II OSK 2343/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-05-18	
Data wpływu	2015-09-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6162 Scalanie i wymiana gruntów	
Hasła tematyczne	Scalanie gruntów	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1120/14	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749;  art. 7 ust. 3 oraz art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.	
Tezy
ogólną regułą systemową wynikającą z zestawienia  art. 7 ust. 3 oraz 28 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów jest doręczanie zawiadomienia o wszczęciu i orzeczeń wydanych w postępowaniu scaleniowym w trybie publicznego obwieszczenia z wyłączeniem trybu określonego w art. 39-48 Kpa. Regulacja ta ma na celu uproszczenie procedury doręczania tak zawiadomienia o wszczęciu jak i orzeczeń wydanych w postępowaniu scaleniowym w trybie obwieszczenia (art. 49 Kpa) z uwagi na wielość uczestników procesu scalenia	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1120/14 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania scaleniowego 1. umarza postępowanie kasacyjne ze skargi kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1120/14 uwzględnił skargę J.K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania scaleniowego i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starostę W.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...]2014 r. nr [...]Starosta W. umorzył wszczęte z urzędu postępowanie scaleniowe w obr. T. W uzasadnieniu decyzji Starosta W. wskazał, iż w wyznaczonym pasie obr. [...] T. nie jest możliwe osiągnięcie żadnego z celów scalenia określonych w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., nr 178, poz. 1749 ze zm.; dalej uswg).

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...]2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy analizując ponownie sprawę wskazał, iż w przedmiotowym postępowaniu Starosta W. wszczął z urzędu postępowanie scaleniowe na terenie miejscowości T., Gmina K. z uwagi na prognozowane pogorszenie ukształtowania rozłogów gruntów wskutek projektowanej autostrady A4, a zasadniczym celem scalenia gruntów było przeniesienie nieruchomości gruntowych podzielonych autostradą na położony w północno-zachodniej części obszaru scalenia grunt, którego właścicielem jest Agencja Nieruchomości Rolnych.

Następnie zgodnie z uchwałą Rady Gminy z [...] 2007 r. dotyczącą działek nr: [...],[...] o łącznej powierzchni 25,5 ha, a następnie uchwałą Rady Gminy z [...] 2009 r. - nastąpiła zmiana przeznaczenia tych terenów z dotychczasowego - zieleń nieurządzona - na tereny produkcyjno-usługowe PU oraz teren dróg publicznych KDL. Ta zmiana spowodowała, że do dalszej dyspozycji postępowania scaleniowego pozostała wyłączona z objęcia uchwałą tylko część działki nr [...] o pow. ok. 2.5 ha. Ponadto, w piśmie z dnia 16 grudnia 2008 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. odmówiła możliwości przeznaczenia na cele scaleniowe działek objętych ww. zmianą. Wobec tego nie możliwe stało się wykorzystanie terenów działek w dalszym opracowaniu projektu szczegółowego zgodnie z założeniami projektu ogólnego scalenia. Natomiast wyłączona ze zmiany przeznaczenia część działki nr [...] o pow. ok. 2.5 ha jest zbyt mała dla przeprowadzenia znaczących zmian położenia nieruchomości.

Kolegium podzieliło stanowisko organu, że liczne zmiany wynikające z obrotu nieruchomościami objętymi scaleniem, podziałów geodezyjnych itp. - powodują zmiany stanu ewidencyjnego w stosunku do przestawionego w projekcie szczegółowym opracowanym przez geodetę-projektanta. Projekt będzie wymagał zatem korekty oraz ponownego wyłożenia, wprowadzenie zmian nie będzie miało zasadniczego znaczenia dla wyniku scalenia, a dodatkowo wygeneruje znaczne koszty. Ponadto organ l instancji powołał się na negatywną opinię geodety-projektanta w sprawie celowości kontynuowania prac scaleniowych oraz stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

W tym stanie rzeczy Kolegium, oceniając zasadność umorzenia postępowania scaleniowego, podzieliło w całości stanowisko organu l instancji, że nie jest możliwe osiągnięcie żadnego z celów scalenia określonych w ustawie. Umarzając postępowanie scaleniowe Starosta W. miał bowiem w głównej mierze na uwadze znikomą korzyść dla ogółu uczestników postępowania.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 39-47, art. 49, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art.131, art. 142 oraz art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "Kpa"); art. 1, art. 3, art. 4 ust.1 i 2, art. 7, art. 27, art. 28+, art. 33 uswg.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z 25 marca 2015 r. powyższą skargę uwzględnił uznając ja za uzasadnioną z przyczyn proceduralnych, bez badania i oceny zasadności jej zarzutów merytorycznych i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Jak wskazał Sąd I instancji z uwagi na przedmiot postępowania w pierwszej kolejności należało sięgnąć do przepisów ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, a w szczególności do treści art. 33, a następnie art. 7 i art. 28 uswg. Zgodnie z treścią art. 33 uswg w sprawach nieuregulowanych przepisami wyżej powołanej ustawy mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa scaleniowa zawiera regulację szczególną co do sposobu dokonywania doręczeń uczestnikom postępowania scaleniowego w dwóch sytuacjach: w przypadku doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego (art. 7 ust. 1) oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów (art. 28 ust.1). Przepisy te przewidują bowiem, iż podaje się je do wiadomości przez ich odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, ponadto wywiesza się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunt, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Natomiast zgodnie z treścią art. 49 Kpa strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Wyżej przytoczone przepisy są przepisami szczególnymi i nie można ich interpretować w sposób rozszerzający. Tymczasem w niniejszym postępowaniu organy obu instancji przyjęły sposób doręczeń decyzji przewidziany przepisem art. 49 Kpa poprzez ich wywieszenie na tablicach ogłoszeń, doręczając zaś ich odpisy tylko kilku podmiotom, w tym i takim, co do których skarżący trafnie podnosi istotne wątpliwości czy przysługuje im status strony w postępowaniu scaleniowym. W tej sytuacji rację ma skarżący, iż w świetle regulacji art. 28 ust. 1 i 2 uswg oraz art. 49 Kpa przyjęty w niniejszej sprawie sposób doręczeń decyzji naruszał przepisy art. 39 - 48 Kpa. Naruszenie zaś przepisów postępowania w zakresie ustalenia kręgu stron i dokonania doręczenia zaskarżonych decyzji mogło mieć bez wątpienia wpływ na wynik sprawy. Uniemożliwiło bowiem wszystkim uprawnionym podmiotom nie tylko zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania scaleniowego, ale także uniemożliwiło wyrażenie swego stanowiska w sprawie.

Nie bez znaczenia pozostaje także podniesiona w skardze kwestia braku kompletności akt postępowania scaleniowego, która wydaje się być uzasadniona w kontekście pisma, przedłożonego przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie 25 marca 2015r., Starosty W. z 16 marca 2015r. Z pisma wynika bowiem, iż poza aktami prowadzonego postępowania znajduje się operat scaleniowy pozostający w dyspozycji Krakowskiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w Krakowie, do którego możliwość wglądu winni mieć wszyscy uczestnicy scalenia albowiem zgodnie z zasadą wynikająca z art. 10 § 1 Kpa przed wydaniem decyzji strony powinny mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oraz Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w K., zaskarżając go w całości.

Kolegium w skardze kasacyjnej zarzuciło naruszenie następujących przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze. zm.; dalej: Ppsa) w zw. z art. 28 ust. 1 uswg oraz art. 49 Kpa poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że art. 28 ust. 1 i 2 uswg w zw. z art. 49 Kpa nie zezwala na doręczanie decyzji umarzającej postępowanie scaleniowe przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmina, a w związku z czym przyjęcie, że organy administracji publicznej I i II instancji doręczając rozstrzygnięcie w sprawie naruszyły art. 39-48 Kpa, co z uwagi na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa skutkowało wydaniem wadliwego wyroku;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa w zw. z art. 28 Kpa poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż krąg stron postępowania został błędnie ustalony, podczas gdy krąg stron został poprawnie ustalony, a zarzut Sądu dotyczy wątpliwości co do tego, czy krąg ten nie był za szeroki, tj. w postępowaniu brały udział podmioty nie mający przymiotu strony, co nie jest przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, ani też innym naruszeniem postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 10 Kpa poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że materiały robocze pozostające w posiadania Krakowskiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych, jako stanowiące część akt administracyjnych powinny podlegać udostępnieniu stronom na zasadzie art. 10 Kpa. Te błędne ustalenia również było podstawą wydania skarżonego wyroku;

4) nieważność postępowania zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa w zw. z art. 33 § 1 Ppsa poprzez pozbawienie przez Sąd I instancji możliwości obrony swoich praw przez pozostałe strony postępowania administracyjnego, a zatem uczestników obligatoryjnych postępowania sądowo-administracyjnego, które to wyrażało się w tym, że nie byli oni zawiadamiani o rozprawach sądowych i skarżony wyrok nie został im doręczony.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. w skardze kasacyjnej zarzuciła natomiast naruszenie następujących przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 uswg oraz art. 49 Kpa poprzez błędne uznanie, że art. 28 ust. 1 i 2 uswg nie stanowi podstawy do doręczania stronom postępowania scaleniowego decyzji umarzającej postępowanie w sposób określony w art. 49 Kpa;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 10 Kpa poprzez nie uwzględnienie specyfiki postępowania scaleniowego, które co do zasady prowadzone jest przez dwa odrębne podmioty i na całkowicie odrębnych zasadach;

3) art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa poprzez brak wzięcia pod uwagę, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania.

W skargach kasacyjnych szczegółowo uzasadniono powyższe zarzuty.

Pismem z 8 czerwca 2015 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad cofnęła skargę kasacyjną.

M.K., A.R., E.D., J.K. oraz P.W., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej Kolegium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że stosownie do art. 60 w zw. z art. 193 Ppsa podmiot wnoszący skargę kasacyjną może ją cofnąć. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W niniejszej sprawie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad cofnęła skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby istniały przesłanki negatywne określone w powołanym wyżej przepisie.

W związku z tym, że skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 marca 2015 r. została skutecznie cofnięta, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 i art. 193 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Tym samym przedmiotem merytorycznego rozpoznania jest skarga kasacyjna wniesiona przez Kolegium.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Pierwszy najdalej idący z zarzutów dotyczący nieważności postępowania jest całkowicie nieuzasadniony. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 183 § 1 pkt 5 Ppsa uznaje za przesłankę nieważności postępowania (sądowego) pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Nie można postawić znaku równości pomiędzy nieuczestniczeniem osoby w postępowaniu sądowym wskutek niezawiadomienia jej o tym postępowaniu a pozbawieniem jej możliwości obrony swych praw w postępowaniu. Przesłanka pozbawienia możliwości obrony praw zawiera w sobie element subiektywny. Tym elementem jest zamiar (wola) uczestniczenia w postępowaniu. Nie można zatem mówić o pozbawieniu konkretnej osoby możliwości obrony praw w postępowaniu, jeżeli ona sama nie była zainteresowana udziałem w tym postępowaniu. Oznacza to, że organ wnoszący skargę kasacyjną nie może skutecznie powoływać się na takie naruszenie w stosunku do innych uczestników postępowania sądowego (wyroki NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. II GSK 4105/16, 6 marca 2014 r., II OSK 2418/12).

Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione.

Należy w całości podzielić zarzut dotyczący błędnego uznania przez Sąd I instancji, że art. 28 ust. 1 i 2 uswg w zw. z art. 49 Kpa nie zezwala na doręczania decyzji umarzającej postępowanie scaleniowe przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia. Literalna rozumienie sformułowania "decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów", jest błędne. Skoro w tym trybie może być doręczona decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenie", która wywiera wymierne skutki co do zmiany przedmiotu prawa własności nieruchomości, to tym bardziej można w tym trybie doręczyć decyzję o umorzeniu takiego postępowania, która tych skutków nie wywiera.

Przepis art. 28 ust. 1 uswg musi być wykładany systemowo w powiązaniu z art. 7 ust. 3 tej ustawy regulującym tryb publicznego doręczenia stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Użycie przez ustawodawcę określenia "decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów" jest podyktowane dążeniem do zwięzłości tekstu prawnego i pozwala uniknąć pełnego wyliczenia możliwych decyzji w sprawie scalenie. Jak wiadomo, teksty prawne są wyrazem kompromisu między zasadą komunikatywności i jednoznaczności a dążeniem do zwięzłości tekstu prawnego. Z tych względów w tekstach prawnych nie są bezpośrednio zamieszczane w pełni rozwinięte i jednoznaczne normy postępowania, które należy odtworzyć później z tekstu prawnego z zastosowaniem obowiązujących w danym systemie reguł wykładni (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r. sygn. OPS 4/00).

W związku z powyższym ogólną regułą systemową wynikającą z zestawienia art. 7 ust. 3 oraz 28 ust. 1 uswg jest doręczanie zawiadomienia o wszczęciu i orzeczeń wydanych w postępowaniu scaleniowym w trybie publicznego obwieszczenia z wyłączeniem trybu określonego w art. 39-48 Kpa. Regulacja ta ma na celu uproszczenie procedury doręczania tak zawiadomienia o wszczęciu jak i orzeczeń wydanych w postępowaniu scaleniowym w trybie obwieszczenia (art. 49 Kpa) z uwagi na wielość uczestników procesu scalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również drugi z zarzutów dotyczących określenia kręgu stron postępowania. Zawiadomienie przez organ pisemnie określonego podmiotu o czynnościach czy o treści decyzji może mieć charakter wyłącznie informacyjny i nie czyni z adresata strony postępowania, jeżeli dany akt administracyjny nie kształtuje praw i obowiązków tego podmiotu (np. Małopolska Izba Rolnicza w Krakowie). W żadnym więc razie nie zaistniała w sprawie przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa z uwagi na błędnie określony krąg stron.

Nie ma również żadnego znaczenia w sprawie zakończonej decyzja umarzającą postępowanie scaleniowe kwestia pozostawania poza aktami sprawy materiałów geodezyjnych. Skoro zaskarżona decyzja stwierdzała bezprzedmiotowość postępowania, to geodezyjne materiały robocze nie stanowiły w ogóle podstawy do jej wydania. W związku z tym brak jest jakiegokolwiek powiązania pomiędzy domniemanym naruszeniem art. 10 Kpa a jego wpływem na wynik postępowania.

Sądowi I instancji umknęła generalna refleksja, że w świetle art. 4 ust. 1 uswg starosta jest uprawniony, a nie zobligowany do prowadzenia postępowanie scaleniowego. Postępowanie scaleniowe ma służyć celom określonym w ustawie. Jeżeli organ, jako dysponent władztwa publicznego w tym zakresie, uzna że nie jest możliwe - w zaproponowanej konfiguracji gruntów - osiągnięcie celów scalenia, to jest uprawniony do umorzenia postępowania scaleniowego. Takie umorzenie nie wyklucza wszczęcia postępowania w przyszłości na odmiennie określonym obszarze scalenia (np. węziej).

W przedmiotowej sprawie zmiany planistyczne, brak zgody Agencji Nieruchomości Rolnych na objecie scaleniem jednej z kluczowych nieruchomości, liczne zmiany właścicieli i wreszcie przeciągający się od 2007 r. proces scalenia upoważniał starostę do umorzenia tego postępowania. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Przepis art. 188 Ppsa upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny, przy uwzględnieniu skargi kasacyjnej i uchyleniu zaskarżonego wyroku, do rozpoznania skargi, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Należało uznać, iż taka sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu, ponieważ stan faktyczny sprawy dał podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania scaleniowego i jej utrzymania w mocy przez Kolegium. Pozbawione jakiejkolwiek racjonalności w przedmiotowej sprawie byłoby po 10 latach powracanie do procedury scaleniowej z uwagi na wyżej wymienione okoliczności.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i w zw. z art. 193 Ppsa., orzekł jak w pkt 2 sentencji. Na podstawie art. 207 Ppsa odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od J.K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.