Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Bartoszyce z dnia 27 marca 2019 r., nr VI/41/2019 w przedmiocie zmiany nazwy gminnej instytucji kultury pn. "Gminny Ośrodek Kultury w Tolko" na "Centrum Kultury, Sportu, Turystyki i Rekreacji Gminy Bartoszyce" i nadanie jej nowego statutu stwierdza nieważność § 6 ust. 3, § 8 ust. 1 lit. c) oraz ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W dniu 27 marca 2019 r. Rada Gminy Bartoszyce podjęła uchwałę Nr VI/41/2019 w sprawie zmiany nazwy gminnej instytucji kultury pn. "Gminny Ośrodek Kultury w Tolko" na "Centrum Kultury, Sportu, Turystyki i Rekreacji Gminy Bartoszyce" i nadanie jej nowego statutu. W podstawie prawnej uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.) oraz art. 9 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1983).

Skargę na tę uchwałę w dniu 27 marca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Wojewoda Warmińsko - Mazurski, domagając się stwierdzenia nieważności załącznika zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 ust. 3, § 8 ust. 1 lit. c) oraz ust. 5. Uchwale zarzucił naruszenie art. 9 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 194, dalej jako: ustawa), poprzez przekazanie samorządowej instytucji kultury gminnych zadań własnych z zakresu sportu i rekreacji, niebędących działalnością kulturalną. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w § 1 uchwały Rada postanowiła, iż Gminny Ośrodek Kultury w Tolko otrzymuje nazwę Centrum Kultury, Sportu, Turystyki i Rekreacji Gminy Bartoszyce (dalej CKSTiR). Następnie w § 6 ust. 3, § 8 ust. 1 lit. c) oraz ust. 5 statutu, Rada określiła zakres działań CKSTiR, regulując działalność sportową i rekreacyjną. Z tytułu uchwały wynika, że ma ona na celu zmianę nazwy instytucji kultury, podczas gdy w rzeczywistości jej treść, wraz z załącznikiem, stanowi o przekazaniu osobie prawnej, jaką jest instytucja kultury wykonywania innego rodzaju zadań własnych - zadań z zakresu sportu, finansowanych na odmiennych zasadach. W przytoczonym zakresie Rada Gminy, bez podstawy prawnej, połączyła przedmiot działania Gminnego Ośrodka Kultury z zadaniami z zakresu sportu, a powyższe rozwiązanie narusza w szczególności ustawę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W art. 2 tej ustawy zostały wymienione dopuszczalne formy organizacji, w jakich mogą być prowadzone instytucje kultury, do których należą m.in. muzea, domy kultury, teatry, opery, świetlice oraz biblioteki. Stosownie do art. 9 ust. 1 ww. ustawy, jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Samorządowe instytucje kultury mają osobowość prawną, są odrębnym od gminy podmiotem prawa, dysponują majątkiem, środkami trwałymi, samodzielnie gospodarują w ramach posiadanych środków, organizator nie odpowiada za ich zobowiązania. Natomiast finansowanie przez gminę zadań z zakresu sportu, w tym utrzymywanie terenów rekreacyjnych, zgodnie z art. 14 pkt 7 i art. 219 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), może być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe w ramach dotacji określanej na ten cel w uchwale budżetowej. Zakłady takie są jednostkami organizacyjnymi, nieposiadającymi osobowości prawnej. Z kolei, art. 27 ustawy o sporcie stanowi, że tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć (może także wspierać kulturę fizyczną na podstawie przepisów odrębnych). W związku z powyższym, finansowanie przez gminę zadań z zakresu sportu może się odbywać bezpośrednio z budżetu gminy, w tym za pośrednictwem gminnego zakładu budżetowego, może być też realizowane w formie dotacji udzielanej innym podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych, którym zostaną powierzone zadania w trybie i na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Z tego względu, finansowanie instytucji kultury jako odrębnych podmiotów odbywa się na innych zasadach niż zadania z zakresu sportu. Tym samym, realizowanie w ramach jednego podmiotu wspólnie wyżej wymienionych zadań jest niedopuszczalne. Narusza to bowiem przepisy uregulowane w ustawie o finansach publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że uzasadniony jest wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały w zakresie § 6 ust. 3, § 8 ust. 1 lit. c) oraz ust. 5, ze względu na brak podstaw prawnych do przekazania osobie prawnej, jaką jest instytucja kultury, wykonywania innego rodzaju zadań własnych, tj. zadań z zakresu sportu, finansowanych na odmiennych zasadach. Wskazując na powyższe wniósł o uwzględnienie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Powyżej powołany przepis koreluje z art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności tejże uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 tejże ustawy. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, należy się odwołać do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 625/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 679/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych uwag wynika, iż stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, Lex nr 320813 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Gl 928/07, Lex nr 400305).

Przenosząc powyższe rozważania do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że aktem objętym skargą Rada Gminy dokonała przekształcenia Gminnego Ośrodka Kultury na Centrum Kultury, Sportu, Turystyki i Rekreacji. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły art. 9 ust. 1 i 2 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury (art. 2 ustawy stanowi, że formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury), dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (art. 9 ust. 2). Art. 13 ustawy stanowi, że instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Samorządowe instytucje kultury mają osobowość prawną, są odrębnym od gminy podmiotem prawa, dysponują majątkiem, środkami trwałymi, samodzielnie gospodarują w ramach posiadanych środków, organizator nie odpowiada za ich zobowiązania.

Z treści zakwestionowanych przez Wojewodę postanowień załącznika uchwały wynika, że przedmiotem działalności Centrum Kultury, Sportu, Turystyki i Rekreacji oprócz zadania w zakresie upowszechniania kultury, jest dodatkowo inna działalność, obejmująca realizację zadań w zakresie sportu i rekreacji. Zauważyć jednak należy, że w myśl art. 14 pkt 7 i art. 219 ustawy o finansach publicznych zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywanie terenów rekreacyjnych mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe. Zakłady takie są jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, działającymi na podstawie statutu, określającego w szczególności nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Natomiast ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1133) w art. 27 stanowi, że tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć (może także wspierać kulturę fizyczną na podstawie przepisów odrębnych).

Z treści uchwały z dnia 27 marca 2019 r. wynika, że jej celem jest m.in. przekazanie samorządowej instytucji kultury (CKSTiR), będącej osoba prawną, innego rodzaju zadań własnych – zadań z zakresu sportu i rekreacji, które mogą być wykonywane przez jednostkę organizacyjną gminy, ale mogącą działać wyłącznie w formie zakładu budżetowego. Z tytułu uchwały wynika, że ma ona na celu zmianę nazwy instytucji kultury, podczas gdy w rzeczywistości jej treść, wraz z załącznikiem, stanowi o przekazaniu tej instytucji zadań z zakresu sportu, które finansowane są na odmiennych zasadach. Tym samym, zasadnie podnosi Wojewoda, że realizowanie w ramach jednego podmiotu wspólnie wyżej wymienionych zadań (z zakresu kultury i sportu) jest niedopuszczalne, bowiem finansowanie instytucji kultury, jako odrębnych podmiotów, odbywa się na innych zasadach niż zadania z zakresu sportu.

Przedstawione powyżej naruszenia prawa, uznane przez Sąd za istotne, obligowały do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu w określonym zakresie. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawnych. Uchwała rady gminy, wydana w oparciu o przepis ustawowy, musi respektować unormowania zawarte w tej ustawie - w rozstrzyganej sprawie w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Tym samym Sąd zobligowany był, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., do wyeliminowania z obrotu prawnego § 6 ust. 3, § 8 ust. 1 lit. c) oraz ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.