III SA/Wr 259/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-09-12	
Data wpływu	2007-05-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Bogumiła Kalinowska /sprawozdawca/
Józef Kremis /przewodniczący/
Maciej Guziński	
Symbol z opisem	6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Ordynacje wyborcze	
Sygn. powiązane	II OSK 1745/07	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	_Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 3 par. 2 pkt 5 i 6,  art. 147 par. 1,  art. 152;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi K. L. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 26 lutego 2007 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.	
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia 26 lutego 2007 r. – na mocy art. 190 ust.1 pkt 1a oraz ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 159 , poz. 1547 z późn. zm.) - Rada Gminy Z. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego K. L., w okręgu wyborczym nr [...], z powodu niezłożenia przez radnego w terminach określonych w odrębnych przepisach, oświadczenia o swoim stanie majątkowym.

Nie godząc się z treścią podjętej uchwały radny K. L. - domagając się stwierdzenia jej nieważności - złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący podniósł, iż jako nowo wybrany radny nie został poinformowany o terminie złożenia oświadczenia majątkowego ani o konsekwencjach niedotrzymania tego terminu. Ponadto formularz oświadczenia otrzymał 22 grudnia 2006 r. tj. w ostatnim dniu roboczym przed Świętami Bożego Narodzenia. Z tych przyczyn nie dochował terminu złożenia oświadczenia, który przypadał na dzień 27 grudnia. W związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2007 r. – skierował pismo w dniu 19 marca 2007 r. do Rady Gminy Z. w sprawie przywrócenia mandatu. W odpowiedzi uzyskał informację, że przedmiotowa uchwała może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Dodatkowo skarżący wskazał, że w związku z zarządzeniem Wojewody D. z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie przygotowania wyborów uzupełniających do Rady Gminy Z. w okręgach wyborczych 7, 9 i 11, wystąpił do Wojewody o usunięcie naruszenia prawa odnośnie jego zarządzenia w tej sprawie. W razie korzystnego dla skarżącego wyroku – zapadłego po wyznaczonych na dzień 20 maja 2007 r. wyborach uzupełniających – dojdzie do sytuacji funkcjonowania podwójnej liczby radnych z tego samego okręgu wyborczego. W ramach protestu skarżący oświadczył , iż nie zamierza kandydować w wyborach uzupełniających.

W odpowiedzi Gmina Z. wniosła o oddalenie skargi, potwierdzając zarazem fakt, iż skarżący przed wniesieniem skargi wezwał Gminę do usunięcia naruszenia prawa. Ustosunkowując się natomiast do treści skargi Gmina wskazała, iż podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło na podstawie obowiązującego prawa i wobec uprzedniego wezwania organu nadzoru, tzn. Wojewody D., do wdrożenia przez Gminę stosownych działań, o czym mowa w piśmie organu nadzoru NR [...] z dnia 5 lutego 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola to obejmuje zarówno organy samorządu terytorialnego, jak również organy administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały są wskazane w niej przepisy art. 190 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 159 , poz. 1547 z późn. zm.) w związku z art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 . Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z art. 190 ust.1 pkt 1a wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek niezłożenia w terminach, określonych w odrębnych przepisach, oświadczenia o swoim stanie majątkowym, oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, oświadczenia o umowach cywilnoprawnych zawartych przez małżonka lub informacji o zatrudnieniu, rozpoczęciu świadczenia pracy lub wykonywania czynności zarobkowych albo zmianie stanowiska małżonka. Stosownie do ust. 2 wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Art. 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że radny i wójt składają pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania.

Z zaistniałego w sprawie stanu faktycznego wynika bezspornie, że skarżący uzyskał mandat radnego Rady Gminy Z. w wyborach samorządowych w 2006 roku i nie dopełnił powinności złożenia oświadczenia majątkowego w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania, tj. najpóźniej do dnia 27 grudnia 2006 r., Rada Gminy wobec tego podjęła zaskarżoną uchwałę stwierdzając wygaśnięcie mandatu.

Powołany jako zasadnicza podstawa prawna zakwestionowanej uchwały przepis art. 190 ust.1 pkt 1a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw został uznany za niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 48, poz. 327). Wymieniony wyżej przepis stracił moc z datą ogłoszenia wyroku, tj. w dniu 19 marca 2007 r.

Na tym tle, rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przedmiotowego sporu i badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, wiąże się w pierwszym rzędzie z oceną prawnych konsekwencji zapadłego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jakkolwiek bowiem stwierdzić należy, że w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sąd ten ma co do zasady obowiązek oceny legalności zaskarżonej decyzji, aktu, czy też czynności, według stanu prawnego na dzień ich podjęcia, to jednak nie może pominąć zdarzenia, jakim jest wejście w życie wymienionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w okresie między uchwaleniem przez radę gminy zaskarżonego aktu a wyrokowaniem w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Niewątpliwie stan ten stwarza nową sytuację prawną.

Przechodząc do omówienia przedmiotowego zagadnienia trzeba podnieść, iż w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, sądów nie wyłączając, a zatem winny być przez nie respektowane. W ujęciu ust. 3 powołanego artykułu, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.

Generalnie ujmując, w doktrynie i orzecznictwie odnośnie skutków wyroków Trybunału Konstytucyjnego odnośnie (nie)konstytucyjności danego aktu podkreśla się ich zróżnicowanie zależnie od treści orzeczenia (por. np. M. Safjan "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej" Państwo i Prawo nr 9/2002, L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. Liber, Warszawa 2005, str.389, B. Banaszak "Prawo konstytucyjne" Wyd. C. H. Beck Warszawa 2004, str. 131). Przy rozstrzygnięciach o charakterze kasatoryjnym (negatywnym) Trybunału, czyli orzekających jak w niniejszym wypadku o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. Pośrednim skutkiem takiego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest możność sanowania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniach administracyjnych, sądowych i innych, co wynika z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji, po myśli którego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

W doktrynie podkreśla się, że wprawdzie do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatywnego – bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą, lecz zasada ta znajduje zastosowanie nie tylko do stosunków ukształtowanych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału, ale również do stosunków wcześniejszych, co do których nie zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie w administracyjnym toku instancji ani nie zapadło jeszcze prawomocne orzeczenie sądowe. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa wart. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do oceny stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał. (M. Florczak-Wątor "Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne", Przedsiębiorstwo wydawnicze "Ars boni et aequi", Poznań 2006, str.72 i n.). Wyjątki od tej reguły odnoszą się tylko wypadków, gdy Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego lub gdy w sentencji tzw. wyroku aplikacyjnego wyłączy wprost wsteczne działanie niekonstytucyjnego aktu (przepisu). Oba te przypadki wszakże w niniejszej sytuacji nie zaistniały.

W opisywanej materii trzeba podkreślić, iż analogiczny pogląd zarysował się ewidentnie w praktyce orzeczniczej sądów. W szczególności należy przywołać tu tezy licznych orzeczeń Sądu Najwyższego, który niejednokrotnie stwierdzał, że akt normatywny uznany przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, uzasadniając to przede wszystkim względami wynikającymi z treści cytowanego wyżej art. 190 ust. 4 Konstytucji, traktującego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jako podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rodzaju rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Według poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy – skoro może być wzruszone orzeczenie prawomocne wydane przed datą wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to nie można wymagać, by w sprawach zawisłych i nierozstrzygniętych do tej daty, sądy stosowały sprzeczne z Konstytucją przepisy (postanowienie z dnia 7.12.2000 r. III ZP 27/00, publ. OSNAPiUS 2001 nr 10, poz. 331, wyrok z 27.09.2002 r., sygn. II UKN 581/01 publ. OSNP 2002/23/581, niepublikowane wyroki z dnia 5 września 2001 r., II UKN 542/00 oraz z dnia 12 czerwca 2002 r., II UKN 281/01). Z kolei w wyroku z 4.12.2002r., sygn. III RN 202/01 (OSNP 2003/24/584) Sąd Najwyższy wyraził przekonanie, iż przepis ustawowy, który został uznany za niekonstytucyjny orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, opublikowanym wprawdzie po wydaniu ostatecznej decyzji, ale przed rozpoznaniem skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie powinien być stosowany jako wzorzec kontroli decyzji organów administracji publicznej. Tym samym należy przyjąć, iż sprawy, które zostały wszczęte w poprzednim stanie prawnym i nie zostały zakończone do chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału, powinny być rozstrzygnięte z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu.

Przedstawione stanowisko doktryny i judykatury Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – w składzie orzekającym – podziela w całej rozciągłości. Zważywszy zatem na uregulowania zawarte w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP - wprawdzie dany akt normatywny (przepis prawny) uznany za niekonstytucyjny musi być kwalifikowany jako mający moc obowiązującą do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, to nie powinien być jednak zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust.1) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że pozostaje on w sprzeczności z aktem normatywnym hierarchicznie najwyższej rangi jakim jest Konstytucja, albowiem sprzeczność ta z reguły istnieje od samego początku, tj. od daty wydania danego aktu normatywnego, bądź wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone. W takim świetle przeważa zapatrywanie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału.

Sąd administracyjny, orzekając w sprawie, w której doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjną normę prawną, musi wobec tego podjąć rozstrzygnięcie z pominięciem przepisu, który utracił moc obowiązującą. W motywach przedmiotowego orzeczenia z dnia 13 marca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny w części wywodów dotyczących skutków omawianego wyroku (w pkt 6), aprobując poglądy Sądu Najwyższego w tej mierze, sformułował pewne wskazania interpretacyjne, a mianowicie zauważył na temat wpływu i znaczenia samego faktu ogłoszenia wyroku przez Trybunał na toczące się postępowania administracyjne i sądowe, iż cyt: "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa (por. SN I KZP 16/05 z 31 września 2005 r., BPK 5/05). To znaczy, że w wypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją." Dalej zaś stwierdził ponadto : "Konieczność takiego postępowania interpretacyjnego, jak wyżej opisano, wynika z art. 190 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie o niekonstytucyjności musi bowiem prowadzić do dalszych działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. Można to osiągnąć w wyniku wznowienia postępowania po orzeczeniu niekonstytucyjności, co jest możliwe tylko w warunkach wskazanych w art. 190 ust. 4 Konstytucji i w ustawach implementujących tę zasadę (...). Nie wszystkie zresztą skutki wywierane przez przepisy niekonstytucyjne dadzą się odwrócić w wyniku instrumentów przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Czasem usunięcie tych skutków jest możliwe, lecz wiąże się z ryzykiem wtórnej niekonstytucyjności (...). Byłoby jednak nielogiczne, gdyby dopuszczając (w celu przywrócenia stanu konstytucyjności) możliwość wznowienia w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, ustrojodawca aprobował zarazem możliwość dalszego naruszania Konstytucji na przyszłość, przez dalsze stosowanie przepisu już uznanego za niekonstytucyjny w postępowaniach, w których zgodnie z zasadami dotyczącymi ratione temporis sformułowanymi w ustawodawstwie lub doktrynie, miałoby dochodzić do dalszego stosowania przez sądy tego niekonstytucyjnego przepisu".

W przedstawionym kontekście, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, po pierwsze – nie doszło w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania do nieusuwalnych następstw prawnych, a za takie nie można uznać zarządzenia przez Wojewodę D. wyborów uzupełniających, a gdyby nawet przyjąć odmiennie – to stan ten nie może sanować naruszenia norm konstytucyjnych, w szczególności jeśli zważyć, iż termin tych wyborów przypadł na czas po opublikowaniu w dniu 19 marca 2007 r. wyroku Trybunału, który, jak zaznaczono, ma moc powszechnie wiążącą (erga omnes) i wszelkie organy administracji publicznej winny się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stosować. Po wtóre – godzi się zaznaczyć, że o ile unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują w takim wypadku możliwość żądania wznowienia postępowania (art. 145a), o tyle już przepisy ustawy o samorządzie gminnym podobnej regulacji nie zawierają. Brak jest bowiem rozwiązań, które pozwoliłyby osobie, której interes prawny został naruszony uchwałą podjętą na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, domagania się od organu samorządowego podjęcia w trybie wznowienia lub w jakimś innym trybie - kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie. Skoro zaś orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności przepisu z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, pozbawione racji byłoby kierowanie się przez Sąd przy rozpoznawaniu skargi przepisem niekonstytucyjnym ze świadomością, że jego zastosowanie uzasadnia wznowienie postępowania sądowego na mocy art. 272 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie uznanego za niekonstytucyjny przepis prawa materialnego, obarczona jest tym samym wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, po myśli art. 147 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji. Orzeczenie w zakresie niewykonalności zaskarżonej uchwały ( pkt III) – w art. 152 p.p.s.a.