II SAB/Lu 156/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-12-04	
Data wpływu	2018-11-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Jadwiga Pastusiak
Jerzy Parchomiuk /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IOSK833/19	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1330; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 16 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. A.-Z. na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Pismem z 10 października 2018 r. pełnomocnik Anny A.-Z. (dalej jako: Skarżąca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, zarzucając przedsiębiorstwu [...] S.A. z siedzibą w L. (dalej jako: Spółka) bezczynność w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek Skarżącej z 27 października 2014 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. Pełnomocnik Skarżącej zażądał: stwierdzenia bezczynności Spółki; zobowiązania Spółki do udzielenia informacji w zakresie i w formie zgodnej z wnioskiem Skarżącej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku wydanego w sprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżąca pismem z 27 października 2014 r. wystąpiła do Spółki o udostępnienie dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce stanowiącej własność skarżącego, położonej w S., nr ew. działki [...]. Pismem z

5 grudnia 2014 r. Spółka odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji, bez wydania stosowanej decyzji odmownej. W ocenie pełnomocnika nie ma wątpliwości, że żądanie skarżącego dotyczy informacji publicznej. Do dnia wniesienia skargi Skarżąca nie otrzymała ani wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w formie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania, co sprawia, że skarga na bezczynność Spółki jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu pełnomocnik Spółki podniósł, że wymiana pism między stronami nie została zakończona, przez co również skarga jest przedwczesna z uwagi na brak dopełnienia przez Skarżącą obowiązku wezwania Spółki do usunięcia naruszenia prawa.

Zdaniem pełnomocnika Spółki skarga jest niezasadna, gdyż w okolicznościach sprawy nie można mówić o bezczynności Spółki. Pismem z 27 października 2014 r. pełnomocnik Skarżącej wezwał Spółkę do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu, zapłaty wynagrodzenia z tytułu rzekomego bezumownego korzystania z nieruchomości oraz zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Spółka odpowiedziała pismem z 5 grudnia 2014 r. wskazując, że nie posiada dokumentów żądanych przez Skarżącą. Nie sposób zatem przyjąć stanu bezczynności po stronie Spółki.

W dalszych wywodach pełnomocnik podniósł, że Spółka działa na wolnym

i konkurencyjnym rynku przez co podejmuje działania niezbędne do ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby bezpośrednio lub pośrednio wpływać na jej kondycję finansową. Należą do nich informacje dotyczące uwarunkowań lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, o ile Spółka jest w ich posiadaniu, bowiem często ze względu na dalece historyczny moment wytworzenia urządzeń Spółki brak jest możliwości odnalezienia decyzji administracyjnych lub innych aktów. Same poszukiwania tych dokumentów generują po stronie Spółki wysokie koszty, które nie są ujmowane w zatwierdzanej przez Prezesa URE taryfie. Rodzi to problem nierównego traktowania podmiotów, gdyż do podmiotów, które w swojej strukturze nie posiadają jednostek publicznych nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej do. Zdaniem pełnomocnika Spółki przyznanie żądanym informacjom charakteru informacji publicznej prowadzi w prostej linii do negatywnych dla Spółki rozstrzygnięć w postępowaniach sądowych o zapłatę. Wynikające stąd koszty są ostatecznie uwzględniane we wzroście cen energii, a tym samym obciążają odbiorców. Żądane przez Skarżącą informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, zatem ich ujawnienie stanowiłoby działanie na szkodę Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii właściwości miejscowej Sądu. Kwestia ta wynika ze specyfiki spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, a w szczególności z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który w kręgu zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej wymienia podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Na tle tego przepisu, w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że taką jednostką jest każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołaną w celu świadczenia usług na określonym terenie, w tym oddział spółki akcyjnej, nieposiadający osobowości prawnej. Wobec tego jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej może być zarówno spółka, jak i jej oddział, gdy do oddziału spółki zostanie skierowany wniosek o udostępnienie informacji. Jeżeli działania lub bezczynność oddziału spółki w tym zakresie staną się następnie przedmiotem skargi złożonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w tak zainicjowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym oddziałowi spółki akcyjnej przysługuje przymiot strony (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., I OSK 914/14).

W rozpoznawanej sprawie problem właściwości miejscowej sądu aktualizuje się o tyle, że zarówno pismo z 5 grudnia 2014 r., stanowiące odpowiedź na żądanie udostępnienia informacji publicznej, jak i odpowiedź na skargę została wystosowana przez [...] S.A. Oddział R.. Tym niemniej jednak pismo Skarżącej

z 27 października 2014 r., zawierające żądanie udostępnienia informacji publicznej, zostało skierowane do [...] S.A. z siedzibą w L.. Również ten podmiot został wskazany w skardze jako organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. W tej sytuacji nie ma podstaw do twierdzenia, aby adresatem żądań skarżącego nie była sama Spółka, lecz jej Oddział w R.. Żądania zostały skierowane jednoznacznie wobec Spółki z siedzibą w L., a sposób udzielenia odpowiedzi jest wyłącznie wyrazem wewnętrznych zasad obiegu korespondencji w Spółce. W tej sytuacji, w ocenie Sądu jest on właściwy miejscowo do rozpoznania skargi, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

W dalszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadna jest argumentacja Spółki zawarta w odpowiedzi na skargę dotycząca obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Prawidłowo pełnomocnik Skarżącej podnosi, że skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie, opierający się na treści przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w związku z tym również do bezczynności w zakresie podjęcia takich czynności przez organ. W związku z tym skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a zatem wyłączony jest obowiązek przewidziany w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie: wyrok WSA we Wrocławiu z 15 grudnia 2017 r., IV SAB/Wr 209/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 6 lutego 2018 r., II SAB/Rz 185/17; wyrok WSA w Kielcach z 8 lutego 2018 r., II SAB/Ke 86/17; wyrok WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2018 r., II SAB/Kr 19/18; wyrok WSA w Gliwicach z 17 maja 2018 r., IV SAB/Gl 68/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 maja 2018 r.,

II SAB/Go 27/18; powoływane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w bazie CBOSA, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do meritum sprawy należy na wstępie przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Uwzględnienie skargi na bezczynność wymaga stwierdzenia, że Spółka była zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej.

W katalogu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej

(art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) ustawodawca wymienił w pierwszej kolejności władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (pkt 5). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Na tle przywołanej regulacji w literaturze przedmiotu trafnie wskazuje się, że do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. Wydanie, Warszawa 2016, s. 91).

Pojęcie zadania publicznego jest szerokie. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela w tym zakresie wyrażany w orzecznictwie pogląd, że zadaniami publicznymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., I OSK 921/18).

W świetle ugruntowanych już poglądów orzecznictwa nie ma wątpliwości, że Spółka należy do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne. Jak wskazuje się w orzecznictwie, dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Obowiązki w tym zakresie są realizowane zarówno przez organy administracji publicznej jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą również przedsiębiorstwa energetyczne. Stąd też dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, właśnie ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego

i poziomu życia obywateli, są zadaniami publicznymi w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. W efekcie, działalność przedsiębiorstwa energetycznego jako operatora systemu dystrybucyjnego, którego obowiązki wymienia art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Co więcej, właśnie z uwagi na znaczenie zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwo energetyczne, także jego działalność wykraczająca poza treść wspomnianego przepisu nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie).

Z faktu, że Spółka wykonuje zadania publiczne nie wynika automatycznie, że jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Aby taki obowiązek powstał trzeba w warunkach konkretnej sprawy ustalić, że żądana przez dany podmiot informacja ma charakter informacji publicznej.

Odwołując się ponownie do utrwalonych w orzecznictwie poglądów należy zauważyć, że jedynie publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, Lex 291197, wyrok NSA z 22 czerwca 2010 r., I OSK 385/10). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie do powoływanego wyżej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA z 28 października 2009 r. I OSK 545/09; z 18 listopada 2009 r., I OSK 947/09; z 9 października 2010 r.,

I OSK 173/09; z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11; z 21 czerwca 2012 r., I OSK 769/12;

z 17 lipca 2012 r., I OSK 846/12; z 10 października 2012 r., I OSK 1500/12;

z 24 października 2012 r., I OSK 1284/11; z 30 października 2012 r., I OSK 1696/12). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana

i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny (por. wyrok NSA

z 20 września 2018 r., I OSK 1359/18).

W ocenie Sądu okoliczności rozpoznawanej sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, że celem Skarżącej jest uzyskanie informacji w jej indywidualnej sprawie, służącej jej partykularnym, subiektywnym interesom, nie mającej nic wspólnego ze sprawą publiczną. W szczególności należy zauważyć, że wniosek o udostępnienie informacji został sformułowany w końcowej części pisma z 27 października 2014 r. określonego jako: "Wezwanie przedsądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej". Skarżąca w pierwszej kolejności żądała od Spółki zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu oraz wypłaty stosownego wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania z nieruchomości będącej jego własnością. Żądanie udostępnienia dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce stanowiącej własność Skarżącej miało charakter wtórny wobec powyższych żądań. Cel udostępnienia informacji w tych okolicznościach jest jasny: Skarżącej chodziło o pozyskanie dokumentacji na użytek późniejszego ewentualnego sporu przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności przesysłu i wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że żądanie nie dotyczyło sprawy publicznej, lecz prywatnej sprawy skarżącego. Żądana informacja w okolicznościach sprawy absolutnie nie spełniała ustawowych kryteriów uznania za informacje publiczną, w związku z powyższym ustawa o dostępie do informacji publicznej nie miała w ogóle do niej zastosowania.

Konkluzją jest stwierdzenie, że Spółka nie miała obowiązku udostępnienia informacji, która nie stanowiła informacji publicznej, nie można zatem skutecznie zarzucać jej bezczynności. Niezasadne są twierdzenia pełnomocnika Skarżącej, że Spółka powinna wydać decyzję o odmowie dostępu do informacji lub o umorzeniu postępowania. W świetle art. 16 ust.1 u.d.i.p., tylko w sytuacji, gdy sprawa ma charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy, a podmiot zobowiązany do jej udzielenia odmawia jej udostępnienia, podmiot ten ma obowiązek wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., I OSK 807/08). Przepis ten ma zatem zastosowanie jedynie wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie, s. 314). Spółka nie tylko nie miała obowiązku, ale wręcz nie mogła wydać decyzji w odpowiedzi na wniosek Skarżącej.

Argumentacja podniesiona przez Spółkę w piśmie z 5 grudnia 2014 r. (stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego z 27 października 2014 r.) jest o tyle wadliwa, że odnosi się tylko do braku żądanych dokumentów. Jednakże w ocenie Sądu, skoro wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, załatwienie wniosku w drodze pisma, mimo braku wskazania, że żądane dane nie są objęte ustawą o dostępie do informacji publicznej, nie jest na tyle wadliwe, aby uzasadniało uwzględnienie skargi. Uwzględniając skargę Sąd mógłby co najwyżej zobowiązać Spółkę do udzielenia odpowiedzi w tej samej formie – zwykłego pisma, a nie decyzji, z podaniem jedynie poprawnej, pełnej argumentacji, wyjaśniającej, że w okolicznościach sprawy żądane informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Takie działanie byłoby zupełnie irrelewantne w punku widzenia interesów prawnych Skarżącej, a w konsekwencji byłoby również sprzeczne z ekonomią procesową.

Argumenty powoływane w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla rozpoznania sprawy. Sąd zwraca jedynie uwagę, że powoływanie się w odpowiedzi na skargę na tajemnicę przedsiębiorstwa jest chybione z dwóch względów: po pierwsze, argumentacja ta jest wprost przeciwna do wniosku Spółki o oddalenie skargi, bowiem odmowa udostępnienia informacji z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa wymagałaby wydania decyzji, a to uzasadniałoby zarzut bezczynności, niesporne jest bowiem, że Spółka decyzji nie wydała. Po drugie, co ważniejsze, rozważanie tajemnicy przedsiębiorstwa jest bezcelowe, gdyż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.