Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 927/16 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa B. Sp. z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Przedsiębiorstwa Sp. z o.o. w G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I OSK 651/17

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 927/16 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], wydane w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta G. Kierownik R. w G. ustaliła opłatę adiacencką w wysokości [...] zł od P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił na skutek podziału działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowa działka została podzielona na wniosek zobowiązanej spółki na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] znak [...], zatwierdzającej projekt podziału. Natomiast wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału został wyliczony przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, który organ poddał ocenie i stwierdził, że jest prawidłowy jak również uwzględnia normy wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odwołanie od tej decyzji wiosła spółka "O.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości do porównania. Jeżeli strona ma zastrzeżenia do operatu szacunkowego, do jego rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w celu skontrolowania prawidłowości sporządzonego operatu - do czego jest uprawniona na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto wskazało, że podział nieruchomości o powierzchni [...] m2 na pięć działek, sam w sobie powoduje wzrost wartości nieruchomości, bowiem oczywistym jest, że właściciel nieruchomości nie dokonuje podziału tej nieruchomości, aby zmniejszyć jej wartość. Kolegium uznało za chybiony zarzut dotyczący pominięcia przez rzeczoznawcę analizy rynku, która została zawarta na stronach [...] operatu oraz zarzut braku aktualizacji operatu wskazując, że operat z dnia [...] lutego 2016 r. pomimo jego nazwy stanowi nowy operat szacunkowy.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. P. Spółka z o.o. z siedzibą w G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 98a, art. 153 ust. 1, art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie operatu szacunkowego sporządzonego niezgodnie z powołanymi przepisami. Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, błędną ocenę materiału dowodowego oraz nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ był zobowiązany dokonać oceny zgodności operatu z przepisami prawa oraz dokonać jego oceny zgodnie zasadą logicznego wnioskowania. Nadto wycenie podlegała cała nieruchomość, a nie poszczególne działki, zatem zarówno przed podziałem jak i po podziale szacunek winien być dokonany w stosunku do całości gruntu. Skarżąca zwrócił również uwagę, że jej zarzuty wobec operatu nie dotyczyły wiadomości specjalnych, ale kwestii niezgodności operatu z przepisami prawa. Wskazała, że rzeczoznawca przyjął własne wagi cech różnicujących nieruchomości, nie wskazując sposobu ustalenia tych wag. Zakwestionowała również sposób aktualizacji sporządzonego operatu oraz sposób przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, który ograniczył się do bezkrytycznego przyjęcia ustaleń organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w całości podtrzymało stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji ustalającej opłatę adiacencką stanowi art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm. dalej: u.g.n.), zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1.

Sąd podkreślił, że ustalenie, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości, która uległa podziałowi, dokonywane jest w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.), który dokonując wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości mając na względzie cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych sporządza operat szacunkowy. Wyjaśnił, że operat szacunkowy jest opinią biegłego, sporządzoną w oparciu o wiedzę ze specjalistycznego zakresu, co oznacza, że nie podlega ocenie organu co do meritum, gdyż to właśnie biegły dysponuje wiedzą i doświadczeniem pozwalającymi mu oszacować wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie Sądu, nie oznacza to, że organ nie powinien poddać go weryfikacji. Jest to bowiem dowód w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., który podlega ocenie organu – art. 80 k.p.a.

Zdaniem Sądu, wadliwie organ odwoławczy przyjął, iż nie ma prawa w ogóle ocenić prawidłowości sporządzonego w postępowaniu administracyjnym operatu szacunkowego. Podkreślić trzeba, że choć operat szacunkowy jest wprawdzie autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak, jak wyżej wskazano, przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Dopiero, w ramach tych unormowań, biegły - posługując się posiadanymi wiadomościami specjalnymi - dokonuje danej wyceny. Istotne przy tym jest, by operat szacunkowy odpowiadał, z jednej strony - wymogom prawnym a z drugiej - był zrozumiały, logiczny i przejrzysty. Zatem, ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, choć oczywiście nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, ale może a nawet powinna obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony, a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie - w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. - i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Powinna ona jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii, a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcia. W sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej oznacza to obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii, a w konsekwencji oceny jej mocy dowodowej, jako określającej wzrost wartości nieruchomości. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy też strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi.

W ocenie Sądu, sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy zawierał wady dyskwalifikujące go jako środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym, których jednakże żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie dostrzegł, a które miały bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. W tym kontekście trafne okazały się zarzuty skarżącej, sformułowane zarówno w skardze do Sądu, jak i podnoszone na etapie postępowania odwoławczego.

Sąd zauważył, że wbrew temu co twierdzi SKO sam podział nieruchomości jedynie może, ale nie musi powodować zwiększenia wartości nieruchomości. Skutek taki nastąpi, jeżeli w wyniku podziału powstaną działki, których cechy, np. takie jak wielkość, konfiguracja granic, sposób skomunikowania z drogą publiczną, spowodują podniesienie atrakcyjności rynkowej nieruchomości jako całości. Wskazał, że w art. 98a ust. 1 u.g.n. mowa jest o nieruchomości przed podziałem i po podziale. Definicja pojęcia nieruchomość zawarta została w art. 4 pkt 1 u.g.n. Przez nieruchomość gruntową zgodnie z tym przepisem, należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Z kolei w art. 4 pkt 3 u.g.n. zdefiniowane zostało pojęcie działki gruntu, przez które należy rozumieć niepodzielną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego, zdaniem Sądu, jednoznacznie wynika, że ustawodawca dokonuje wyraźnego rozróżnienia omawianych pojęć. Nie są to zatem pojęcia tożsame. Rozróżnienie tych dwóch pojęć prawnych ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących opłatę adiacencką.

Na zróżnicowanie tych pojęć wskazano również w orzecznictwie Sądu Najwyższego, gdzie w uchwale z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt III CZP 9/09 w sposób jednoznaczny wskazano, że nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą, to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości, składają się one na jedną nieruchomość.

Sąd wskazał, że z treści legalnej definicja opłaty adiacenckiej (art. 4 pkt 11 u.g.n.) wynika, iż jest to opłata ustalana w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Do wartości nieruchomości odwołują się też przepisy ustawy odnoszące się do procedury ustalania opłaty adiacenckiej, między innymi te, które dotyczą możliwego do zastosowania podejścia szacowania nieruchomości, jak i metod oraz technik szacowania (art. 153, art. 154 i art. 155 u.g.n.). Żaden z tych przepisów nie nawiązuje do pojęcia działki gruntu. Tym samym nie wynika z nich, aby dopuszczalne było odnoszenie wartości nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych w wyniku podziału. Punktem wyjścia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne działki powstałe w wyniku jej podziału. Wskazuje na to jednoznacznie definicja nieruchomości podobnej (art. 7 pkt 16 u.g.n.), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), określające między innymi rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości. Sąd stwierdził, że powyższy pogląd prezentowany jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazującym szacowanie dla potrzeb ustalania wysokości opłaty adiacenckiej całości nieruchomości podlegającej podziałowi geodezyjnemu, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych (np. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3247/14, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2342/12, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 59/12).

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, niedopuszczalnym było dokonanie wyceny poszczególnych działek powstałych po podziale a następnie zsumowanie ich wartości, bowiem wycenie podlegała nie działka, lecz nieruchomość jako całość. W konsekwencji niewłaściwie dobrano również nieruchomości podobne, przyjmując do porównania nieruchomości o znacznie mniejszej powierzchni, a co za tym idzie większej wartości. Uchybienie to nie zostało dostrzeżone przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, a zwłaszcza przez organ odwoławczy pomimo, że skarżąca już w odwołaniu powoływała te okoliczności. Konsekwencją tego było przyjęcie obarczonego błędem operatu szacunkowego, jako podstawy do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

W dniu [...] lutego 2017 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosło SKO w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach lub uchylenie i oddalenie skargi.

Sądowi I Instancji zarzucono, na podstawie art. 174 P.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 98a w związku z art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że tylko interpretacja tych przepisów, dokonana przez Sąd, jest dopuszczalna,

2. naruszenie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nie odpowiadający wymaganiom opisanym w przywołanym przepisie, polegające na braku logicznego i spójnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I Instancji błędnie przyjął stanowisko, że niedopuszczalnym sposobem ustalenia wartości nieruchomości po podziale jest sumowanie wartości poszczególnych wydzielonych działek, lecz winna być szacowana - także po podziale - nieruchomość jako całość. Stojąc na takim stanowisku rzeczoznawca majątkowy byłby zobowiązany, przy ustalaniu wartości nieruchomości po podziale, do poszukiwania dla porównania nieruchomości podobnych podzielonych na podobną ilość działek i mimo podziału zbywanych w całości. W ocenie Kolegium, taki sposób ustalania wartości nieruchomości po podziale nie może zostać uznany za jedyny dopuszczalny, ponieważ sumowanie wartości działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości może być podstawą obliczenia jej wartości - co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.

Nadto, stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadniając konieczność uchylenia decyzji obu instancji Sąd stwierdził, że wbrew temu, co twierdzi Kolegium "sam podział nieruchomości jedynie może, a nie musi powodować zwiększenia wartości nieruchomości", nie zauważając przy tym, że dalsza część tego zdania brzmi "co zostało udowodnione w operacie szacunkowym". Ponadto Kolegium stwierdziło, że oczywistym jest, iż właściciel nieruchomości nie dokonuje podziału nieruchomości, aby zmniejszyć jej wartość, a opłata taka ustalana jest wyłącznie w przypadku zmiany wartości nieruchomości, gdy nastąpił wzrost jej wartości.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nie odpowiadający wymaganiom opisanym w przywołanym przepisie, polegające na braku logicznego i spójnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Zarzut ten jest błędnie sformułowany, ponieważ wskazany wyżej przepis ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa sposób postępowania sądu I instancji, gdy stwierdzi, że istnieje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu z powodu innego niż określone w art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 156 § 1 K.p.a. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten byłby uprawniony, gdyby skarżący powiązał go z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które jego zdaniem miał naruszyć Sąd I instancji, stosując 145 § 1 lit. c P.p.s.a. Jednak w skardze kasacyjnej tego nie uczyniono, natomiast skarżący zarzuca WSA w Gliwicach braki w sposobie skonstruowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co ewentualnie mogłoby być podstawą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a - czego jednak skarżący nie uczynił. W takiej sytuacji, wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, Sąd uznaje go za oczywiście niezasadny.

Z kolei za uprawniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie wykładnia wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego dokonana przez WSA w Gliwicach jest błędna.

Przypomnieć na wstępie należy, że art. 98a ust. 1 statuuje ogólną regułę wedle której w sytuacji gdy w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, właściwy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis zatem określa, że wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału powoduje możliwość nałożenia na jej właściciela opłaty za jej wzrost.

Zasady określenia wartości nieruchomości w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej zawarte zostały w Dziale IV, Rozdziale 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz w wydanym w oparciu o delegację z art. 159 u.g.n. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z art. 152 ust. 2 u.g.n., wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przez wycenę nieruchomości należy przy tym rozumieć postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6 u.g.n.). W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego i dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku oceny operatu szacunkowego, zakres kontroli (oceny) tego dowodu jest ograniczony. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ani bowiem organ rozpoznający sprawę, ani następnie Sąd administracyjny, nie posiadają wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.

W tej sprawie ocenę dokonaną przez Sąd I instancji odnośnie sposobu wyliczenia wartości nieruchomości, zawartą w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] lutego 2016 r (stanowiącym aktualizację operatu z dnia [...] maja 2015 r.), należy uznać za nieprawidłową. W aspekcie objętym omawianym zarzutem skargi kasacyjnej, należy wskazać, że każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Jest bowiem oczywistym, że zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1 m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału. Nadto podnieść należy, że w wyniku podziału nieruchomości, powstałe po podziale działki uzyskują zwykle zróżnicowaną charakterystykę cech rynkowych, przynamniej w zakresie położenia względem układu komunikacyjnego, stron świata, warunków geotechnicznych, otoczenia, rodzaju możliwej zabudowy, itp. Regułę zatem stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest zwykłym w stosunkach gospodarczych zachowaniem uczestników rynku. Tak więc należy uznać, że uwzględnienie sumy wartości działek powstałych po podziale, przyjętej jako wartość rynkowa nieruchomości po podziale, jest w realiach rynkowych w istocie jedyną techniką wyceny spełniającą dyrektywę art. 154 ust. 1 u.g.n.

Mając na uwadze poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, że dokonana przez organy orzekające w sprawie ocena sporządzonego w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego jest prawidłowa. Natomiast WSA w Gliwicach w tym zakresie błędnie dokonał interpelacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sporządzony bowiem w sprawie operat szacunkowy jest zgodny z wymogami obowiązującego prawa, spełnia wymogi formalne i warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu wykonawczym.

Z tych względów, wobec uznania, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, na podstawie przepisu art. 188 w związku z art. 151 P. p. s. a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 203 pkt 2 P.p.s.a.