VII SA/Wa 1913/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-01-30	
Data wpływu	2007-11-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Krystyna Tomaszewska /przewodniczący/
Mirosława Kowalska	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 918/08
II OZ 662/08	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1980 nr 9 poz 26;  art. 156 par. 1 pkt 2; Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414;  art. 71; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi H. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala.	
Uzasadnienie
VII SA/WA 1913/07

UZASADNIENIE

Decyzją znak: [...] z dnia [...] maja 2007 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. [...] lipca 1997 r., znak: [...], zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń piwnic i wysokiego parteru w budynku mieszkalnym w P. [...], polegającej na adaptacji tych pomieszczeń na przedszkole jednodziałowe -część piwniczna na zaplecze socjalno - gospodarcze, a wysoki parter na pokoje dla dzieci.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż zgodnie z art. 71 ust. 1-2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, a także podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

Wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania, o którym mowa w art. 71, zgodnie z § 8 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15 grudnia 1994 r., w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U z 1995 r. Nr 10, poz. 47), powinien zawierać: opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych na działce wnioskodawcy i działkach sąsiednich, z oznaczeniem części obiektu, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego, jego konstrukcję, dotychczasowe i zamierzone przeznaczenie wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi, rysunki niezbędne do określenia charakterystyki techniczno-użytkowej adaptacji obiektu lub jego części, wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego ekspertyzę techniczną w sprawie dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zachodzi uzasadniona potrzeba jej opracowania dowody uzyskania wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W niniejszej sprawie organ instancji stwierdził, że decyzją z [...] lipca 1997 r. udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania z rażącym naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania tejże decyzji, albowiem nie przedłożono stosownego opisu i rysunków określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych na działce wnioskodawcy i działkach sąsiednich, z oznaczeniem części obiektu, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie wykonano opisu technicznego. Brak jest również stosownej ekspertyzy technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego, która z uwagi na charakter dokonywanej zmiany sposobu użytkowania (pomieszczeń mieszkalnych na przedszkole) jest uzasadniona. Ponadto w aktach sprawy brak jest dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez Panią H. H.

Wojewoda [...] podniósł, iż jakkolwiek inwestorka wraz z wnioskiem złożyła stosowne opinie i pozwolenia, w tym: Wojewódzkiego Państwowego Inspektora Sanitarnego, Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego, zgodę Rady Osiedla [...], zaświadczenie Kuratorium Oświaty w P. o wpisaniu do ewidencji placówki prowadzącej działalność oświatową w formach pozaszkolnych w zakresie prowadzenia przedszkola dla dzieci w wieku 3-6 lat oraz kopię rysunków (rzut piwnicy, parteru, przekrój poprzeczny, mapę nieaktualizowaną w skali 1:100). Jednakże przedłożone kopie rysunków, które stanowią załącznik do badanej decyzji nie spełniają wymogów określonych w § 8 wyżej cytowanego rozporządzenia, nie zostały opracowane przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie.

Organ udzielając pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania zobowiązany był wziąć pod uwagę skutki wynikające z wydania tego rodzaju decyzji, zwłaszcza zabezpieczenia interesów osób trzecich, w tym właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Brak stosownej dokumentacji nie daje możliwości zbadania w myśl § 10 rozporządzenia, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Ponadto organ szczebla wojewódzkiego analizując kopie rysunków stanowiących złącznik do badanej decyzji ustalił, że zostały naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), dotyczące określonych w § 66 ust. 4 wymiarów schodów w budynkach przeznaczonych na przedszkole, § 72 ust. 1 w sprawie wysokość pomieszczeń przeznaczonych do pracy, nauki i innych celów jeżeli przebywają w nich więcej niż 4 osoby - minimalna wysokość 3,0 m oraz w zakresie rozwiązań wentylacji pomieszczeń sanitarno-higienicznych i socjalnych.

Decyzją znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania H. H., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r., znak; [...].

Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu.

Organ drugiej instancji podkreślił za Wojewodą [...], iż decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 1997 r., została wydana mimo nie przedłożenia przez wnioskodawcę stosownego opisu i rysunków określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych na działce wnioskodawcy i działkach sąsiednich, z oznaczeniem części obiektu, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie wykonano też opisu technicznego. Brak jest także stosownej ekspertyzy technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego, która z uwagi na charakter zmiany sposobu użytkowania jest uzasadniona. Ponadto należy podkreślić, iż w aktach sprawy brak jest dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez Panią H. H.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. H., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez błędną jego interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie art. 7,8,9,10 i 12 Kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zwrot kosztów postępowania od strony przeciwnej.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż nie można stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa z uwagi na wadę, jaką zostało dotknięte samo postępowanie. Wyeliminowaniu tego rodzaju wad służy instytucja wznowienia postępowania. Natomiast instytucja unieważnienia decyzji, uregulowana w art. 156 Kpa, jako wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej, służy wyeliminowaniu wyjątkowo ciężkich wad, tkwiących w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Organ wydający zaskarżoną decyzję winien był także (czego nie uczynił) rozważyć skutki wyeliminowania unieważnionej decyzji z obrotu prawnego. W ocenie wnioskodawczyni wyeliminowanie unieważnionej decyzji z obrotu prawnego nie spowoduje jakiejkolwiek zmiany w sytuacji prawnej czy faktycznej zarówno wnioskodawczyni, jak i pozostałych uczestników postępowania. Wnioskodawczyni bowiem nie tylko nie będzie miała obowiązku uzyskania zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania, ale nawet nie będzie miała obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, gdyż zgłoszenia należy dokonać przed zmianą sposobu użytkowania, a ta nastąpiła na skutek prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 1997 r.

Organ wydający zaskarżoną decyzję nie wykazał, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie organ ograniczył się do przedstawienia ogólnych twierdzeń dotyczących przesłanek uznania jakiejkolwiek decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, nie wykazując jednak, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła jakakolwiek z tych przesłanek.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, iż Sąd rozpatrując zarzuty dotyczące stwierdzenia nieważności, bada stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, której stwierdzono nieważność.

Należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy.

Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnie prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93 opublikowany w piśmie Wspólnota 1994/42/16).

Zgodnie z brzmieniem art. 71 ust. 1 obowiązującą w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta P. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Ustęp drugi w/w artykułu stanowi, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

W celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie należy zatem, zgodnie z art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego uprzednio uzyskać, wymagane przepisami szczególnymi, uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów. Jednocześnie stwierdzić należy, iż pozwolenie na użytkowanie może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie i wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wniosek taki, zgodnie z § 8 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15 grudnia 1994 r., w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U z 1995 r. Nr 10, poz. 47), powinien zawierać opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych na działce wnioskodawcy i działkach sąsiednich, z oznaczeniem części obiektu, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego, jego konstrukcję, dotychczasowe i zamierzone przeznaczenie, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi, rysunki niezbędne do określenia charakterystyki techniczno-użytkowej adaptacji obiektu lub jego części, wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego ekspertyzę techniczną w sprawie dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zachodzi uzasadniona potrzeba jej opracowania ekspertyza techniczna powinna w zależności od potrzeb dotyczyć wymagań określonych w art. 5 Prawa budowlanego, dowody uzyskania wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, z uwzględnieniem przepisów art. 32 ust. 1-3 a także dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający między innymi ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

Na podstawie ust. 2 w/w artykułu, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności: zapewnienie dostępu do drogi publicznej oraz ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby.

Sąd stwierdza, iż w niniejszej sprawie przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 1997 r. zostały rażąco naruszone w/w przepisy prawa, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji.

Inwestorka nie przedłożyła wymaganych na podstawie § 8 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części stosownego opisu i rysunków określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych na działce wnioskodawcy i działkach sąsiednich, z oznaczeniem części obiektu, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie wykonano opisu technicznego. Przedstawione zaś przez inwestorkę kopie rysunków, które stanowią załącznik do badanej decyzji nie spełniają wymogów określonych w w/w paragrafie rozporządzenia, nie zostały bowiem opracowane przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie.

Ponadto Wojewoda [...] analizując kopie rysunków stanowiących złącznik do badanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ustalił, że zostały rażąco naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), dotyczące określonych w § 66 ust. 4 wymiarów schodów w budynkach przeznaczonych na przedszkole, § 72 ust. 1 w sprawie wysokości pomieszczeń przeznaczonych do pracy, nauki i innych celów jeżeli przebywają w nich więcej niż 4 osoby - minimalna wysokość 3,0 m oraz w zakresie rozwiązań wentylacji pomieszczeń sanitarno-higienicznych i socjalnych. Ponadto w aktach sprawy brak jest dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez Panią H. H.

Przede wszystkim jednak, decyzja Prezydenta Miasta P. [...] lipca 1997 r., znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 Prawa Budowlanego, w zakresie dotyczącym ochrony osób trzecich.

W myśl bowiem w/w przepisu, a także § 10 wyżej cytowanego rozporządzenia organ udzielając pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania zobowiązany był wziąć pod uwagę skutki wynikające z wydania tego rodzaju decyzji, zwłaszcza zabezpieczenia interesów osób trzecich (w tym przypadku właścicieli nieruchomości sąsiedniej). Brak stosownej dokumentacji w tym stosownej ekspertyzy technicznej nie daje możliwości zbadania, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej. Bez takiej ekspertyzy sporządzonej przez osobę upoważnioną niemożliwym jest także ocena czy przedmiotowa inwestycja, która z uwagi na charakter dokonywanej zmiany sposobu użytkowania (pomieszczeń mieszkalnych na przedszkole) nie będzie uciążliwa dla osób trzecich.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można postawić zarzutu naruszenia prawa.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.