Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 14 października 2022 r. nr AB-II.7821.5.2022.KG w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z 14 października 2022 r. znak

AB-II.7821.5.2022.KG Wojewoda Podlaski uchylił w części i w tej części orzekł, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty Łomżyńskiego z 22 marca 2022 r. nr 4/200 znak: ROŚB.6740.2.13.2021 udzielającą Wójtowi Gminy Piątnica zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie z rozbudową drogi gminnej nr [...] – od drogi wojewódzkiej nr [...] – do drogi krajowej nr [...], gm. Piątnica.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem Gminy Piątnica (dalej: inwestor, wnioskodawca) z 10 listopada 2021 r. o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (decyzja zrid) polegającej na przebudowie z rozbudową drogi gminnej nr [...]– od drogi wojewódzkiej nr [...] – do drogi krajowej nr [...], gm. Piątnica, powiat łomżyński, województwo podlaskie, klasa drogi D, w tym o nadanie zezwoleniu rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny. W piśmie z 23 listopada 2021 r. Wójt Gminy Piątnica (reprezentujący inwestora) dokonał sprostowania pierwotnej treści wniosku.

O wszczęciu postępowania obwieszczono w prasie lokalnej i na tablicach ogłoszeń, natomiast wnioskodawcy, właścicielom oraz użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji wysłano zawiadomienia o wszczęciu postępowania na adresy widniejące w ewidencji.

Postanowieniem z 8 grudnia 2021 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), dalej: p.b., Starosta Łomżyński jako organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji przez przedłożenie poprawnie opracowanego projektu budowlanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 1609) w terminie do 30 marca 2022 r.

W dniu 2 lutego 2022 r. inwestor uzupełnił projekt budowlany przez załączenie trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z zaświadczeniami projektantów aktualnymi na dzień opracowania projektu i jego aktualizacji oraz oświadczeniami projektantów sporządzonymi na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. O powyższej czynności Starosta poinformował w drodze obwieszczenia w urzędzie i w prasie lokalnej, a także w drodze indywidualnych zawiadomień.

Z możliwości wypowiedzenia się w trakcie postępowania korzystała A. Z. właścicielka działek nr [...], [...], [...], [...] objętych podziałem pod projektowaną drogę. W trakcie postępowania kilkukrotnie wnosiła uwagi:

- w piśmie z 13 grudnia 2021 r. (k. 15 akt adm.) wskazała, że lokalizacja drogi przewidziana w planach rozbudowy nie zgadza się z dokumentami przedstawionymi w momencie zakupu nieruchomości, co według niej doprowadzi do bezprawnego zmniejszenia powierzchni działek, których jest właścicielką; zakwestionowała planowaną długość zjazdów, ich usytuowanie a także lokalizację rowu zakrytego z wlotem przez studnię z kręgów betonowych (jako pod nawierzchnią drogi na granicy działek 16 oraz 15). Załączyła protokół wznowienia znaków granicznych z 6 lipca 2021 r.

Starosta skierował powyższe uwagi do Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starosta Powiatowego w Łomży oraz do inwestora. Uzyskał informację, że nie zakończyły się jeszcze prace dotyczące wyznaczenia punktów granicznych działek nr [...], [...], [...], [...] i położonych w obrębie planowanej inwestycji drogowej. Natomiast inwestor wskazał, że A.Z. od lat prowadzi spór graniczny z Gminą dotyczący przebiegu granic pasa drogowego oraz załączył odpisy pism z 19 listopada 2020 r. i z 9 listopada 2020 r., w których odniósł się do wcześniej zgłaszanych przez stronę uwag (k. 20 i następne akt adm. I instancji);

- w piśmie z 28 grudnia 2021 r. zarzuciła, że projektant drogi w sposób niewłaściwy przedstawił na mapie położenie budynku znajdującego się naprzeciwko działki nr [...] (której jest właścicielem) oraz ponownie sformułowała zastrzeżenie dotyczące lokalizacji zjazdów na działkach nr [...] i [...]. Załączyła kserokopię mapy z wyrysowaną inwestycją drogową z naniesionymi własnymi uwagami oraz kopie map z roku 1964.

Ponownie Starosta przesłał uwagi inwestorowi, który odniósł się do nich w piśmie z 18 stycznia 2022 r. W piśmie z tej samej daty odniósł się do tych uwag także Starosta podkreślając, że jako organ pierwszej instancji ocenia planowaną inwestycję jedynie pod kątem jej poprawności formalnoprawnej a nie celowościowej;

- w piśmie z 28 lutego 2022 r. wniosła kolejne uwagi ponownie wskazując, że w jej ocenie inwestycja doprowadzi do bezprawnego zmniejszenia powierzchni jej działek nr [...] i [...] oraz do wzmożonego zalewania działki nr [...] oraz [...]. Wniosła o usytuowanie zjazdów z działek nr [...] i [...] naprzeciw siebie oraz o nieudzielenie zgody na budowę drogi.

Do uwag tych Starosta odniósł się w piśmie z 4 marca 2022 r. wskazując, że za zakres planowanej inwestycji odpowiada inwestor.

Decyzją z 22 marca 2022 r. nr 4/200 Starosta:

I. udzielił Wójtowi Gminy Piątnica zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie z rozbudową drogi gminnej nr [...] – od drogi wojewódzkiej nr [...] – do drogi krajowej nr [...], gm. Piątnica, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany (w tym punkcie wskazał m.in. działki objęte inwestycją, w tym przeznaczone do czasowego zajęcia oraz przewidziane do podziału i wywłaszczenia);

II. zatwierdził podział nieruchomości, w tym podział należących do A. Z. działek nr [...], [...], [...] i [...];

III. określił, które nieruchomości przeznaczone pod drogę stają się własnością Gminy Piątnica (do katalogu tego należą m.in. działki nr [...], [...], [...] i [...]);

IV. określił termin wydania nieruchomości jako 60 dni od nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

V. zezwolił na usunięcie drzew kolidujących z planowaną inwestycją;

VI. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności;

VII. określił dane charakterystyczne inwestycji, w tym parametry drogi, linie rozgraniczające teren.

W podstawie prawnej decyzji Starosta wskazał art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12, art. 17 ust. 1 i 3 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2023 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 z późn. zm., dalej: specustawa drogowa), art. 123 ust. 1, art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.).

O wydaniu decyzji obwieszczono na tablicach ogłoszeń urzędów oraz w prasie lokalnej, a także zawiadomiono właścicieli działek, przez które ma przebiegać inwestycja.

Organ pierwszej instancji stwierdził zgodność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa, tj. z art. 32 ust. 1 i 4, art. 35 ust. 1 p.b., rozporządzenia Ministra Infrastruktury, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1609 z późn. zm.) a także rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm.). Starosta wskazał, że zakres inwestycji obejmuje przebudowę z rozbudową drogi gminnej o łącznej długości 901,50 m, zatem na podstawie § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.) inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W zakres inwestycji wchodzi wykonanie urządzeń wodnych, co wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i takie inwestor przedstawił (decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Ostrołęce z 1 września 2021 r.). Projekt inwestycji w zakresie projektu stałej organizacji ruchu i jego zmiany uzgodniono z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Wniosek inwestora spełnia również wymagania formalne wynikające z art. 32 ust. 1 i 4, art. 35 ust. 1 p.b. oraz inne wynikające ze specustawy drogowej, w tym z art. 11d ust. 1. Rygor natychmiastowej wykonalności Starosta uzasadnił uwzględnieniem argumentacji inwestora (ważnym interesem społecznym oraz faktem wystąpienia o dofinansowanie z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg).

Odwołanie złożyła A.Z. Zarzuciła:

- utrudniającą użytkowanie działek lokalizację zjazdu na działkę nr [...], tj. jego zaprojektowanie na zakręcie co jest korzystne dla sąsiadów ale nie dla odwołującej; w jej ocenie zjazd na działkę nr [...] powinien być zlokalizowany naprzeciwko zjazdu na działkę nr [...] i nie przeszkadza w takiej lokalizacji słup energetyczny, bowiem jest on położony 20 ma dalej niż wskazuje organ;

- zaprojektowanie rowu przepływowego pod drogą na działce nr [...], podczas gdy jego wybudowanie w tym miejscu doprowadzi do znacznego utrudnienia korzystania

z tej działki z powodu nadmiernego zalewania gruntu (na działkę będą płynąć wody z całej wsi a nie tylko z działki nr [...]); strona wskazała, że chodzi jej o wyprofilowanie rowu i spowodowanie, aby woda płynęła rowem a nie na jej działki;

- nadmierne zajęcie terenu w związku z kształtem zakrętu planowanej drogi znajdującego się na wysokości działek nr [...] oraz [...], które doprowadzi do nieuzasadnionego i nadmiernego zmniejszenia obszaru tych działek. Wniosła o wyprostowanie przebiegu projektowanej drogi na zakręcie;

- brak zgody aby "na szerokości działek nr [...], [...] oraz [...]" prowadzone były jakiekolwiek prace budowlane; jak wskazała, nieprawidłowe wyprofilowanie drogi będzie miało wpływ na jej działki, w tym doprowadzi do ich zwężenia.

Odwołująca wniosła o uwzględnienie jej uwag i naniesienie poprawek na projekt inwestycji.

Wojewoda prowadząc postępowanie drugoinstancyjne podjął czynności wyjaśniające na podstawie art. 136 k.p.a., tj. postanowieniem z 10 sierpnia 2022 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. nałożył na inwestora dodatkowe obowiązki dowodowe ujęte w 10 punktach, w tym w zakresie określenia jakie roboty budowlane będą wykonywane w ramach czasowego zajęcia nieruchomości, uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu przez wyrysowanie zatoki przystankowej, naniesienie na projekcie zagospodarowania terenu charakterystycznych cech urządzeń wodnych wynikających z pozwolenia wodnoprawnego (rowów krytych pod koroną drogi, lokalizacji przepustów pod zjazdami i ich parametrów), odniesienie się do uwag odwołującej i uzasadnienie zakresu wywłaszczenia działek odwołującej nr [...], [...], [...] i [...].

Odpowiedzi na powyższe wezwanie Gmina udzieliła w piśmie z 31 sierpnia 2022 r. oraz uzupełniła materiał dowodowy.

Następnie w piśmie z 6 września 2022 r. Wójt poinformował, że odwołująca wniosła o rozgraniczenie działek nr [...], [...], [...] i [...] z działkami sąsiednimi ale niebędącymi drogą publiczną tylko prywatnymi

A.Z. swoje stanowisko przedstawiała także w pismach z 16 sierpnia 2022 r. (w tej dacie zapoznawała się z aktami sprawy oraz załączyła dokumenty archiwalne dotyczące działki nr 19, m.in. ze scalenia i podziału) oraz z 22 sierpnia 2022 r. Natomiast w piśmie z 19 września 2022 r. poinformowała, że należy wstrzymać się z wydaniem decyzji, bowiem sprawa o ustalenie przebiegu granicy jest w sądzie, a ona zamierza wystąpić o całkowite rozgraniczenie z drogą wszystkich należących do niej działek.

Z akt sprawy także wynika, że przebudowa drogi została ukończona. Drogę oddano do użytkowania zgodnie z przepisami p.b. (zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 lipca 2022 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do użytkowania obiektu, wpływ zawiadomienia o zakończeniu budowy 29 czerwca 2022 r.).

Zaskarżoną decyzją Wojewoda:

I. uchylił decyzję Starosty w części obejmującej znajdujący się na s. 1, w wierszu piątym od dołu, zapis: 2. do czasowego zajęcia: - działki nr ... (m.in. działki A.Z. nr [...], [...], [...] i [...]) i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: 2. do czasowego zajęcia: działki nr ... (m.in. działki A. Z.);

II. uchylił decyzję Starosty w części tj. znajdujący się na s. 4, w wierszu piątym. zapis: 8. Określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i "specustawy drogowej": Właściciele nieruchomości przewidzianych do ustanowienia czasowego ograniczenia w korzystaniu na okres budowy (działki nr ew. ...: (w tym działki skarżącej nr [...], [...], [...] i [...]) zobowiązani są udostępnić nieruchomość w celu wykonania robót związanych z realizacją inwestycji drogowej. i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: 8. Określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i "specustawy drogowej": Właściciele nieruchomości przewidzianych do ustanowienia czasowego ograniczenia w korzystaniu na okres budowy - działki nr ew.: ... (w tym ww. cztery działki A.Z.) zobowiązani są udostępnić nieruchomości w celu wykonania robót związanych z realizacją inwestycji drogowej. Inwestor zobowiązany jest do przywrócenia ww. nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu prac na ww. działkach, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo spowodowałoby nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Zgodnie z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku dokonania budowy lub przebudowy zjazdów stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899);

III. dodał w sentencji zaskarżonej decyzji punkt VIII, w którym nałożył na właściwego zarządcę drogi obowiązek: "Dokonania budowy lub przebudowy zjazdów na nieruchomościach stanowiących działki przeznaczone do czasowego zajęcia, o nr geod. gruntów: (wymienił 29 zjazdów z działek m.in. nr [...], [...], [...], [...]). Zezwilił na wykonanie ww. obowiązków";

IV. w pozostałej części zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że wniosek złożony przez zarządcę drogi na podstawie przepisów specustawy drogowej podlega ocenie tylko pod kątem jego kompletności i zgodności z obowiązującym prawem, natomiast poza zakresem oceny organów wydających decyzję zrid pozostaje planowany przebieg drogi czy zawarte w projekcie rozwiązania techniczne. Wojewoda jako organ drugiej instancji dokonał własnej analizy przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji stwierdzając konieczność jej uzupełnienia na podstawie art. 136 k.p.a., jednak nie w zakresie wymagającym przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji. Inwestor braki uzupełnił, a tak uzupełniony materiał dowodowy wymagał zreformowania decyzji organu pierwszej instancji, w związku z treścią art. 11g ust. 3 specustawy drogowej. Orzekając na tej podstawie i w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda uchylił zapisy zaskarżonej decyzji dotyczące usuniętej przez inwestora z wniosku działki nr [...] jako przeznaczonej do czasowego zajęcia i jednocześnie orzekł co do istoty sprawy poprzez prawidłowe wskazanie numerów działek przeznaczonych do czasowego zajęcia. Uzupełnił zapis dotyczący ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości i dodał obligatoryjny zapis wymagany na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 "h" oraz "j" specustawy drogowej dotyczący budowy i przebudowy zjazdów. W pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy. Organ odwoławczy uznał, że po uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym – decyzja zrid jest zgodna z wymaganiami specustawy drogowej i brak było podstaw do jej zakwestionowania. W szczególności zawiera wymagane przepisami załączniki (art. 11d), w tym pozwolenie wodnoprawne z 1 września 2021 r., ale też wymagane oświadczenia projektantów i informację bioz (art. 34 ust. 3d pkt 3 i art. 20 ust 1 pkt 1b p.b.). Inwestycja jest zgodna z przepisami rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.), w zakresie szerokości pasów ruchu, poboczy i zjazdów, w tym przewidziano budowę zjazdów na wszystkie nieruchomości. Zjazdy publiczne i indywidualne zostały zaprojektowane zgodnie z § 79 pkt 1 ww. rozporządzenia, gdzie szerokość jezdni zjazdów wynosi 5m a szerokość obustronnych poboczy po 1 m. Prawidłowo w decyzji zrid ujęto elementy wymagane przez art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, w tym decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określa linię rozgraniczającą teren, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzją zatwierdzono projekt budowlany oraz projekty podziału nieruchomości, wskazano na skutek wywłaszczeniowy z momentem, w którym decyzja stanie się ostateczna i określono prawidłowo termin wydania nieruchomości. Wojewoda zgodził się z oceną Starosty, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Doszło również do prawidłowego poinformowania stron o toku postępowania i wydaniu decyzji, w tym przez obwieszczenia i w drodze indywidualnych zawiadomień.

W części odnoszącej się do uwag A. Z. Wojewoda wskazał, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji została ona poinformowana

o powodach zastosowania konkretnych rozwiązań architektoniczno-projektowych. Organ właściwy do wydania decyzji zrid nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań architektoniczno-budowlanych przyjętych we wniosku, a zgodnie z art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać wydania decyzji zrid od spełnienia świadczeń i warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że: (-) w zakresie lokalizacji zjazdu na działkę nr [...] –wynika ona z najbardziej korzystnych warunków wysokościowych w danym miejscu, a zaprojektowanie zjazdu w miejscu o który wnosi odwołująca jest niemożliwe, gdyż w tym rejonie przewidziane jest wyniesienie drogi i wykonanie rowu, który zbierać będzie wody z terenów wyżej położonych i przeprowadzać przepustem pod drogą na teren niżej położony; (-) odnośnie lokalizacji zaprojektowanych rowów przydrożnych i rowu krytego pod koroną drogi w km 0+102,43 – został on zaprojektowany w miejscu naturalnego spływu wód i w sposób uwzględniający konieczność wyniesienia rzędnych niwelety jezdni tak aby nie spowodowało to gromadzenia się wody ale jej spływ. To rozwiązanie zostało zaakceptowane przez Wody Polskie przez wydanie pozwolenia wodnoprawnego; (-) w zakresie wyprostowania przebiegu drogi – uwzględniono przebieg istniejącego pasa drogowego, tj. działki na [...] i zamierzono jak najmniejszą ingerencję w prywatne tereny przyległe. Za zgodność z prawem rozwiązań projektowych zawartych w projekcie architektoniczno-budowlanym pełną odpowiedzialność ponoszą projektanci; (-) odnośnie zarzutu dotyczącego przebiegu granic nieruchomości odwołującej – Wojewoda wskazał, że z dostępnej korespondencji między ww. a Wójtem Gminy Piątnica wynika istnienie długiego sporu o przebieg tych granic, a wobec braku możliwości jego rozstrzygnięcia Gmina zdecydowała skorzystać z możliwości wywłaszczenia niezbędnych do rozbudowy drogi części działek m.in. nr [...], [...], [...] i [...] w oparciu o specustawę drogową. Zakres wywłaszczeń określono tak, aby zachować minimalne parametry projektowanej drogi. Jak wskazał Wojewoda, mapa do celów projektowych, na której wykonano projekt zagospodarowania terenu została sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do zasobu geodezyjno-kartograficznego. Organy administracji architektoniczno - budowlanej nie mogą - co do zasady - kwestionować mocy prawnej dokumentu pochodzącego od właściwego organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje tok aktualnych postępowań rozgraniczeniowych. Za wywłaszczoną nieruchomość zostanie też przyznane odszkodowanie.

Skargę do sądu administracyjnego wniosła A.Z. Sformułowała zarzuty:

1) ciągłego zmniejszania szerokości działek, co wpływa na konflikty sąsiedzkie;

2) ulokowanie przebudowanej drogi na działkach należących do skarżącej a nie

w geodezyjnym pasie drogowym;

3) niezgodne z projektem wykonanie zjazdu na działkę nr [...] oraz dodatkowe wykonanie rowu, który nie był uwzględniony w projekcie i według skarżącej powoduje odprowadzanie wody na tę działkę, co doprowadzi do zalewania gruntu i drogi dojazdowej z posesji do drogi gminnej w czasie roztopów

i większych opadów;

4) ulokowanie zjazdu na działkę nr [...] (znajduje się przy działce nr [...] należącej do skarżącej) w sposób niezgodny z projektem, przez co po części znajduje się on na działce nr [...];

5) nieprawidłowe ulokowanie zjazdu na działkę [...], który częściowo został ulokowany na polu należącym do skarżącej z powodu nadmiernego zmniejszenie szerokości jej działek (nr [...] oraz [...]);

6) działania przez Gminę na szkodę skarżącej przez nieprawidłowe wyznaczenie granic działek nr [...] i [...].

Zdaniem skarżącej, prace związane z inwestycją są wykonywanie niezgodnie z projektem, zatem inwestor powinien nanieść poprawki. Skarżąca zaakcentowała, że w sposób bezprawny Gmina próbuje doprowadzić do zmniejszenia powierzchni działek stanowiących jej własność.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Zdaniem tego organu inwestycja drogowa została zaprojektowana zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i z normami prawnymi. Podział wywłaszczonych nieruchomości zatwierdzany jest decyzją zrid, do której załączane są mapy z projektami podziału nieruchomości. Do decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji załączono mapy z projektami podziału nieruchomości, które to mapy przyjęto do zasobu geodezyjnego i organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może ich kwestionować. Podobnie organ ten w postępowaniu o wydanie decyzji zrid nie ustala granic nieruchomości i nie jest właściwy do kontroli zgodności realizacji inwestycji z projektem budowlanym,

właściwe w tym zakresie są organy nadzoru budowlanego. W pozostałym zakresie Wojewoda podtrzymał stanowisko sformułowane w zaskarżonej decyzji.

Przy piśmie z 19 grudnia 2022 r. organ odwoławczy przedłożył odpis obwieszczenia z 14 grudnia 2022 r. o przekazaniu do WSA w Białymstoku skargi wraz z odpowiedzią na skargę.

W związku z wolą skarżącej zmiany pełnomocnika (ustanowiony z urzędu nie stawił się na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r.), został wyznaczony drugi termin rozprawy na 30 maja 2023 r.

W pismach z 3 marca 2023 r. (k. 88), z 9 marca 2023 r. (k. 110), z 16 marca 2023 r. (k. 122) skarżąca przedłożyła uwagi dotyczące odpowiedzi na skargę oraz ponownie sformułowała stanowisko. Załączyła dokumentację zdjęciową z opisami oraz filmy na płytkach CD.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie przepisów tzw. specustawy drogowej, czyli ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176 z późn. zm.). W ustawie tej przewidziano szczególny tryb udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w ramach którego decyzja (nazywana decyzją zrid) ma charakter kompleksowy a procedura w której jest wydawana ma charakter uproszczony. Kompleksowość decyzji polega na tym, że w jednej decyzji zrid zawarto wszystkie niezbędne aspekty procesu inwestycyjnego i w efekcie umożliwiono inwestorowi przystąpienie do robót budowlanych w oparciu o taką decyzję. Decyzja zrid przesądza bowiem nie tylko o lokalizacji inwestycji drogowej, tj. przebiegu drogi, ale też zatwierdza podział nieruchomości (linie rozgraniczające pasów drogowych, ustalone decyzją, stanowią linie podziału nieruchomości) oraz zatwierdza projekt budowlany przewidujący konkretne rozwiązania techniczne zaplanowanej drogi (art. 11f ust. 1 pkt 1 – 8 specustawy drogowej). Nieruchomości lub ich części, które wskutek zatwierdzonego podziału znalazły się w granicach pasa drogowego, stają się z mocy prawa, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) - art. 12 ust. 1 i 4. Z kolei uproszczony charakter procedury prowadzącej do wydania decyzji zrid polega na tym, że specustawa drogowa w sposób szczegółowy wskazuje, jakim wymogom powinien odpowiadać wniosek o wydanie decyzji (art. 11 "d" ust. 1), jak powinna przebiegać procedura wydania decyzji (art. 11 "d" ust. 2-10), jakie elementy powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji (art. 11 "f"). W przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro więc ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określoną w przywołanym wyżej art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Inaczej mówiąc w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie decyzji zrid. Organy nie posiadają kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Procedujące w tym postępowaniu organy administracji publicznej nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny co do racjonalności czy słuszności koncepcji inwestora. O przebiegu drogi decyduje w istocie zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tylko stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa zobowiązuje organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (zamiast wielu vide wyrok w sprawie II SA/Bk 415/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe cechy procedury prowadzącej do wydania decyzji zrid oraz charakter samej decyzji zrid powodują, że mamy w istocie do czynienia z decyzją związaną, która powinna zostać wydana jeśli spełnione są wszystkie warunki formalne przewidziane prawem. Zgodnie bowiem z art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Taka koncepcja decyzji zrid wynika z przedłożenia przez ustawodawcę w procedurze realizacji dróg publicznych interesu publicznego nad interesem prywatnym strony. Inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza że jest inwestycją celu publicznego a więc o zasięgu szerszym niż wyłącznie interes indywidualny. Zastrzec jednak należy, że ponieważ decyzja zrid ma również charakter wywłaszczeniowy za odszkodowaniem (dochodzi do odjęcia prawa własności na cel publiczny z momentem, w którym decyzja staje się ostateczna – art. 12 ust. 4 specustawy drogowej) – właściwy organ wydający decyzję zrid ma obowiązek oceny wniosku inwestora według kryterium niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Inaczej rzecz ujmując, ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, jednak nie zniósł obowiązku zbadania niezbędności (konieczności) tej ingerencji i jej zakresu (proporcji). W ten sposób zrealizowana zostaje konstytucyjna zasady ochrony własności (art. 21 ust. 1) i zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Chodzi bowiem o to, że mimo przyzwolenia ustawodawcy na daleko idącą ingerencję w prawo własności – nie odbywała się ona dowolnie, w sposób nadmierny, nieuzasadniony, nieznajdujący usprawiedliwienia.

Uwzględniając powyższe zasady sąd stwierdza, że decyzja zaskarżona w sprawie niniejszej nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, a podniesione zarzuty nie mogą odnieść skutku zamierzonego przez skarżącą. Decyzja odpowiada prawu pod względem materialnym i została wydana w ramach prawidłowo przeprowadzonej procedury administracyjnej, tj. na wniosek właściwego zarządcy drogi mając na uwadze, że jest to droga gminna oraz po przeprowadzeniu procedury opiniowania wniosku (przez Zarząd Województwa Podlaskiego, Zarząd Powiatu Łomżyńskiego, Wójta Gminy Piątnica) przy braku opinii negatywnych tych podmiotów (art. 11b ust. 1 specustawy drogowej). Do wniosku dołączone zostały dokumenty wskazane w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, co szczegółowo Wojewoda wymienił i ocenił na s. 7 swojej decyzji, a co sąd akceptuje jako zgodne z prawem i świadczące o rzetelnej analizie wniosku inwestora. Z decyzji odrębnych mających być dołączonymi – załączono pozwolenie wodnoprawne, bowiem inwestycja wymaga wykonania urządzeń wodnych w postaci rowów odkrytych i krytych oraz przepustów pod drogą. Na wykonanie tych urządzeń zezwala decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Ostrołęce Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 1 września 2021 r., która stanowi załącznik do wniosku o wydanie zrid (art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej). O wnikliwym charakterze analizy Wojewody świadczy też zakres postępowania uzupełniającego przeprowadzonego na etapie odwoławczym na zasadzie art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W tym zakresie zauważyć należy dwie kwestie: po pierwsze, zakres uzupełnienia materiału dowodowego wskazany w postanowieniu Wojewody z 10 sierpnia 2022 r. nie wymagał przeprowadzenia postępowania co do istoty, a dotyczył uzupełnienia w szczególności części projektu budowlanego o elementy niedopracowane, niezamieszczone przez organ pierwszej instancji, natomiast nie wpłynął na rozstrzygnięcie o istocie sprawy (nie ma takiego charakteru uzupełnienie rzędnych obiektów wyrysowanych na projekcie zagospodarowania terenu: rowy i przepusty, dorysowanie elementów wynikających z pozostałego materiału dowodowego, np. zatoki przystankowej, doprecyzowanie kwestii czasowego zajęcia nieruchomości, dopisanie obowiązku inwestora przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego; dołączenie aktualnych uzgodnień). Podobnie uzupełnienie decyzji organu pierwszej instancji w trybie reformatoryjnym (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) o punkt VIII formułujący obowiązek budowy i przebudowy zjazdów na nieruchomościach stanowiących działki przeznaczone do czasowego zajęcia (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej) nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności mając na uwadze, że zaprojektowanie tych części budowli jaką jest droga wynika z pozostałego materiału dowodowego, w szczególności projektu budowlanego. Sąd zwraca uwagę, że decyzja zrid jest decyzją złożoną, zawierającą nie tylko szereg różnorodnych rozstrzygnięć (z zakresu lokalizacji obiektu, pozwolenia na budowę, podziału nieruchomości, wywłaszczenia) ale też muszącą pogodzić wiele kwestii. Zatem doprecyzowanie na etapie odwoławczym niektórych z nich nie ingeruje w istotę rozstrzygnięcia, która pozostaje niezmienna w swym głównym nurcie – czyli zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzenia projektu budowlanego, zatwierdzenia podziału nieruchomości, wywołania skutku wywłaszczeniowego. Dodać więc należy, że Wojewoda rozpoznając odwołanie spełnił swój ustawowy obowiązek rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie w drugiej instancji (art. 78 Konstytucji RP, art. 15 k.p.a. formułujących zasadę dwuinstancyjności, zgodnie z którą jest to dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organy obu instancji). Zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Wojewoda powyższe zrealizował, w tym odniósł się do zarzutów odwołania, przeprowadził uzupełniające postępowanie, dostrzegł i poprawił niedoskonałości decyzji pierwszoinstancyjnej – nie zmieniając przy tym rodzaju inwestycji i jej zakresu.

Najdalej idącymi zarzutami skargi są te wskazujące na możliwość innego ukształtowania przebiegu inwestycji, która nadto w sposób nadmierny ingeruje w prawo własności skarżącej, tworzy linię przebiegu drogi dla niej niekorzystną, odbiera jej prawo do gruntu w nieakceptowanym przez nią zakresie, powoduje niewygody związane z usytuowaniem zjazdów i wywołuje realne (zdaniem skarżącej) niebezpieczeństwo zalewania jej działek a następnie siedliska przez wykonanie przepustu i skierowanie wód na działkę nr [...]. Zdaniem sądu, analiza akt sprawy nie uprawnia do wniosku o takiej ingerencji w prawa skarżącej przez wydanie decyzji zrid, która uzasadniałaby uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy czym sąd podkreśla, że zgodnie z art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Oznacza to, że nawet gdyby potwierdziły się zarzuty skarżącej, sąd i tak nie mógłby uchylić zaskarżonej decyzji w całości. Z taką sytuacją ani z sytuacją konieczności uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa skarżącej nie mamy jednak do czynienia w sprawie niniejszej.

Przede wszystkim przebieg drogi nie jest dowolny ale jest wynikiem procesu rozłożonego na lata, zaś zaskarżona decyzja zrid jest końcowym etapem realizacji tej konkretnej drogi jako całości w sposób mający doprowadzić do powstania połączenia drogi wojewódzkiej nr 668 z drogą krajową nr 64. Jak szczegółowo wyjaśnił inwestor w kilkukrotnie formułowanych pismach (m.in. z 19 listopada 2020 r., 24 stycznia 2022 r., k. 20, 24, a także na etapie odwoławczym na skutek wezwania w trybie art. 136 k.p.a. - z 31 sierpnia 2022 r. znak IZP.7013.24.78.2020.KL) oś zaprojektowanego pasa drogi gminnej została przewidziana możliwie w środku użytku drogowego "dr" działki nr [...] aby w jak najmniejszym stopniu ingerować w tereny przyległe. W przebiegu drogi uwzględniono, że część gruntów została wcześniej wykupiona (za wyjątkiem gruntów skarżącej) – docelowo właśnie pod budowę drogi, a projekt nie przewiduje przekroczenia granic tak wykonanych wykupów. Jak twierdzi inwestor, "obecnie "wyjeżdżony" pas jest w znacznej mierze na działce Państwa Zaorskich" (k. 20 akt adm. I instancji). Bez związku z przebiegiem drogi jest też usytuowanie budowanego na działce nr [...] (przed podziałem) domu (ponownie pismo z 31 sierpnia 2022 r.). Granice użytku drogowego, zakres wykupów ale też wymagania techniczne drogi (konieczność zamieszczenia wszystkich niezbędnych elementów tworzących drogę jako budowlę – vide pismo z 31 sierpnia 2022 r. oraz załączony przez inwestora rysunek) usprawiedliwiają więc (jako konieczny, niezbędny) zaproponowany przez inwestora przebieg drogi i zakres przejęcia nieruchomości od skarżącej. Będzie on wynosił: w działce nr [...] (3,34 ha) – działkę nr [...] o powierzchni 0,0318 ha; w działce nr [...] (4,81 ha) – działkę nr [...] o powierzchni 0,0466 ha; w działce nr [...] (3,32 ha) – działkę nr [...] o powierzchni 0,0268 ha; w działce nr [...] (2,00 ha) – działkę nr [...] o powierzchni 0,0176 ha. Trzeba też zauważyć, że powyższe powierzchnie występują wzdłuż przebiegu drogi zapewniając umieszczenie niezbędnej infrastruktury i zapewnienie właściwych granic pasa drogowego. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że ingerencja w prawo własności skarżącej jest nadmierna, nieusprawiedliwiona, czy że następuje z naruszeniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a więc że założony cel publiczny nie usprawiedliwia ingerencji w prawo prywatne w zakresie w jakim została ta ingerencja zaakceptowana przez organy. Marginalnie wskazać trzeba, iż – jak stwierdził Wójt Gminy Piątnica w piśmie z 31 sierpnia 2022 r. – "przez niezmienne stanowisko A.Z. cała wieś Z. nie miała dobrego połączenia komunikacyjnego z drogą krajową nr [...], która jest najkrótszym dojazdem do Piątnicy i Białegostoku, mieszkańcy nalegali na Wójta Gminy Piątnica, aby rozwiązał ten problem".

Z kwestią przejęcia nieruchomości skarżącej pod drogę wiąże się też kwestia granic działek, bowiem – streszczając argumentację strony – w jej ocenie ujmuje się powierzchnię działek "na szerokości" a granice wynikające z map, którymi posłużył się organ do wydania decyzji zrid, nie są takie jakimi były gdy strona te działki nabywała (próbę wyjaśnienia tych okoliczności oraz innych, w ocenie skarżącej istotnych w sprawie, podjęła na filmach znajdujących się na dołączonych do akt płytach CD oraz sporządzonych zdjęciach z opisami).

W tym zakresie szczegółowych wyjaśnień udzielił organ odwoławczy i należy je zaakceptować jako wyczerpujące, nienaruszające prawa i przekonujące, a więc realizujące w sposób pełny zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Wyjaśnienia te oparte są o ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że postępowanie toczące się w trybie specustawy drogowej nie jest trybem, w którym można kwestionować dane wynikające z ewidencji gruntów czy też ksiąg wieczystych. Skoro więc mapy projektowanych podziałów działek, stanowiące podstawę do zatwierdzenia podziału nieruchomości, zostały w sposób oficjalny zatwierdzone przez właściwy organ, z potwierdzeniem dokonania oceny projektu podziału przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, to organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do zakwestionowania takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału, nawet jeśli wiedziałyby o toczących się postępowaniach dotyczących granic działek (np. rozgraniczającym itp.). Inaczej rzecz ujmując, organy procedujące w niniejszej sprawie nie posiadają uprawnień do weryfikowania danych znajdujących się na mapach pozyskanych od właściwego organu. Wszelkie dane, w tym powierzchnie działek, przebieg ich granic i kształt uwidocznione w urzędowych dokumentach (a takim jest mapa pozyskana z państwowego zasobu) korzystają z domniemania prawdziwości i wiarygodności. Dowód z takiego dokumentu można zakwestionować innym dokumentem urzędowym, a takiego na chwilę obecną skarżąca nie przedstawiła. Co prawda w aktach sprawy znajdują się informacje o zainicjowaniu przez skarżącą postępowań rozgraniczeniowych, ale okoliczność ta pozostawała w dacie wydawania zaskarżonej decyzji bez wpływu na wynik sprawy, zresztą organy o nich wiedziały i nie pominęły (nie była to podstawa do zawieszenia postępowania ani do wydania decyzji kończącej o innej treści). I tak np. w piśmie Starosty Łomżyńskiego z 18 stycznia 2022 r. nr ROŚB.6740.2.13.2021 organ ten odnotował, że 7 czerwca 2021 r. w Powiatowym Ośrodku Geodezyjnym i Kartograficznym zarejestrowano zgłoszenie wykonawstwa pracy geodezyjnej dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i [...], ale - jak wskazał – do chwili sporządzania pisma geodeta zakończenia tej pracy nie zgłosił (k. 23 akt adm.). Z kolei w wyjaśnieniach z 6 września 2022 r. znak IZP.7013.24.78.2020.KL Wójt wskazał, że nie wpłynęło do niego pismo zawierające wniosek o rozgraniczenie działek skarżącej z działką drogową a jedynie wniosek o rozgraniczenie z działkami sąsiednimi wobec działek skarżącej, należącymi do osób prywatnych i postępowanie w tym zakresie się toczy. Na rozprawie przed sądem w dniu 30 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącej wskazał na zawisłe postępowanie sądowe o rozgraniczenie działek skarżącej z nieruchomościami prywatnymi, gdzie punktem spornym jest również punkt graniczący z działką drogową. Wskazał też, że skarżąca o rozgraniczenie jej działek z działką drogową wniosła 11 października 2022 r. Pełnomocnik uczestnika postępowania wskazała, że nie nadano wnioskowi z 11 października 2022 r. biegu jako wnioskowi o rozgraniczenie. W tych okolicznościach zdaniem sądu, gdy strona skarżąca nie przedstawiła wyroku sądu bądź ostatecznej decyzji administracyjnej ustalających przebieg granic jej działek w sposób odmienny niż wynika to z map i dokumentów geodezyjnych stanowiących podstawę dokumentacji projektowej służącej wydanej decyzji zrid – to, zdaniem sądu, granic działek wynikających z dokumentacji zasobu organy nie miały podstaw kwestionować, jak również nie ma ku temu podstaw sąd w sprawie niniejszej.

Zarzuty skargi dotyczyły też lokalizacji zjazdów, w szczególności na działkę nr [...], bowiem skarżąca wnioskowała o jego zaprojektowanie naprzeciwko zjazdu na działkę nr [...]. W tym zakresie wskazać trzeba, że budowa zjazdu do określonej nieruchomości z drogi objętej inwestycją, która ma być realizowana na podstawie decyzji zrid wydawanej w trybie specustawy drogowej, jest częścią koncepcji przedstawianej przez inwestora, której racjonalności czy słuszności organ nie ma podstaw kwestionować. Ograniczeniem wyboru inwestora w tym względzie jest art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 z późn. zm.), dalej: u.d.p., zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. O ile zatem przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał już legalny zjazd do danej nieruchomości – inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości. W przeciwnym przypadku – stosownie do treści art. 29 ust. 1 u.d.p. – inicjatywa w zapewnieniu zjazdu należy do właściciela nieruchomości.

Jak wynika z ustaleń organów obydwu instancji, których skarżąca nie podważyła, zlokalizowanie zjazdów odbyło się po wcześniejszych uzgodnieniach z właścicielami działek sąsiednich (pismo z 9 listopada 2020 r.), w trakcie których skarżąca zajmowała stanowisko na piśmie. W odniesieniu do jej nieruchomości zaprojektowano zjazdy m.in. z działek nr [...] – w miejscu wyjeżdżonego zjazdu, nr [...] – nie naprzeciwko zjazdu na działki nr [...], jak wnioskowała, ale w zbliżeniu do zjazdu na działkę nr [...] i [...]. Tę koncepcję organ uzasadnił najbardziej korzystnymi warunkami wysokościowymi, koniecznością wyniesienia drogi w miejscu żądanego (ale niezaprojektowanego) zjazdu na działkę nr [...] i wykonania w tym miejscu rowu zbierającego wody z terenów wyżej położonych, przeprowadzającego wody pod drogą na teren niżej położony.

Zdaniem sądu, oceniając powyższe wyjaśnienia trzeba mieć na uwadze dwie kwestie. Po pierwsze, to nie organ lecz inwestor określa parametry inwestycji i dopóki nie naruszają one prawa, organ nie ma możliwości ingerencji w zaprojektowane rozwiązania. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo - patrz wyrok NSA z 17 maja 2017 r. II OSK 203/17. Po drugie, w zakresie lokalizacji zjazdów projektant jest związany przepisami warunków technicznych wyznaczających dla zjazdów i całej drogi określone parametry, które muszą być dochowane. Skoro więc w aktach sprawy znajdują się oświadczenia projektantów o zgodności wykonania inwestycji z przepisami prawa, warunkami technicznym i sztuką budowlaną, nie ma podstaw by je podważać. Żaden zarzut skarżącej nie wskazuje, aby przyjęte parametry zjazdów nie odpowiadały przepisom prawa. Natomiast organ dokonał oceny w tym zakresie w sposób prawidłowy (vide s. 8 zaskarżonej decyzji), w tym prawidłowo zastosował rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), na podstawie § 115 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518 z późn. zm.). Organ miał na uwadze wymagane szerokości jezdni, zjazdów, pasów ruchu z poszerzeniem na łukach poziomych, szerokość poboczy (§ 15, 16, 37, 79 rozporządzenia z 1999 r.). Argumenty skarżącej, że usytuowanie zjazdu z działki nr 16 inne niż naprzeciwko zjazdu z działki nr [...] będzie dla niej niekorzystne z uwagi np. na przyszły zamiar określonego gospodarowania (przepędzania zwierząt) nie mogą podważyć zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Także argumenty o zbliżeniu zjazdu z działki nr [...] (w wersji zaprojektowanej) do zjazdu na działce sąsiedniej nie mogą odnieść zamierzonego skutku wobec tego, że skarżąca nie przedstawiła opinii specjalisty bądź innej podważającej takie usytuowanie zjazdu.

Nie mogą też odnieść zamierzonego skutku zarzuty wskazujące na niebezpieczeństwo zalewania nieruchomości skarżącej po wykonaniu przepustu (rowu krytego pod drogą) ale też rowów otwartych. Zgodnie z art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 z późn. zm.), dalej: p.w., urządzeniem wodnym jest urządzenie lub budowla służąca do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym urządzenia regulacyjne, a także kanały i rowy. Stosownie do treści art. 389 pkt 6 p.w., wykonanie urządzeń wodnych jest możliwe po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego. Takie pozwolenie jest odrębną decyzją, którą – zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej – należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji zrid. W sprawie miało to miejsce – załączono decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Ostrołęce z 1 września 2021 r. o udzieleniu Gminie Piątnica pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych obejmujące budowę rowów krytych pod koroną drogi, budowę przepustów pod zjazdami, budowę rowów otwartych, w tym na działkach nr 15 i 16 należących do skarżącej (według parametrów szczegółowo wskazanych w tym pozwoleniu). Decyzja ta jest ostateczna od 7 października 2021 r. Została sporządzona po przedstawieniu przez inwestora operatu wodnoprawnego. Stwierdzić więc trzeba, że kwestia wymaga formalnoprawnych dla inwestycji w zakresie uzyskania decyzji odrębnych została dopełniona. Pozwolenie wodnoprawne powoduje, że nie można w chwili obecnej przyjąć, iż sposób zagospodarowania wód opadowych i roztopowych, a także ingerencja w dotychczasowe stosunki wodne na tym terenie będą powodowały niebezpieczeństwo dla użytkowników drogi czy gruntów sąsiednich. Nadto inwestor wyjaśniał wielokrotnie, że uwzględniono naturalny spływ wody na tym terenie i zaprojektowanie urządzeń wodnych, w tym przepustów pod drogą, miało to właśnie na uwadze (vide pismo Wójta Gminy Piątnica z 24 stycznia 2022 r. znak IZP.7013.24.43.2022.KL). Nie może zatem podważyć zaskarżonej decyzji kwestionowanie przyjętych rozwiązań, skoro ich celem było poszanowanie stosunków wodnych na tym terenie naturalnie występujących (naturalny kierunek spływu wód opadowych (dotychczasowy) od drogi w kierunku południowym (siedliska skarżącej i dalej lasu). Jak nadto wskazano, zaprojektowanie rowu krytego pod drogą wykluczy naturalną barierę dla wody spływającej dalej w tym samym kierunku, a jednocześnie zaprojektowanie rowu otwartego po drugiej stronie przepustu złagodzi strumień wody wypływającej z rowu krytego, co zapobiegnie naruszeniu stosunków wodnych. Jeszcze raz należy podkreślić, że ten sposób rozwiązania został zaakceptowany przez właściwy organ Wód Polskich. Inną kwestią jest natomiast wydolność zaprojektowanych rozwiązań mających gwarantować właściwe odprowadzanie wód i chronić nieruchomość skarżącej przed niekorzystnymi skutkami wybudowania drogi w zakresie stosunków wodnych. Rolą organu i sądu w procedurze wydania zrid jest jednak wyłącznie skontrolować, czy niezbędne rozwiązania zostały przewidziane. Spod tej weryfikacji wyłączono technologiczną prawidłowością przyjętych rozwiązań projektowych. W tej materii odpowiedzialność spoczywa na podmiotach projektujących. Jeżeli w przyszłości okazałoby się, że doszło przez wybudowanie drogi do naruszenia stosunków wodnych, bądź że woda opadowa nie jest w całości przechwytywana przez zaprojektowane instalacje będące częścią drogi i dochodzi do zalewania działki skarżącej, będzie możliwe inicjowanie innych postępowań, w tym o naruszenie stosunków wodnych.

Kontrolując spełnienie warunku dołączenia do wniosku o wydanie decyzji zrid innych decyzji wydawanych na podstawie przepisów odrębnych sąd stwierdza, że prawidłowo organy oceniły brak konieczności dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestycja drogowa jest krótsza niż 1 km (vide § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. poz. 1839 ze zm.).

Z akt sprawy wynika też, że inwestycja została oddana do użytkowania 8 lipca 2022 r. Skarżąca formułowała zarzuty dotyczące zgodności wykonania inwestycji z projektem budowlanym. Nie jest to jednak przedmiotem postępowania o wydanie decyzji zrid, ale jest to kwestia wykonania inwestycji. Kontrola w tym przedmiocie, jak słusznie wskazał Wojewoda, należy do organów nadzoru budowlanego.

Podsumowując wskazać trzeba, że przy realizacji tego rodzaju kompleksowych, liniowych inwestycji drogowych nieuniknione jest stwarzanie określonych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze ich oddziaływania. Ustawodawca wprowadzając regulacje szczególne w zakresie określonym specustawą drogową zdecydował o ograniczeniu uprawnień jednostek w celu realizacji inwestycji drogowych, przewidując jednocześnie rekompensowanie szkód wynikających z tego tytułu (odszkodowanie za przejęte grunty). To powoduje zawężenie zakresu kontroli wniosku o wydanie decyzji zrid i jego załączników. Nie przekraczając zakresu tej kontroli a jednocześnie realizując obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy i uzasadnienia swojego stanowiska – organy orzekające w sprawie niniejszej wypełniły swoją rolę bez naruszenia prawa.

Dodać też należy, że przepisy nie wprowadzają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, a organy mają jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. To też miało miejsce rozpoznawanym przypadku. Nadto stwierdzić trzeba, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, prawidłowo ustalono jej stan faktyczny, a tym samym nie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym (art. 7, 77 § 1, 80, 84 § 1 k.p.a.). Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące, przedstawia stan ustalony przez organ, dokonuje wykładni zastosowanych przepisów, wyjaśnia w jaki sposób je zastosowano i dlaczego, jak też ustosunkowuje się do zarzutów odwołania, czym wypełnia wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., a także obowiązki informacyjne z art. 8, 9 i 11 k.p.a. Aby wykazać naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej ("wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich") należałoby wskazać, który konkretnie przepis przewidujący dla skarżącej określone uprawnienia lub obowiązki doznaje naruszenia wydaniem spornej decyzji zrid. Musi być to naruszenie konkretne i wynikające z okoliczności obiektywnych, bowiem – jak wyżej wyjaśniono - ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola sądu odnośnie legalności decyzji zrid nie może uwzględniać przesłanek słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań. Skarżąca nie wskazała konkretnego naruszonego przepisu, jak również sąd nie stwierdza naruszeń w tym zakresie z urzędu. Zarzuty skarżącej, poza już wyżej rozważonymi, są zarzutami natury ogólnej, uargumentowanymi subiektywnymi obawami. Tymczasem szczególny charakter procedury zird, a w szczególności pierwszeństwo interesu publicznego zostało wpisane w istotę specustawy. Prawodawca ex lege zaakceptował uszczerbek interesu indywidualnego. Brak wykazania naruszenia interesu prawnego czyni nieuprawnionym zarzut wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Trafnie też organ ocenił, że skarżąca miała możliwość wypowiadania się w toku postępowania administracyjnego. Jako właścicielka nieruchomości bezpośrednio dotkniętej skutkami wydania zrid (podział nieruchomości) była zawiadamiana nie tylko przez obwieszczenie, ale indywidualnie zgodnie z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej (m.in. o wszczęciu postępowania, o wydaniu decyzji). Złożyła obszerne odwołanie oraz wielokrotnie przedstawiała stanowisko w pismach procesowych.

W sprawie została również zachowana procedura powiadamiania stron postępowania o podejmowanych w sprawie czynnościach (obwieszczenia, zawiadomienia kierowane do właścicieli nieruchomości objętych inwestycją).

Interes społeczny i gospodarczy uzasadniał również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 17 ust. 1 specustawy drogowej). Złożony wniosek o dofinansowanie projektu, zamiar zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom dróg przez zrealizowanie ważnego fragmentu układu komunikacyjnego Gminy wystarczały, aby wniosek inwestora o nadanie rygoru uwzględnić.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji