałka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z akt administracyjnych wynika, że pismem wniesionym za pomocą poczty elektronicznej 19 stycznia 2025 r. Skarżący złożył do Marszałka wniosek o przesłanie e-mail elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu oraz protokołów z dwóch ostatnich kontroli drogi DW408 na terenie S.

W odpowiedzi pismem z 3 lutego 2025 r. doręczonym Skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej Marszałek poinformował, że nie jest możliwe udzielenie informacji publicznej z uwagi na brak jednoznacznego żądania wnioskodawcy. Brak jest w nim bowiem określenia edytowalności lub jej braku elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu, jak również określenia jakiego projektu organizacji ruchu dotyczy tzn. czasowego czy stałego. Wskazał także, że z uwagi na zapis we wniosku o protokoły z dwóch ostatnich kontroli drogi DW 408 na terenie S. nie wynika czy mają to być protokoły z okresowej (rocznej czy pięcioletniej) kontroli stanu technicznego drogi (art.20 ust. 10 ustawy z 21 marca 1985r.) czy protokoły wynikające z § 12 ust. 3 lub ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarzadzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 poz. 784).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący zarzucił Marszałkowi bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2. art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej.

Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z 19 stycznia 2025 r. dotyczącego przesłania mailem elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu oraz protokołów z dwóch ostatnich kontroli drogi DW408 na terenie S. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku czyli 3 lutego 2025 r. W terminie wynikającym z przepisów Marszałek nie udostępnił informacji, o którą Skarżący wnioskował.

Skarżący nie zgodził się z argumentacją Marszałka, jakoby nie podał rodzaju projektu, formy plików projektów, jak również nie wskazał rodzaju kontroli, z której protokołów żądał. Prowadzi ona do zawężenia wniosku wbrew intencji Skarżącego wyrażonej jednoznacznie we wniosku. Organ nie podał, czy posiada wnioskowaną informację, jak też nie zastosował żadnego innego trybu wynikającego z ustawy.

Ponadto wskazał, że na analogiczny wniosek przesłany w maju 2024 r. dotyczący innej drogi Marszałek zareagował prawidłowo - przesłał wnioskowane dokumenty nie zgłaszając żadnych wątpliwości odnośnie do rodzaju projektu, formy plików, czy też typu kontroli. Co istotne - dyrektorem wydziału udzielającego odpowiedzi w maju 2024r. i obecnie jest ta sama osoba, jak również nie zmienił się piastun organu Marszałka. Przyjęte obecnie stanowisko świadczy jednoznacznie o świadomym działaniu organu mającym na celu nieudostępnienie wnioskowanej informacji.

Dodał także, że bezczynność organów różnego szczebla na jego wnioski sformułowane identycznie jak ten z 19 stycznia 2025 r. odnośnie do drogi DW408 były przedmiotem analiz sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Marszałek podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie.

W jego ocenie żądanie skargi jest nieuzasadnione w realiach niniejszej sprawy, tak z przyczyn faktycznych jak i prawnych. W sprawie nie doszło do bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej. Uzasadnienie merytoryczne dla wniosków skargi powinno zostać przeanalizowane pod kątem okoliczności faktycznych, które w sprawie dowodzą bezzasadności żądań Skarżącego.

Marszałek podał także, że dysponuje znaczną liczbą projektów organizacji ruchu dla drogi DW 408, obejmujących zarówno zatwierdzone, odrzucone, jak i wymagające poprawek dokumenty. W związku z tym brak doprecyzowania żądanej dokumentacji uniemożliwił jednoznaczną identyfikację przedmiotu wniosku. Poza nie ma obowiązku domyślania się intencji wnioskodawcy, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym.

W ocenie Marszałka udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wniosek informując, że nie jest możliwe udzielenie informacji publicznej z uwagi na brak jednoznacznego żądania wnioskodawcy.

Marszałek podkreślił przy tym, że Departament Drogownictwa tut. Urzędu przechowuje liczne projekty organizacji ruchu dla drogi DW 408, które obejmują różne warianty organizacji ruchu, zaś Skarżący użył liczby pojedynczej ("projekt organizacji ruchu"), nie wskazując jednoznacznie, o który chodzi. Ponadto protokoły kontroli mogą pochodzić z różnych postępowań (technicznych lub dotyczących zarządzania ruchem), co wymaga doprecyzowania. Zatem nie odmówiono udostępnienia informacji, lecz w odpowiedzi z 3 lutego 2025r. wskazano, że nie jest możliwe udzielenie informacji publicznej z uwagi na brak jednoznacznego żądania Skarżącego. Wbrew jego twierdzeniom w tym konkretnym przypadku, nie mógł przedłużyć postępowania. W tej sprawie, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej Skarżący powinien złożyć nowy wniosek, który precyzyjnie określałby przedmiot żądania.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego co do tego, że na analogiczny wniosek z maja 2024 r. dotyczącego DW 794 udzielono informacji bez zastrzeżeń Marszałek wyjaśnił, że to była odmienna sytuacja. W przypadku DW 794 zatwierdzony był jeden projekt stałej organizacji ruchu i Marszałek nie dysponował innymi dokumentami. Natomiast w przypadku DW 408 istnieje wiele projektów organizacji ruchu, a brak doprecyzowania uniemożliwił jednoznaczną identyfikację żądanego dokumentu. Nie można więc kwalifikować przypadku opisanego w skardze, jako postaci zaniedbania ani formy bezczynności wynikającej z zamierzonej opieszałości organu administracji. Wobec powyższego nie ma więc żadnych powodów, aby twierdzić, że zaistniała sytuacja miała charakter zamierzonego zaniechania w realizacji obowiązków, wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przeciwnie, gdyby Skarżący wykazał się odrobiną dobrej woli i skontaktował się z Urzędem i złożył nowy precyzyjny wniosek, z pewnością nie doszłoby do przedmiotowej sytuacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.

W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/21). Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu, a także - na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania przez organ jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21).

W pierwszej kolejności Sąd przywołując stanowisko NSA uznał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia prawa (wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1048/11).

Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Ponadto, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym - bez wyznaczania rozprawy.

W sprawie nie jest kwestionowane, że Marszałek jako adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p.).

Nie budzi też wątpliwości Sądu, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący we wniosku z 19 stycznia 2025r. domagał się przesłania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu oraz protokołów z dwóch ostatnich kontroli drogi DW408 na terenie S.

Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. Według art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Dla dokonania kwalifikacji żądanych informacji jako informacji publicznej znaczenie ma art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320) według którego do zarządcy drogi należy w szczególności opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (pkt.1) oraz przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, w tym weryfikacja cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym stan bezpieczeństwa szczególnie zagrożonych uczestników ruchu drogowego (pkt. 10).

W związku z powyższym informacje wskazane we wniosku Skarżącego z 19 stycznia 2025 r., jako dotyczące informacji o trybie działania władz publicznych - były objęte obowiązkiem udostępnienia w trybie u.d.i.p., zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. Takie samo stanowisko zajął tutejszy Sąd w wyroku z 10 kwietnia 2025r. sygn. akt III SAB/Gl 804/24 oraz WSA w Rzeszowie w wyroku z 15 września 2021r., sygn. akt II SAB/Rz 69/21.

W tym stanie rzeczy, skoro wniosek dotyczy informacji publicznej, organ winien był go załatwić według zasad określonych w u.d.i.p., a mianowicie:

1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.);

2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy;

3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub

4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Zaznaczyć wypada, że w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jak stanowi art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Wobec powyższego bezczynność w sprawach informacji publicznej polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności w terminie wskazanym w u.d.i.p, ani też nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania.

Nie ulega wątpliwości, że do tak rozumianej bezczynności doszło w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek Skarżącego o udzielenie informacji publicznej przekazany został Marszałkowi 19 stycznia 2025 r. Oczekiwaną formą udostępnienia informacji było jej przekazanie elektronicznie na adres poczty elektronicznej. Termin 14 dni do udzielenia odpowiedzi upływał zatem 3 lutego 2025r.

Marszałek w tym terminie nie udostępnił żądanych informacji powołując się na brak jednoznacznego żądania wnioskodawcy. W ocenie Sądu oznaczony przez Skarżącego zakres żądania udostępnienia informacji – wbrew stanowisku Marszała nie budzi wątpliwości, jest jasny. Wyraźnie Skarżący domagał się projektu organizacji ruchu czyli aktualnie obowiązującego. Bez znaczenie pozostaje to, że Marszałek dysponuje projektem stałej, czasowej czy zmiennej organizacji ruchu. Także udostępnienie protokołów z dwóch ostatnich (podkreślenie Sądu) kontroli drogi DW408 na terenie S. jest na tyle wyraźne, że nie wymaga skonkretyzowania. Określona przez Skarżącego forma udostępnianych informacji jako cyt. "elektroniczna wersji projektu organizacji ruchu" oznacza, że jego intencją jest po prostu otrzymanie zwrotnie e-mail stosownego dokumentu w formie elektronicznej. W tym zakresie orzekający w sprawie Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2824/22. Jeśli Marszałek miał wątpliwości, czy "elektroniczna wersja" projektu organizacji ruchu obejmuje edytowalną lub nieedytowalną jego postać, winien był wezwać Skarżącego do wyjaśnienia tej kwestii, a nie z tego powodu ograniczać jego ustawowe prawo dostępu do informacji publicznej.

Wobec powyższego Sąd stwierdził (pkt I sentencji wyroku), że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z 19 stycznia 2025r.

Jednocześnie dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru. Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu Marszałka. Powstała bezczynność nie była celowa i zamierzona, nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku Skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

W punkcie II sentencji wyroku Sąd zobowiązał Marszałka do załatwienia wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia Marszałkowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Ponadto Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona kwota 100 zł stanowi zwrot wpisu od skargi w wysokości 100 zł. (pkt 3 sentencji wyroku).