Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent – stażysta Katarzyna Matecka - Caban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. L., J. P. i I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2011 r. . nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] maja 2011 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1948 r. [...] o przywróceniu byłemu właścicielowi nieruchomości położonej przy ówczesnej ul.[...], ozn. hip. nr [...] terminu do złożenia wniosku o przyznanie do niej prawa własności czasowej.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana został przy następujących ustaleniach stanu faktycznego.

Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika następujący stan faktyczny sprawy:

Na wniosek M. T. z [...] lipca 1948 r. - byłej współwłaścicielki zabudowanej nieruchomości przy ul. [...] (obecnie[...]) –Prezydent [...] decyzją z [...] października 1948 r. orzekł o przywróceniu byłym właścicielom terminu do złożenia wniosku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), który to termin miał w tym wypadku upłynąć 14 stycznia 1948 r.

Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1955 r. odmówiono z kolei byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Orzeczenie to zostało następnie wyeliminowane ze skutkiem ex tunc decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2003 r. nr [...].

W następstwie postępowania nadzorczego przeprowadzonego na wniosek spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz K. L. – właścicieli lokali w budynku położonym przy [...] w [...] oraz współużytkowników wieczystych gruntu, na którym budynek ów jest posadowiony -, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2011 r. utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] listopada 2011 r. stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1948 r.

Kolegium zwracało uwagę, że ustalony art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. sześiomiesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], ma charakter terminu prawa materialnego o skutkach prekluzyjnych. Niedopuszczalne było zatem jego późniejsze przywrócenie. W związku z czym kontrolowana decyzja wydana została, zdaniem Kolegium, z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. L., J. P. oraz I. T. (następcy prawni dawnych współwłaścicieli), żądając stwierdzenie jej nieważności, względnie o uchylenia decyzji organu I i II instancji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili:

a) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że powołana decyzja Prezydenta [...] narusza prawo w sposób rażący;

b) naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

c) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe i bezzasadne zastosowanie poprzez utrzymanie w mocy rażąco naruszającej prawo decyzji Kolegium z [...] maja 2011 r.;

d) rażące naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie takiej wykładni art. 156 § 1 k.p.a., która prowadzi do uznania za dopuszczalne stwierdzanie nieważności, a tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego, decyzji ostatecznych od 50 lat, co w konsekwencji prowadzi skarżących do pozbawienia własności nieruchomości o wielkiej wartości;

e) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności;

f) naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) wskutek jego niezastosowania, a przez to pozbawienie skarżących prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność ich spadkodawcy;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

O oddalenie skargi wniósł także pełnomocnik uczestników postepowania – M. N. i B. K.

Wobec zaistniałych na tle rozpoznawanej sprawy wątpliwościami co do zgodności z aksjologia konstytucyjną art. 156 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił w tym przedmiocie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Wyrokiem z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa1150/15 uchylił obydwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i zobowiązał organ do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1948 r.

W wyniku rozpoznania wywiedzionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 grudnia 2017 r. I OSK 3519/15 uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu kasacyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", nie odniósł się w sposób należyty do okoliczności faktycznych sprawy. Tymczasem rozważając, czy nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP i wynikających z niego zasad nie można tego czynić w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy, albowiem to te indywidualne charakterystyczne dla danej sprawy okoliczności mogą prowadzić do różnych wniosków. Zwracał przy ty uwagę, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego była decyzja, którą przywrócono byłym właścicielom gruntu termin do złożenia wniosku z art. 7 dekretu. A więc decyzja, z której nie wynikało nabycie przez jej adresata określonego prawa. Samo bowiem złożenie wniosku dekretowego z zachowaniem terminu nie oznaczało, że wnioskodawca uzyska określone prawa do gruntu, albowiem nabycie takiego prawa uzależnione było od spełnienia przesłanek materialnoprawnych określonych w dekrecie. Stąd też, zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego, "bezsporne jest, że adresatowi decyzji z [...] października 1948 r. nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do gruntu, ani nie posiadał maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia tego prawa, albowiem nabycie prawa do gruntu na podstawie dekretu z całą pewnością nie następowało ex lege z chwilą złożenia wniosku". Konkludując swoje wody zalecił sądowi pierwszej instancji, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonał wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stosując się do poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu orzeczenia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

skarga jest niezasadna.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego celem była weryfikacja legalności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1948 r. orzekającej o przywróceniu byłym właścicielom nieruchomości położonej obecnie przy [...] (ówcześnie ul. [...]) terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, w aspekcie materialnoprawnych wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym przede wszystkim wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). W następstwie tej weryfikacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oceniło, że kontrolowana przez nie decyzja tego rodzaju kwalifikowaną wadą prawną była obarczona, a to wobec tego, że dokonano nią przywrócenia terminu prawa materialnego o charakterze prekluzyjnym, którego przywrócenie było prawnie niedopuszczalne.

W kwestii terminu ustanowionego w art. 7 dekretu, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że jest on, jak trafnie wywiodło Kolegium, terminem prawa materialnego, o charakterze prekluzyjnym, co oznacza, że po jego bezskutecznym upływie przewidziane dekretem uprawnienie byłego właściciela nieruchomości [...] do uzyskania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) wygasa. Brak możliwości jego przywracania i skutki, jakie z tego wynikają nie jest przy tym - wbrew temu co sugerują skarżący - zagadnieniem które pojawiło się dopiero w czasach współczesnych, a zwłaszcza w związku z uchwałą NSA z dnia 14 października 1996 r., OPK 19/96. Jak bowiem trafnie zauważał w jednym z wyroków wydanych na tle analogicznej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, stanowisko o materialnoprawnym charakterze tego terminu, który nie podlegał przywróceniu - było prezentowane już kilkadziesiąt lat temu, w latach 50-tych i 60-tych ubiegłego wieku, czego wyrazem było choćby stanowisko samego prawodawcy, który starał się łagodzić skutki niezachowania omawianego terminu w późniejszych aktach normatywnych regulujących problematykę gruntów warszawskich. Tytułem przykładu można tu przywołać uchwałę nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz.18), w której przewidziano możliwość uzyskania przez osoby, które nie złożyły wniosków w terminie, użytkowania wieczystego jednej działki przeznaczonej pod budowę lub zabudowanej z zakreśleniem 6-miesięcznego terminu do złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 1 lipca 2016 r. I OSK 2298/14). W związku z czym twierdzenie o wątpliwościach interpretacyjnych dotyczących art. 7 dekretu w zakresie ustanowionego tam terminu uznać należy za gołosłowne. Skoro zaś termin ten był nieprzywracalny, to orzeczenie o jego przywróceniu w sposób oczywisty narusza normę ustanowioną w ww. przepisie, jak też przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. – o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), regulujące problematykę przywracania terminu (art. 41-43), które znajdować mogły zastosowanie do terminów prawa procesowego, względnie takich terminów prawa materialnego, których przywrócenie przepisy prawa wprost dopuszczały. Kwestią oceny pozostaje w tym wypadku natomiast, czy owo naruszenie ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 in fine k.p.a., jak przyjął organ nadzoru, czy też tego rodzaju zarzutu decyzji Prezydenta [...] z 1948 r. – jak wywodzą skarżący - postawić nie sposób.

Jeśli zaś chodzi o tę kwalifikowaną wadę prawną, to w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd - podzielany co do zasady przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie - iż rażące naruszenie prawa, w rozumieniu przywołanego przepisu zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r. II OSK 2212/18 i przywołane w nim orzeczenia). Nie zawsze jednak sama oczywistość naruszenia prawa, będzie wystarczająca dla uznania, że akt stosowania prawa, obarczony jest omawianą wadą prawną, prowadzącą do jego nieważności. Konieczne jest jeszcze ustalenie, że na przeszkodzie jego eliminacji z obrotu prawnego i przywrócenia stanu zgodności z prawem, nie stoją ukształtowane nim i przez wiele lat funkcjonujące stosunki prawne, których potrzeba stabilizacji i ochrona podyktowana jest wywodzonymi z art. 2 Konstytucji RP zasadami bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw słusznie nabytych i zaufania jednostki do Państwa (lojalności państwa). Stąd przy kwalifikowaniu danego naruszenia prawa, jako "rażącego" niezbędne jest także uwzględnienie okoliczności faktycznych danej sprawy, albowiem to te indywidulane charakterystyczne dla niej okoliczności mogą prowadzić do różnych wniosków. Na ten właśnie kontekst zwrócił uwagę w wydanym na gruncie niniejszej sprawy wyroku z 5 grudnia 2017 r. I OSK 3519/15 Naczelny Sąd Administracyjny, którego oceną prawną jak też wskazaniami co do dalszego postępowania, rozpoznając obecnie skargę Sąd jest z związany z mocy art. 190 oraz art. 153 w zw. z art. 193 ustawy z dnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. , poz. 1369 ze zm.).

Okoliczności, do których nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny dotyczą natomiast skutków prawnych wywołanych aktem poddanym weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym. W przypadku decyzji Prezydenta [...] z 1948 r. skutkiem tym było zaś stworzenie warunków formalnoprawnych umożliwiających ubieganie się przez byłych właścicieli nieruchomości położonej przy [...] w [...] (ich następców prawnych) o przyznanie, na podstawie ust. 2 art. 7 dekretu, prawa podmiotowego do tej nieruchomości w postaci własności czasowej. Co istotne jednak, samego tego prawa orzeczenie powyższe nie kreowało. Nie wywoływało ono także skutku w postaci zachowania praw rzeczowych pierwotnie im przynależnych. Prawo własności przysługujące im do nieruchomości - w odniesieniu do gruntu utracili oni wszak ex lege z dniem wejścia w życie dekretu (art. 1 dekretu), a w odniesieniu do znajdujących się na nim budynków - niezniszczonych w określonych w przepisach szczególnych stopniu (art. 5 dekretu) - z momentem upływu przewidzianego art. 7 ust. 1 sześciomiesięcznego terminu, w jakim mogli skutecznie złożyć podanie o przyznanie im prawa własności czasowej (art. 8 dekretu). Finalizował się bowiem wówczas tymczasowy stan prawno-rzeczowy nieruchomości i powrót do wyrażonej w art. 4 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) systemowej zasady superficies solo cedit. Jako, że skutki te następowały z mocy samego prawa nie mogły zostać uchylone w efekcie władczych działań organów władzy publicznej, polegających na przywróceniu terminu do złożenia wspomnianego podania.

Z tego też względu - jak zasadnie zauważał w przywołanym wyroku Sąd kasacyjny - "adresatowi decyzji z [...] października 1948 r. nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do gruntu, ani nie posiadał maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia tego prawa, albowiem nabycie prawa do gruntu na podstawie dekretu z całą pewnością nie następowało ex lege z chwilą złożenia wniosku." A skoro tak, to nie łagodzi oceny charakteru naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu, potrzeba ochrony nabytych na podstawie decyzji praw podmiotowych. Tych wszak byli właściciele, a w konsekwencji także ich spadkobiercy nigdy nie uzyskali. Brak również podstaw do przyjęcia, że wynikało z niej dla ww. "słusznie nabyte" prawo do złożenia wniosku dekretowego, które mogłoby ewentualnie także podlegać ochronie na podstawie art. 2 Konstytucji RP. Wywodzona z tego przepisu zasada praw słusznie nabytych nie rozciąga się bowiem na prawa niesłusznie (nielegalnie) nabyte (por. wyrok TK z dnia 21 grudnia 1999 r., K 22/99, OTK z 1999 r., nr 7, poz. 166; wyrok TK z dnia 17 lipca 2014 r., K 59/13, OTK-A z 2014 r., nr 7, poz. 73; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r., I OPS 9/13). Takim natomiast jest prawo przyznane decyzją z [...] października 1948 r.

W konsekwencji powyższego zgodzić się przyjdzie z Kolegium, że kontrolowana przez ów organ decyzja Prezydenta [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to obligowało Kolegium do stwierdzenia jej nieważności. Podejmując zatem w dniu 4 maja 2011 r. tej treści rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło ww. przepisu. Nie naruszyło go również Kolegium, utrzymując podjętą wówczas decyzję w mocy. Stąd też zarzut naruszenia kwestionowaną decyzją art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Mając zaś na uwadze, że złożenie wniosku nie skutkowało nabyciem przez byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej prawa do gruntu na podstawie dekretu, to także stwierdzenie nieważności decyzji przywracającej ten termin nie mogło być traktowane jako przejaw braku ochrony własności czy wywłaszczenia tego prawa, bądź nieproporcjonalnej ingerencji państwa w przynależne im prawa. Całkowicie zatem chybiony pozostaje zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, którego to naruszenia skarżący upatrują w pozbawieniu ich (w efekcie wyeliminowania decyzji z 25 października 1948 r.) własności nieruchomości o wielkiej wartości, tudzież pozbawieniu ich prawnie uzasadnionego uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność ich spadkodawcy, a także zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 w zw. z art. 170 § 3 i art. 158 § 2 k.p.a.

Podnoszony z kolei zarzut naruszenia art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a., którego skarżący upatrują w braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a to wobec niezbadania czy termin do złożenia wniosku dekretowego w rzeczywistości wyekspirował, jest o tyle niezasadny, że celem postępowania nadzorczego była jedynie kontrola legalności decyzji wydanej w sprawie o przywrócenie tego terminu, w aspekcie ustalonego wówczas przez organ stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa, a nie rozpoznanie meriti rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym sprawy administracyjnej (w tym wypadku sprawy wpadkowej). Z punktu widzenia celów postępowania nadzorczego, kluczowe elementy stanu faktycznego zostały zaś ustalone prawidłowo i znajdują oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach.

Z kolei opisywane w piśmie procesowym z 9 kwietnia 2018 r. dramatyczne wojenne losy rodziny byłych właścicieli i prześladowania jakich doświadczyli w powojennej Polsce, których Sąd nie kwestionuje, dla oceny legalności decyzji o przywróceniu terminu do złożenia wniosku dekretowego, jak też wydanych względem niej decyzji nadzorczych, nie mają znaczenie relewantnego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.