II OSK 661/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-04	
Data wpływu	2025-03-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1217/24	
Skarżony organ	Rada Miasta~Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 977; art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia WSA (del.) Anna Szymańska (sprawozdawca), Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Chyliński, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1217/24 w sprawie ze skarg M. S. i T. C. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2024 r., nr CXXX/3608/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz M. S. i T. C. kwoty po 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1217/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skarg M. S. i T. C. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 20 marca 2024 r. nr CXXX/3608/24 (dalej: uchwała, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: stwierdził nieważność części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] obręb ewidencyjny [...] (pkt I.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada, organ) podjęła 20 marca 2024 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec".

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę skarżący postawili tożsame zarzuty dotyczące naruszenia: art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) poprzez brak uwzględnienia i wyważenia w uchwalonym planie wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, co doprowadziło do przekroczenia granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, przeznaczonych pod teren sportu i rekreacji; art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości; art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie funkcji terenu, na której położona jest nieruchomość w sposób niezgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zmieniona uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z 3 marca 2010 r. oraz uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z 9 lipca 2014 r. (dalej: studium); art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej: k.c.) w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania z należącej do nich nieruchomości oraz nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności. W związku z powyższym wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie działki nr [...] oraz załącznika graficznego do uchwały w tej części (część tekstowa i graficzna). Zdaniem skarżących zgodnie ze studium przedmiotowa działka leży na terenie oznaczonym jako MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Tymczasem zgodnie z częścią graficzną planu, działka skarżących wraz z sąsiednią nieruchomością zostały w całości przeznaczone na tereny oznaczone jako "US.3 - Tereny sportu i rekreacji". W ocenie skarżących przeznaczenie w planie terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną, na teren o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę obiektami sportu i rekreacji, podczas gdy funkcją podstawową dla tego terenu była zabudowa mieszkaniowa, wykracza poza granice władztwa planistycznego, nie jest bowiem do pogodzenia z dyrektywami wynikającymi z zasady proporcjonalności, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony własności i wynikającej z niej wolności zabudowy.

Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skarg.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 8 listopada 2024 r. sąd wojewódzki stwierdził, że skargi są zasadne z powodu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, w szczególności z powodu nieproporcjonalnej ingerencji uchwałodawcy w sferę prawa własności. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że skarżący są współwłaścicielami działki nr [...] położonej w [...], ul. [...], obręb ewid. [...]. Zatem mający źródło w prawie własności nieruchomości interes prawny skarżących pozostaje poza sporem. Następnie zauważono, że tryb sporządzania planu został skontrolowany w sprawie o sygn. II SA/Kr 813/24. Sąd pierwszej instancji podzielił wyniki tej kontroli i nie dostrzegł uchybień w zakresie trybu sporządzania planu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia postanowień studium sąd wojewódzki zauważył, że według studium przedmiotowa działka znajduje się w terenach "MW" - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dalej wyjaśniono, że w zaskarżonej uchwale działka nr [...] została przeznaczona pod tereny "US.3 - Tereny sportu i rekreacji", czyli tereny o funkcji dopuszczalnej według studium. W ocenie sądu pierwszej instancji ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną w miejsce ustaleń zgodnych z funkcją podstawową, powinno być uznane za wyjątkowe i szczegółowo umotywowane ważnym interesem publicznym.

Następnie wskazano, że w realiach sprawy z akt planistycznych nie wynikają motywy ustanowienia na działce skarżących terenów "US.3 - Tereny sportu i rekreacji", które zostały wyznaczone zgodnie z funkcją dopuszczalną w studium, podczas, gdy funkcją podstawową w studium dla tych terenów jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna (Tom III, wytyczne do planów miejscowych, pkt III.1.4. s. 9 ). Sąd pierwszej instancji dostrzegł przy tym, że wśród celów planu znajduje się poprawa warunków życia poprzez kształtowanie atrakcyjnych przestrzeni publicznych (§ 3 pkt 2 planu). Dalej, że we wstępnym okresie sporządzania projektu planu zespół projektowy przeprowadził inwentaryzację całego obszaru, która wykazała niedostatek występujących w obszarze planu terenów zielonych i rekreacyjnych, znajdujących się w bliskiej odległości od intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej powstałej na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych (os. [...], zabudowa wielorodzinna w kwartale wzdłuż ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]) - szczególnie ważnych dla zdrowia oraz bezpieczeństwa osób młodszych i starszych.

W ocenie WSA w Krakowie powyższe cele powinny być realizowane przede wszystkim w ramach gminnych zasobów nieruchomości, a dopiero w ich braku, ze szczególnym uzasadnieniem, w inny sposób, w tym przy wykorzystaniu zasobów osób prywatnych. Wyjaśniono, że przedmiotowa działka była w zasobach gminy, lecz została odzyskana przez jej właścicieli, a następnie przeznaczona w planie w celu ustanowienia terenów "US.3 - Tereny sportu i rekreacji", bez szczegółowego uzasadnienia wykraczającego poza ogólne założenia planu stworzenia przyjaznej dla mieszkańców przestrzeni publicznej.

Tym samym stwierdzono, że powyższa regulacja wykracza poza granice władztwa planistycznego, nie jest bowiem do pogodzenia z dyrektywami wynikającymi z zasady proporcjonalności, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony własności i wynikającej z niej wolności zabudowy. To zaś sprawia, że plan miejscowy w tych częściach, w których przeznacza działkę nr [...] na cele wynikające z funkcji dopuszczalnej określonej w studium, jedynie formalnie nie narusza ustaleń studium.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) tj.:

1. art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez sąd pierwszej instancji, że doszło do nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących do nieruchomości i tym samym doszło do przekroczenia granic przypisanego gminie tzw. władztwa planistycznego, podczas, gdy ustalenia planistyczne dla nieruchomości skarżących w pełni odpowiadają powszechnie obowiązującemu prawu;

2. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. w powiązaniu z załącznikiem nr 1 do uchwały Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z 9 lipca 2014 r., tj. tomem III, zatytułowanym: "Wytyczne do planów miejscowych" - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zastosowanie w pracach nad planem miejscowym zapisów odnoszących się do ujętej w studium funkcji dopuszczalnej terenów wymaga szczególnego uzasadnienia w przedmiocie wyjaśnienia braku zastosowania zapisów studium dedykowanych funkcji podstawowej terenów, podczas, gdy obowiązujące przepisy prawne nie stwarzają podstaw do wyrażenia takiego poglądu;

3. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na braku uwzględnienia i wyjaśnienia w kontekście skarżonej uchwały przesłanki istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego będącej elementem substratu przedmiotowej regulacji, stanowiącej wyłączną podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, niezależnie od zakresu stwierdzanej nieważności;

II. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.:

1. art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 145 "§" p.p.s.a. i w powiązaniu z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: p.u.s.a.), poprzez stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części z powodu nadużycia przez gminę tzw. władztwa planistycznego w stosunku do skarżących, podczas gdy wnikliwa analiza zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku motywów rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że przez pryzmat tzw. władztwa planistycznego sąd pierwszej instancji dokonał w istocie oceny skarżonej uchwały pod kątem zasadności i racjonalności przyjętych rozwiązań planistycznych, a nie pod kątem legalności jej ustaleń, w związku z czym skarżone orzeczenie powinno zostać wyeliminowane z obiegu prawnego;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie skarżonego orzeczenia, gdyż lektura uzasadnienia wyroku nie daje klarownego wyjaśnienia w wymiarze zarówno faktycznym, jak i prawnym, co w istocie legło u podstaw częściowego stwierdzenia nieważności skarżonego aktu prawa miejscowego, a w szczególności jakie skonkretyzowane zasady sporządzania planu miejscowego zostały naruszone przez organy planistyczne.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego o oddaleniu w całości skarg; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z 29 stycznia 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona.

Jako niezasadne należało uznać zarzuty natury procesowej. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że sąd wojewódzki przekroczył ramy wyznaczone dla kontroli aktów prawa miejscowego, gdyż zamiast kryterium legalności zastosował test celowości i racjonalności przyjętych rozwiązań.

Sąd wojewódzki orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, a kontrola działalności administracji publicznej odbywa się wedle kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Sąd ten wbrew twierdzeniom strony przyjął prawidłowe kryterium oceny planu, którym była ochrona konstytucyjnego prawa własności oraz dochowanie zasady proporcjonalności. Faktem jest, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z u.p.z.p. tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1. W pierwszym z tych przepisów jest mowa o zespole uprawnień gminy określanym jako władztwo planistyczne. Zgodnie z nim, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem te normy stały u podstaw rozstrzygnięcia Sądu wojewódzkiego, nie zaś celowość, trafność i poprawność samych rozwiązań planistycznych.

Jednocześnie w toku kontroli planu sąd wojewódzki nie stosuje art. 145 p.p.s.a., gdyż norma ta dotyczy decyzji i postanowień, nie zaś aktów prawa miejscowego, do których należy plan miejscowy. Z tego względu zarzut naruszenia tego przepisu należy ocenić jako bezprzedmiotowy.

Odnośnie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to także nie jest ten zarzut uzasadniony w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że WSA w Krakowie zbyt lakonicznie wyjaśnił przesłanki rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w tym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak jest uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w szczególności stanowisko sądu I instancji odnoszące się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podstawę prawną wyroku oraz wyjaśnia w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

Jak stanowi norma planu teren US.3 został przeznaczony pod publicznie dostępne obiekty sportowe, kultury, zdrowia publicznego lub park. Nieograniczony krąg użytkowników takich obiektów oraz sprofilowanie prowadzonej w nich działalności powoduje, że teren taki staje się mniej atrakcyjny dla właściciela niż teren zabudowy mieszkaniowej. Ma to istotne znaczenie, gdyż studium, które ustala kierunki zagospodarowania wyznacza jako funkcję podstawową - zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wysokiej intensywności realizowanej jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m. in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą. Dopuszcza także funkcję dopuszczalną, którą na działce skarżących realizuje plan. Tym samym odejście od funkcji podstawowej na rzecz dopuszczalnej stanowi wyjątek i jako taki musi być dokładnie umotywowane okolicznościami faktycznymi i prawnymi. Wszak trzeba podkreślić, że przyjęte w jednostce planistycznej US.3 rodzaje zabudowy i realizowaną tam działalność ustawodawca zakwalifikował jako własne zadania gminy (art. 7 ust. 1 pkt 5, 9, 10 i 12 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) i są one adresowane do gminy, również w ramach jej kompetencji planistycznych. Nie odbierając ustawowych kompetencji i zadań należy podkreślić, że gmina realizując ustawowe zadania w pierwszej kolejności ma obowiązek wyważenia interesu publicznego (nie oceniając go automatycznie jako ważniejszego) oraz interesu prywatnego, który reprezentują tutaj skarżący.

W planowaniu uwzględnia się prawo własności, walory ekonomiczne przestrzeni oraz potrzeby interesu publicznego. Z kolei przez interes publiczny należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Kluczowym instrumentem polityki przestrzennej jest dyrektywa, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

W przypadku przedmiotowej działki organ przyjął priorytet interesu publicznego, kierując się zarówno inwentaryzacją terenów sporządzoną na wstępnym etapie procedury planistycznej, jak i wnioskami oraz uwagami do projektu planu kierowanymi przez mieszkańców, co miało uzasadnienie na etapie przystępowania do sporządzenia planu. Natomiast w toku procedury uległ zasadniczo zmianie stan prawny spornej działki, przestała ona być mieniem gminnym, przy czym nie wskutek czynności cywilnych dokonanych przez Gminę. W dacie uchwalenia planu działka stanowiła własność osób fizycznych, bowiem została uzyskana jej własność w procedurze zwrotu nieruchomości. Tym samym pierwotne uwarunkowania zagospodarowania terenu jako działki gminnej uległy zmianie, gdyż w takiej sytuacji usługi o typowo publicznym charakterze miałyby być realizowane na gruncie prywatnym.

Zasadnie WSA w Krakowie uznał, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego naruszają zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz stanowią o przekroczeniu granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) w odniesieniu do działki skarżących. Rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, jednak taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane interesem publicznym (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX).

W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob. wyroki NSA z: 28 października 2016 r., II OSK 165/16; 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13; 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14). Innymi słowy, władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemniej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 673/15).

Zdaniem NSA w tej sprawie organ nie wyważył prawidłowo tych wartości, gdyż nie wykazał, aby jedynie na przedmiotowej działce mogły zostać zrealizowane cele służące potrzebom lokalnej społeczności. U podstaw rozstrzygnięcia stało założenie, że działka jest własnością Gminy i tym samym nie występuje impas interesów: publicznego i prywatnego. Potwierdza to rozpatrzenie przez Radę Gminy uwagi do projektu planu wniesionej przez T. C. (l.p. I.11 tabeli załącznika nr 2 do uchwały), w której zaznaczono, że sporna działka została przeznaczona do wykupu od aktualnych właścicieli. Tymczasem wobec zmiany okoliczności faktycznych zadaniem organu było przeprowadzenie ponownej inwentaryzacji obszaru, aby zidentyfikować te nieruchomości, które mogłyby zostać przeznaczone pod tereny zielone i rekreacyjne. Jak słusznie ocenił WSA w Krakowie akta planistyczne nie dają odpowiedzi na to pytanie, a sąd orzeka na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Również w odpowiedz na skargę nie wyjaśniono jakie względy zadecydowały, że nie przyjęto funkcji podstawowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW. Opisano jedynie etapy procedury wyjaśniając, że Gmina konsekwentnie zadecydowała o przeznaczeniu tych terenów pod usługi sportu. Apriorii Gmina uznała, że sporna działka będzie na powrót stanowiła jej własność, co znalazło swój wyraz w prognozie skutków finansowych.

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zdaniem NSA zasadnie sąd wojewódzki stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu, co skutkowało prawidłowym zastosowaniem art. 147 § 1 p.p.s.a.

Mając na względzie bezzasadność wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.